Протест как мера прокурорского реагирования

04-03-19 admin 0 comment

Байкин И.М.
Законность, 2010.


В работе исследуются надзорные полномочия прокуратуры России по опротестованию нормативных актов органов местного самоуправления.

Автор работы предлагает усовершенствовать надзорные полномочия органов прокуратуры по опротестованию нормативных актов и в обоснование своей позиции приводит теоретические и практические соображения.

Ключевые слова: правовой акт; органы местного самоуправления; прокурорский надзор; протест.

The protest as effectual measures of reaction

I.M. Baikin

In work supervising powers of Office of Public Prosecutor of Russia on protest of statutory acts of institutions of local government are researched.

The author of work suggests to improve supervising powers of bodies of Office of Public Prosecutor on protest of statutory acts and in a substantiation of the position results theoretical and practical reasons.

Key words: the legal certificate; institutions of local government; public prosecutor’s supervision; the protest.

Согласно Закону о прокуратуре на противоречащий закону правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления прокурор приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается ему в письменной форме.

Исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов — составная часть предмета прокурорского надзора.

При этом стоит заметить, что согласно Закону о прокуратуре принесенный прокурором протест на противоречащий закону правовой акт не влечет за собой приостановление действия оспариваемого акта.

Вместе с тем Законом о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г. предусматривалось, что принесение прокурором протеста на противоречащий закону акт приостанавливает действие такого акта до рассмотрения протеста.

В практике прокуратуры г. Кушвы были случаи, когда неприостановление явно незаконных правовых актов Кушвинской городской Думы при принесении протеста прокурором влекло за собой нарушение как прав граждан, так и интересов РФ, Свердловской области и муниципального образования.

Например, решение Кушвинской городской Думы «О бюджете Кушвинского округа на 2008 г.» содержало норму о зачислении платы за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 50%.

Между тем Бюджетный кодекс РФ предусматривает нормы о зачислении указанной платы: в федеральный бюджет — 20%, в бюджет субъекта РФ — 40%, городских округов — 40%. По протесту прокурора решение Думы отменено.

Другой пример. Решением Кушвинской городской Думы было принято Положение «О внесении изменений в бюджет Кушвинского округа на 2006 г.». Пункт 5 названного решения в нарушение ст. 42 БК РФ, согласно которой доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, в полном объеме отражаются в доходах соответствующего бюджета, предусматривал, что доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в 2006 г. не подлежат отражению в доходах местного бюджета, учитываются на счетах, открытых им в кредитных организациях, и расходуются учреждениями в соответствии со сметами доходов и расходов.

Прокурор г. Кушвы принес протест на п. 5 этого решения с требованием признать его противоречащим федеральному законодательству.

Кушвинская городская Дума протест прокурора отклонила на том основании, что Бюджетный кодекс, противоречит ФЗ от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации» (ныне утратил силу).

Решением Кушвинского городского суда требования прокурора удовлетворены в полном объеме. В судебном заседании было установлено, что бюджетные учреждения аккумулировали бюджетные средства на счетах в банках. Вместе с тем за операции с бюджетными средствами (открытие счета, зачисление, перечисление, выдача денежных средств и т.д.) банки взимали соответствующие проценты, что приводило к обогащению банков и не служило интересам муниципального образования.

Полагаю, что эти примеры заслуживают внимания законодателей, поскольку действие явно незаконных правовых актов (выделено мной — И.Б.) нарушает права и интересы не только государства, но и граждан муниципального образования. Они показывают необходимость и оправданность осуществления прокурором полномочий по надзору за соответствием закону правовых актов органов местного самоуправления.

Однако нельзя не видеть, что для более эффективной работы прокуратуры как главного надзорного органа страны просто назрела необходимость наделения прокурора полномочием по приостановлению противоречащего закону правового акта с учетом следующих обстоятельств.

Прокуратуру могут упрекнуть в том, что ей следует обращаться сразу в суд, а не в орган, принявший незаконный акт. Тогда последствия действия незаконного акта могут быть сведены к минимуму. Вместе с тем, во-первых, закон предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд. Во-вторых, как правило, протесты прокурора орган местного самоуправления удовлетворяет добровольно. Есть только единичные случаи отклонения протеста, и прокурору в этом случае нет смысла думать о том, будет ли удовлетворен органом местного самоуправления акт прокурорского реагирования или ему лучше сразу обратиться в суд. Кроме того, ему удобнее вносить протест в Думу, которая как представительный орган при рассмотрении протеста прокурора попутно принимает и другие правовые акты, т.е. участие прокурора на заседании Думы может предотвратить принятие других незаконных правовых актов. В-третьих, принесение прокурором протеста в суд, минуя орган местного самоуправления, не предотвратит наступление неблагоприятных последствий от действия незаконного акта, поскольку рассмотрение судьей правового акта также растянуто во времени. Тем более даже в случае принятия судом решения о признании правового акта органа местного самоуправления незаконным у заинтересованного лица остается право обжалования не вступившего в законную силу решения суда, что является дополнительным средством продления действия незаконного правового акта.

Нынешний объем полномочий прокурора по опротестованию правовых актов органов местного самоуправления не вполне отвечает стоящей перед органами прокуратуры задаче и нуждается в усилении.

Вместе с тем, по мнению А. Джагаряна, в условиях признания достоинства личности, ее добросовестности и при повышении эффективности конституционных институтов вряд ли можно говорить о безусловной необходимости сохранения общего надзора, который имеет плановый характер, т.е. предполагает, что за определенный период поднадзорные субъекты обязательно совершат правонарушения, которые следует выявить <1>.

———————————

<1> См.: Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М.: Формула права, 2008. С. 74 — 75.

Соглашусь с автором только в том, что в случае достижения нашим государством определенных экономических, правовых, политических, духовных и других условий государство будет меньше нуждаться в том объеме надзорных полномочий прокуратуры, которые есть сейчас. Что касается возможной «добросовестности» лиц, наделенных властными полномочиями, то думается, что этого можно достичь только в случае создания механизмов сдерживания чиновников от возможных злоупотреблений. В настоящее время таким элементом как раз и выступают полномочия прокуратуры по надзору за исполнением законов и соответствием закону правовых актов.

Подводя итог, можно сказать, что на современном этапе развития России, с учетом положительного отзыва о деятельности российской прокуратуры со стороны Генерального секретаря Совета Европы Терри Дэвиса <2>, высказанного на 8-й Конференции генеральных прокуроров стран Европы в Санкт-Петербурге, надзорные полномочия органов прокуратуры нуждаются в совершенствовании.

———————————

<2> Правозащита Юрия Чайки // Российская газета. 2008. 16 июля. С. 17.

В связи с этим предлагаю дополнить п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре таким образом: «Принесение прокурором протеста приостанавливает действие акта».

В этом случае, думается, избирательный подход к приостановлению прокурором незаконных актов позволит сохранить баланс интересов государства и поднадзорных прокурору субъектов.

Пристатейный библиографический список

1. Беляев В.П. Сущность надзора и некоторые пути его оптимизации // Российский следователь. 2005. N 12.

2. Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М.: Формула права, 2008. С. 74 — 75.

3. Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву. М.: Издательство «Зерцало», 2004. С. 195 — 205.

4. Правозащита Юрия Чайки // Российская газета. 2008. 16 июля. С. 17.