Закон «об общественных объединениях»: проблемы надзора сведения неточны

04-03-19 admin 0 comment

Буданов И., Лозина М.
Законность, 1998.


И. Буданов, заместитель начальника управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ.

М. Лозина, старший прокурор управления.

Управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ организовало проверку исполнения Федерального закона «Об общественных объединениях» в ряде субъектов Федерации и Министерстве юстиции РФ.

Материалы, поступившие с мест, показали, что прокурорами вскрыты грубые нарушения законов, регулирующих порядок регистрации и деятельности общественных объединений.

В ходе проверки деятельности общественного объединения «Союз ветеранов Афганистана» (Удмуртская Республика) установлено, что его председатель В. Кислов использовал не по назначению денежные средства в размере 20 млн. руб., выделенные Правительством РФ для строительства жилья семьям погибших в Афганистане. Прокуратурой республики в отношении Кислова возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 170 УК РСФСР, в ходе расследования которого выявлены и другие факты присвоения и растраты денежных средств Союза на общую сумму 302 млн. руб.

Управлением юстиции Тверской области 27 мая 1996 г. зарегистрирована городская общественная организация инвалидов «Опека». С момента регистрации деятельность этой организации фактически была направлена на создание коммерческих организаций. В результате предоставления налоговых льгот коммерческим структурам, созданным «Опекой», за 1996 г. и 1-й квартал 1997 г. бюджет недополучил налогов и других обязательных платежей на общую сумму более 6 млрд. руб. Решениями арбитражного суда области удовлетворены исковые заявления прокурора о признании учредительных документов и государственной регистрации коммерческих структур, созданных «Опекой», недействительными. Кроме того, арбитражный суд области 16 апреля 1997 г. вынес частное определение в адрес областного управления юстиции в связи с выявленными нарушениями Федерального закона «Об общественных объединениях» (далее — Закон).

В нарушение требований ст. 20 Закона Министерством юстиции Республики Хакасия 2 августа 1996 г. зарегистрирована общественная организация «Региональная инспекция по защите прав потребителей». Присвоив себе права государственного контролирующего органа, работники этого объединения в ноябре и декабре 1996 г. провели около 100 проверок соблюдения правил торговли продуктами питания в киосках г. Абакана, составляя по результатам проверок протоколы о нарушениях. Используя судебные повестки, представители объединения вызывали к себе руководителей частных предприятий торговли и предлагали уплатить вместо штрафа наличными любую сумму денег в размерах до 1 млн. руб. Таким образом, за 2 месяца было получено 11 млн. руб. наличными. В отношении 22 предпринимателей, отказавшихся от уплаты денег без решения суда, работниками объединения протоколы об административном правонарушении направлялись в суд, и владельцы киосков привлекались к ответственности.

По инициативе прокуратуры антимонопольным комитетом пресечена незаконная реклама этого объединения об оказании гражданам и юридическим лицам правовой помощи ввиду отсутствия лицензии на занятие юридической деятельностью.

Прокуратурой Омского района Омской области возбуждено уголовное дело по факту незаконного получения денег общественной организацией «Омское районное общество защиты потребителей» от частных предпринимателей под видом пожертвований и спонсорской помощи (ч. 1 ст. 204 УК РФ).

Особо следует отметить нарушения в деятельности объединений казаков.

К сожалению, количество преступлений, совершенных членами казачьих объединений в Краснодарском крае, остается большим. Правоохранительными органами только за последние 3 года здесь возбуждено 150 уголовных дел в отношении представителей казачества, а за 6 месяцев 1997 г. в отношении 58 человек — 51 дело.

В ходе расследования умышленного убийства депутата Государственной Думы РФ Ю. Полякова установлено, что некоторые руководители казачьих общественных объединений, создав в 1994 г. в г. Тимашевске казачью дружину для поддержания общественного порядка, фактически вступили в прямую конфронтацию с правоохранительными органами и занялись преступной деятельностью. Созданию преступной группировки и ее деятельности под прикрытием казачьего движения способствовали выдвижение на руководящие должности, поддержка и покровительство со стороны некоторых руководителей Всекубанского казачьего войска экстремистски настроенных, ранее судимых и склонных к совершению преступлений лиц, отсутствие должной воспитательной и разъяснительной работы среди личного состава войска.

При поддержке заместителя начальника ГУКВ при Президенте РФ И. Агаркова атаманом Ю. Антоновым в нарушение Указа Президента РФ от 9 августа 1995 г. N 835 «О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации» развернута работа по созданию альтернативного казачьего общества и подготовке документов для включения его в государственный реестр казачьих обществ несмотря на то, что документы Всекубанского казачьего войска (численностью 140 тыс. человек) находятся в этом управлении с ноября 1996 г. на рассмотрении. При проведении своей деятельности атаман Ю. Антонов пользуется положением депутата Законодательного Собрания Краснодарского края, председателя комитета по национальным вопросам, миграционной политике и взаимодействию с общественно — политическими объединениями. А его заместителем длительное время является А. Иванченко, депутат Законодательного Собрания края, ранее трижды судимый, причем судимости не сняты и не погашены в установленном законом порядке.

А у заместителя председателя комитета по правовой политике В. Громова (брата атамана Всекубанского казачьего войска) — Б. Вавилова, осужденного по ст. ст. 93.1, 175 УК РСФСР на 12 лет лишения свободы и отбывшего 9 лет наказания по приговору Астраханского областного суда, судимость также не погашена и не снята в установленном порядке.

Все это свидетельствует о том, что происходит криминализация казачьих объединений, их сращивание с государственными органами.

В Усть — Лабинском районе Краснодарского края выявлены факты, когда на членов казачьих объединений возлагают функции должностных лиц по взиманию налогов. В августе 1996 г. администрацией г. Усть — Лабинска был заключен договор с этническим казачьим обществом города об обязанности распространения разовых квитанций за предоставление торгового места на рынке, за что обществу выплачивалось 35% от выручки, а районному казачьему обществу «Казачий круг» — 15%. Но к выполнению этих функций они не могут привлекаться в соответствии с Указом Президента РФ от 16 апреля 1996 г. N 563 «О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе».

В декабре 1995 г. в Краснодарском крае атаманы Таманского, Усть — Лабинского и Кавказского отделов Всекубанского казачьего войска издали приказы, в которых содержались положения, предусматривающие прямое вмешательство в деятельность правоохранительных органов. По протестам прокуроров все три незаконных приказа были отменены.

Кроме того, решениями судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда были удовлетворены требования прокурора области о признании противоречащей закону резолюции расширенного Совета атаманов от 20 марта 1995 г., согласно которой государственные органы области обязывались организовать и финансировать еженедельные телевизионные программы, направленные на изложение политических взглядов казачьих атаманов, а также передать рынки области в управление Союза казаков.

Как показали проверки, контроль за деятельностью казачьих объединений практически не осуществляется ни органами юстиции, ни главами администраций. Контроль со стороны Главного управления казачьих войск при Президенте РФ, находящегося в Москве, неэффективен.

Одной из причин нарушений в деятельности казачьих объединений стало то, что некоторые из них были зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» органами юстиции, а другие — на основании Указа Президента Российской Федерации от 15 июня 1992 г. N 632 «О мерах по реализации Закона Российской Федерации «О реабилитации репрессированных народов» в отношении казачества» — главами соответствующих администраций, а также главами исполнительной власти (президентами) субъектов Федерации.

В ходе проверки выявлено, что главы органов местного самоуправления неправомерно вторгаются в сферу регистрации общественных объединений.

В нарушение требований ст. 21 Закона регистрация общественных объединений осуществляется и органами местного самоуправления (Республика Дагестан, Краснодарский край, Москва, Московская, Новосибирская области).

Общественные объединения «Барабинское общество охотников и рыболовов», «Общество слепых» прошли государственную перерегистрацию не в органах юстиции, а в органах государственной власти города и района. Кроме того, постановлением главы территориальной администрации от 10 апреля 1997 г. установлен сбор в размере 100 тыс. руб. за перерегистрацию, хотя ст. 52 Закона освобождает от регистрационных сборов общественные организации.

В ходе проверки выявлены многочисленные факты ненадлежащего исполнения органами юстиции возложенных ни них указанным Законом обязанностей по регистрации и контролю за соответствием деятельности общественных объединений уставным целям.

Статьей 21 Закона установлен перечень документов, которые необходимо представить для государственной регистрации общественного объединения. В нарушение его требований многие общественные объединения не предоставляют при регистрации сведения о юридическом адресе.

Так, эти документы не представлены и не истребованы Министерством юстиции Республики Мордовия при регистрации Мордовского регионального отделения всероссийского молодежного общественного движения «Новый курс», Мордовской республиканской организации всероссийского Электропрофсоюза, центра спортивных клубов молодежи Мордовского республиканского союза ветеранов Афганистана.

В то же время в качестве юридического адреса общероссийского общественного движения коммунистических и социалистических сил России «Коммунисты, трудовая Россия — за Советский Союз» при регистрации в Минюсте России указан адрес жилого помещения. Однако согласно ст. 288 ГК РФ жилые помещения предназначены для проживания граждан. Размещение в жилом помещении предприятий, учреждений, организаций допускается только после перевода такого помещения в нежилое.

В соответствии со ст. 22 Закона регистрирующий орган обязан рассмотреть заявление общественного объединения о его регистрации и принять решение в месячный срок. Нарушения этого требования выявлены в Республике Дагестан, Москве, Владимирской, Московской, Свердловской областях.

В отдел регистрации общественных и религиозных объединений управления юстиции Свердловской области на государственную регистрацию 30 июня 1995 г. были представлены учредительные документы отделения независимого территориального союза работников предприятий различных форм собственности «Межрегиональное профсоюзное отделение — гражданский негосударственный пенсионный фонд «Содействие». После неоднократных обращений учредителей о результатах рассмотрения заявления о регистрации, только 14 марта 1996 г. им сообщено об отказе в регистрации общественного объединения, при этом письменного мотивированного ответа об отказе не направлено.

Документы о перерегистрации устава общества инвалидов Советского района находились в управлении юстиции Омской области более 5 месяцев, на момент проверки перерегистрация не произведена, как и не выдан письменный мотивированный ответ об отказе в перерегистрации.

В нарушение требований ст. 23 Закона органами юстиции не всегда сообщается в письменной форме об отказе в регистрации общественного объединения.

Так, в Министерстве юстиции Республики Хакасия сложилась практика, что письменный отказ направляется только в том случае, если заявители не являются за решением лично.

Такие же нарушения выявлены и в управлении юстиции Свердловской области при рассмотрении учредительных документов Ассоциации предпринимателей г. Качканара, профсоюза работников образовательного учреждения N 80 г. Нижнего Тагила, Комиссии по правам человека г. Екатеринбурга.

Практически все общественные объединения не выполняют требований ст. 29 Закона в части ежегодного предоставления информации в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц. Однако органами юстиции не используются права, предоставленные ст. 38 Закона, для устранения этого нарушения.

Отметим, что органы юстиции не осуществляют должным образом возложенные на них контрольные функции. Проверки соответствия деятельности общественных объединений уставным целям зачастую носят единичный и формальный характер, проводятся поверхностно и некачественно. В ряде регионов такой контроль отсутствует вообще (Москва, Московская, Свердловская области).

В ходе проверки законности деятельности общественного объединения «Фонд спасения детей и подростков от наркотиков» (Москва) установлено, что руководители этой общественной организации, выйдя за пределы лицензированной уставной деятельности, фактически оказывали реабилитационную помощь наркоманам, применяя при этом методику, не утвержденную в установленном порядке.

Нередко указанные в учредительных документах места нахождения руководящих органов общественных объединений не соответствуют действительности, что свидетельствует об отсутствии контроля за их деятельностью со стороны органов юстиции.

В ходе проведенной в 1997 г. проверки Минюстом России установлено, что ряд общественных объединений, зарегистрированных министерством, прекратили свою деятельность еще в 1992 — 1996 гг. Например, нет каких-либо документов о деятельности общественного объединения «Фонд «Информ — Союз», зарегистрированного 2 октября 1991 г., или заявлений о прекращении его деятельности от руководящего органа; по указанному юридическому адресу руководящий орган фонда не располагается.

Министерством юстиции Удмуртской Республики за 1997 г. проверено всего 4 объединения, деятельность которых не соответствует уставным целям. Однако ни по одному случаю министерство в суд не обращалось и вопросов об их ликвидации не ставило. А такие основания были. Из ОВД г. Сарапула поступило сообщение, что разыскиваются члены зарегистрированного общественного объединения «Урарту» по факту совершения ими мошеннических действий. По адресу, указанному в регистрационном свидетельстве, общественное объединение не находилось. До настоящего времени министерством меры к его ликвидации не приняты. По существу не исполнено и большинство вынесенных министерством предупреждений (в 1997 г. — 4), однако вопрос о приостановлении деятельности объединений — нарушителей не ставился.

Проведенными проверками выявлены нарушения и налогового законодательства в части отсутствия должного контроля со стороны финансовых органов за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов.

Механизм взаимодействия налоговых органов с органами юстиции в большинстве регионов не отлажен, непосредственно в налоговые инспекции сведения о регистрации общественных объединений не поступают, ввиду чего данные реестра налогоплательщиков частично не совпадают с данными реестра общественных объединений.

В Республике Хакасия финансовыми отделами администраций городов и районов работу по осуществлению контроля за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств не проводят, ссылаясь при этом на осуществление контроля только за поступлением и расходованием бюджетных средств.

Проведенными органами прокуратуры Москвы проверками выявлены случаи несоблюдения налоговыми инспекциями требований ст. 11 Закона РФ «О Государственной налоговой службе Российской Федерации» по полному и своевременному учету всех налогоплательщиков и проведению документальных проверок не реже 1 раза в 2 года. Установлено, что некоторые зарегистрированные общественные объединения длительное время не встают на учет в налоговой инспекции (Совет ветеранов МО «Алексеевский», зарегистрированный в 1993 г.).

Общественное учреждение «Новосибирский дом науки и техники», зарегистрированное 8 декабря 1995 г., на учете в налоговой инспекции значится только с 17 марта 1997 г. Новосибирская областная организация «Демократическая Россия» зарегистрирована 14 октября 1991 г., а на учет поставлена 20 марта 1997 г.

Государственная налоговая инспекция по г. Петрозаводску в отношении 10 общественных объединений, имеющих недоимку по налогам в бюджет, ограничилась только направлением письменных предупреждений о возможности привлечения их руководителей к административной ответственности. Меры по погашению недоимки по госналогам не приняты.

Вместе с тем в Свердловской области проверки финансово — хозяйственной деятельности общественных объединений проводятся нерегулярно, нарушения налогового законодательства не вскрываются. В Кировском районе г. Екатеринбурга зарегистрировано 219 объединений, в том числе 21 общественный фонд. Однако документальные проверки финансово — хозяйственной деятельности в течение 1996 — 1997 гг. проведены лишь в 4 общественных объединениях.

Налоговыми инспекциями в результате проверок общественных объединений выявлен ряд нарушений налогового законодательства. Так, в 1996 г. отделом налоговой полиции N 38 Москвы проведена проверка во Всероссийском общественном фонде защиты от бедности и безработицы, в результате которой выявлено сокрытие от налогообложения прибыли в сумме более 2,4 млрд. руб. По этому факту возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 162.2 УК РСФСР, которое расследуется управлением федеральной службы налоговой полиции.

Налоговыми органами Рязанской области по инициативе прокуратуры и в порядке контроля за 1996 — 1997 гг. проведено 488 проверок соблюдения налогового законодательства общественными объединениями, в результате которых в 67 организациях выявлены нарушения и доначислено в бюджеты различных уровней свыше 78 млн. руб., применено финансовых санкций на 124,2 млн. руб., а всего на общую сумму более 203 млн. руб. За нарушения в ведении бухгалтерского учета, повлекшие неполное начисление налоговых и других платежей в бюджет и внебюджетные фонды, несвоевременное и некачественное представление отчетности, а также несвоевременную уплату платежей налоговыми органами области привлечено к административной ответственности 22 должностных лица общественных объединений, на которых наложено административных штрафов на общую сумму свыше 2,9 млн. руб.

Одна из причин многочисленных нарушений органами юстиции требований Закона «Об общественных объединениях» — отсутствие контрольных функций за их деятельностью со стороны Министерства юстиции РФ, поскольку Положение о министерстве, утвержденное постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 4 ноября 1993 г. N 1187, не возлагает на него такой обязанности.

Выявлены и другие нарушения.

Прокуратура Республики Адыгея установила несоответствие отдельных статей Закона республики «Об общественных объединениях» федеральному законодательству.

Так, ст. 18 Федерального закона предусматривает создание общественных объединений по инициативе учредителей в количестве не менее 3 физических лиц, а закон республики — не менее 10 физических лиц.

Статьей 27 Федерального закона предоставлено право общественным объединениям проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность. В то же время законом республики такое право не предусмотрено, есть и другие противоречия.

В целях устранения выявленных нарушений прокуратурой республики направлена информация в Государственный Совет — Хасэ Республики Адыгея с конкретными предложениями о внесении изменений и дополнений в Закон Республики Адыгея «Об общественных объединениях».

Прокуроры высказали ряд предложений по совершенствованию Федерального закона «Об общественных объединениях»:

— предоставить Министерству юстиции РФ право контроля за деятельностью органов юстиции субъектов Федерации;

— установить обязанность руководителей общественных объединений представлять в регистрирующий орган документы, свидетельствующие о постановке на учет в налоговые и статистические органы;

— четко регламентировать права общественных объединений при осуществлении предпринимательской деятельности для достижения уставных целей;

— предусмотреть административную ответственность за вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти, за вмешательство органов государственной власти в деятельность общественных объединений, за непредоставление ежегодной отчетности в органы юстиции о своей деятельности.

СВЕДЕНИЯ НЕТОЧНЫ

/»Законность», N 12, 1998/

А.Т. МЕЛЬНИКОВ

А.Т. Мельников, начальник управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов.

В N 6 журнала за этот год опубликована статья «Закон «Об общественных объединениях»: проблемы надзора» (авторы — работники Генеральной прокуратуры РФ И. Буданов и М. Лозина). На с. 9, где речь идет о нарушениях в деятельности казачьих объединений в Краснодарском крае, упомянуты депутаты краевого Законодательного Собрания А. Иванченко и Б. Вавилов как имеющие непогашенные судимости. В редакцию поступили письма от этих депутатов о том, что указанная информация не соответствует действительности.

После проведения соответствующей проверки из управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ, где работают авторы статьи, в редакцию сообщили следующее:

«Управлением по надзору за исполнением закона и законностью правовых актов рассмотрены обращения депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Жириновского В.В., депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края Иванченко А.В. и Вавилова Б.В. о публикации в журнале «Законность» N 6, 1998, недостоверных сведений.

В ходе проверки организации надзора за исполнением Федерального закона «Об общественных объединениях» прокурором отдела по надзору за исполнением законов в социальной сфере прокуратуры края Салгириевым З.Б. были представлены материалы о наличии непогашенных и неснятых судимостей у указанных депутатов.

Проведенной проверкой установлено, что приговором Астраханского областного суда от 17.10.84 Вавилов Б.В. был осужден по ст. ст. 93.1, 175 УК РСФСР к 12 годам лишения свободы. По протесту первого заместителя прокурора РСФСР Трубина Н.С. постановлением Президиума Верховного Суда РСФСР от 04.05.88 приговор отменен и дело направлено на новое расследование. После проведения дополнительного расследования постановлением следователя следственной части СУ УВД Астраханской области от 06.03.95 дело в отношении Вавилова Б.В. прекращено за недоказанностью статьи обвинения. Иных судимостей у Вавилова Б.В. нет (по данным Краснодарского информационного центра ГУВД КК).

Иванченко А.В. был осужден Краснодарским краевым судом 08.07.84 по ст. ст. 15, 17, 93.1; 17, 175; ч. 1 ст. 218; ч. 2 ст. 218; ст. 40 УК РСФСР к 9 годам лишения свободы. По Указу «Об амнистии» и Указу «О помиловании» срок наказания сокращен до 5 лет. Освобожден 17.01.89 в соответствии со ст. 53 УК РСФСР условно — досрочно на 3 мес. и 1 день. С момента отбытия наказания прошло более 8 лет, а согласно п. «г» ч. 3 ст. 86 УК РСФСР его судимость погашается по истечении 6 лет после отбытия наказания. Таким образом, по данным ИЦ ГУВД КК, Иванченко считается несудимым с 18.01.95.

Прокурор отдела Салгириев уволен из органов прокуратуры края 31.12.97 в связи с переходом на пенсию по достижении пенсионного возраста.

Депутатам Вавилову Б.В. и Иванченко А.В. принесены извинения.

С учетом изложенного прошу решить вопрос о помещении в ближайшем номере журнала опровержения».