Разделение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России

04-03-19 admin 0 comment

Авдеев Д.А.
Электронный ресурс, 2010.


В статье рассматриваются особенности закрепления принципа разделения властей в российской Конституции 1993 г., проблемы его реализации. Анализируется конституционное положение Президента в системе высших органов государственной власти, его тесное взаимодействие с исполнительной властью. Исследование компетенции Президента как главы государства, с одной стороны, и Правительства Российской Федерации — с другой, позволяет прийти к выводу, что исполнительная власть обладает дуалистической природой. Президентские полномочия в сфере исполнительной власти позволяют говорить о его фактическом руководстве. Автор аргументирует, что если исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство, то возглавляет ее Президент. Об особенностях исполнительной власти в Российской Федерации, ее правовой природе говорится в данной статье.

Ключевые слова: принцип разделения властей, Президент и Правительство Российской Федерации, государственная власть, Конституция, форма правления, дуализм исполнительной власти, компетенция.

The article consideres peculiarities of fixation the principle of separation of powers in Russian Constitution, year 1993, problems of it realization. The author also analyzes the constitutional position of the President in system of the supreme bodies of the state power, his close interaction with executive power. The research of the President’s competence as the Head of the state on the one hand, and his competence as the head of the government on the other hand, allows to deduct that executive power has dualistic nature. Presidential authorities in executive sphere allow to speak practically about his leadership. The author has plenty of arguments to prove that if executive power in Russian Federation is exercised by Government, then it is headed by the President. Peculiarities of executive power in Russian Federation, its legal nature are the topic of this article.

Key words: the principle of separation of powers, President and Government of Russian Federation, the state power, Constitution, the form of government, the dualism of executive power, competence.

Принцип разделения властей получил широкое распространение в конституционном законодательстве абсолютного большинства современных государств как непременный атрибут правового демократического государства. Принято считать, что принцип разделения властей, являясь основой функционирования государственного аппарата, выполняет роль политико-правового балансира, обеспечивающего гармоничное взаимодействие высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти между собой. Это во многом способствует стабилизации конституционных отношений, возникающих при осуществлении публичной власти. В нашей стране впервые в Декларации Верховного Совета РСФСР от 12 июня 1990 г. N 22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» провозглашалось, что построение в России демократического правового государства будет основываться на положениях теории разделения властей.

Само содержание и политико-правовая функциональность принципа разделения властей до сих пор вызывают интерес, о чем свидетельствуют проводимые научные дискуссии <1>. Продолжают обсуждаться не только проблемы и перспективы реализации рассматриваемого принципа, но и его сущность. Например, Б.Н. Топорнин полагает, что «принцип разделения властей — это в первую очередь учение о распределении функций и полномочий между тремя властями — законодательной, исполнительной, судебной» <2>, с помощью которого возможно предотвратить установление авторитаризма и диктаторского режима в обществе, создать систему сдержек и противовесов и т.д. Солидарен с ним и Н.Н. Ворошилов, считающий, что разделение властей следует понимать только как разграничение отдельных функций государственной власти, всегда единой и неделимой <3>. Б.А. Страшун считает, что принцип разделения властей в своем практическом воплощении означает структурно-функциональную определенность каждого из государственных органов, компетенция которого зависит от его правового статуса и фактического соотношения и размежевания полномочий с другими органами <4>.

———————————

<1> См.: Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 21 — 22 октября 2008 г. / Под ред. М.С. Матейковича. Тюмень: Тюменская областная Дума; Тюменский государственный университет, 2008.

<2> См.: Топорнин Б.Н. Очерки парламентского права. М., 1993. С. 11.

<3> См.: Ворошилов Н.Н. Критический обзор учения о разделении властей. Ярославль, 1871. С. 383.

<4> Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1. М., 1993. С. 183.

По мнению А.Н. Кокотова, «разделение властей означает не буквальное разделение единой государственной власти, а, во-первых, разграничение полномочий разных государственных органов и, во-вторых, неподчиненность последних друг другу за рамками конституционных процедур». При этом, указывает ученый, «все ветви власти связаны между собой набором «сдержек» и «противовесов» <5>.

———————————

<5> Кокотов А.Н. Конституционное право России. Курс лекций: Учеб. пособие. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2007. С. 56 — 57.

О.Е. Кутафин писал, что в современных условиях принцип разделения властей «нацелен на то, чтобы предотвратить возвышение одной из властей над другими, утверждение авторитаризма и диктаторского режима в обществе» <6>. Назначение принципа заключается в рационализации и оптимизации деятельности государства, всех его структур и на этой основе повышении эффективности всего механизма управления государственными делами.

———————————

<6> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2006. С. 115.

С.А. Авакьян говорит о двух аспектах разделения властей, связанных прежде всего территориальным государственным устройством. Разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную и разделение властных функций по уровням системы государственных органов. Поэтому, по его мнению, суть принципа разделения властей заключается: 1) каждая ветвь (уровень) имеет собственную компетенцию; 2) ветви (уровни) самостоятельны между собой, не могут вмешиваться в компетенции друг друга; 3) каждая ветвь (уровень) обладает собственными средствами воздействия на другие <7>.

———————————

<7> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 351 — 352.

Таким образом, большинство российских ученых рассматривают принцип разделения властей как функциональное распределение государственных полномочий между органами государственной власти, а не механическое деление их компетенции.

Известные русские дореволюционные государствоведы также говорили больше о функциональном разделении властных полномочий между органами государства, нежели о разделе власти. В частности, Г.Ф. Шершеневич полагал, что не может существовать трех равных по силе властей, а законодательство, исполнение и суд — это только три формы проявления единой и неделимой государственной власти, а не три власти <8>. Н.М. Коркунов также говорил не о разделении властей, а о распределении функций между самостоятельными органами единой государственной власти <9>.

———————————

<8> Шершеневич Г.Ф. Общее учение о праве и государстве. М., 1908. С. 334.

<9> Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1913. Т. II. С. 9.

С.А. Котляревский утверждал, что «реализация одной функции может быть возложена на несколько органов, или, напротив, один орган может осуществлять несколько функций. Здесь все зависит от специфики условий. Сами функции в разные эпохи, у разных государств различны, что создает, по его мнению, большие трудности для их классификации» <10>. Функциональный подход (т.е. оценка деятельности государства в содержательном, материальном плане), делает вывод ученый, не может дать сколь-нибудь четкую, твердую классификацию властей.

———————————

<10> См.: Кроткова Н.В. Проблема разделения властей в государственно-правовом учении С.А. Котляревского // Право и политика. 2006. N 12(83). С. 129.

Нельзя не согласиться с одним из идеологов движения декабристов П.И. Пестелем, считавшим, что подходы к принципу разделения властей в различных странах могут отличаться и что они детерминируются как географическими условиями, так и социальными, политическими институтами и учреждениями, которые сложились в том или ином государстве <11>.

———————————

<11> См.: Исаев И.А., Золотухина Н.М. История политических и правовых учений России. XI — XX вв. М., 1995. С. 218.

По словам В.Е. Чиркина, «конституционная теория и практика по вопросу о взаимоотношениях ветвей власти государственной власти развивается в двух направлениях: с одной стороны, идет дифференциация властей, с другой — говорится об их единстве, в последнее время о субсидиарности, «хотя, конечно, отпочкование ветвей власти не может быть беспредельным» <12>.

———————————

<12> Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М.: Юристъ, 2004. С. 87.

В настоящее время высказываются предложения о выделении наряду с традиционными ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной) учредительной, прокурорской, избирательной, финансово-банковской, контрольной, президентской <13>.

———————————

<13> Авакьян С.А. Указ. соч. С. 356.

Конституционное провозглашение принципа разделения властей как основы организации государственной власти в России стало определяющим в развитии отечественной государственности. Однако формальное провозглашение принципа разделения властей не свидетельствует о его скорейшей, как показало время, реализации в политико-правовой действительности отечественного государства. По критическому замечанию Е.А. Лукьяновой, провозглашение в Конституции принципа разделения властей является фиктивным, поскольку разделение властей не затрагивает одного его самого мощного носителя — Президента <14>. У нас сохраняется лидирующее положение главы государства, который «фактически возглавляет всю систему государственной власти в стране» <15>.

———————————

<14> Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 15. С. 5.

<15> Конституционное право России: Учебник / Под ред. Г.Н. Комковой. М.: Юристъ, 2005. С. 120.

По нашему мнению, закрепление принципа разделения властей как основы конституционного строя будет бессмысленным, если в конституции страны не содержится система сдержек и противовесов, не позволяющая одному органу власти присваивать (под разными предлогами и причинами) не свойственные ему полномочия. По справедливому утверждению В.Е. Чиркина, «концепция разделения властей имеет прежде всего ориентирующий характер» <16>.

———————————

<16> Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Зерцало, 1998. С. 255.

Принцип разделения властей предполагает распределение основных государственных управленческих функций (законодательных, исполнительных и судебных) между органами государственной власти таким образом, чтобы государственная власть была рассредоточена между несколькими ветвями во избежание узурпации ее в одном органе.

В связи с этим представляет интерес, насколько дифференцированы функциональные полномочия органов государственной власти, осуществляющих исполнительную власть, в нашем случае федерального Президента и Правительства.

В соответствии с Конституцией 1993 г. исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Вместе с тем очевидно, во-первых, что исполнительная власть не очерчивается деятельностью только высшего федерального коллегиального органа исполнительной власти. Помимо Правительства РФ исполнительную власть осуществляют и иные федеральные ведомства (министерства, агентства, службы, комиссии и др.), а также и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

Небезынтересно, что в отношении понятия единой системы исполнительной власти, по верному замечанию М.А. Краснова, Конституционный Суд РФ неоднократно понимал, исходя из анализа его позиций <17>, централизацию и унификацию (этот вывод еще более усилился после признания им конституционности порядка, при котором высшие должностные лица, руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ «наделяются полномочиями» по представлению Президента РФ) <18>. Такой вывод основан на том, что суд толкует понятие «единая система исполнительной власти» в таком смысле, что фактически воспроизводится взгляд на эти органы как на нижестоящие структуры федеральных органов исполнительной власти, ничем не отличающиеся от территориальных органов последних <19>.

———————————

<17> Пункт 5 мотивировочной части Постановления от 10 декабря 1997 г. N 19-П; п. 12 мотивировочной части Постановления от 20 июля 1999 г. N 12-П; п. 9 мотивировочной части Постановления от 7 июня 2000 г. N 10-П; п. 3.2 мотивировочной части Определения от 6 декабря 2001 г. N 249-О; п. 4 мотивировочной части Постановления от 4 апреля 2002 г. N 8-П; п. 2 мотивировочной части Постановления от 13 мая 2004 г. N 10-П; п. 2 мотивировочной части Постановления от 3 февраля 2005 г. N 2-П.

<18> Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности: Труды кафедры конституционного и административного права. Вып. 1 / Отв. ред. Е.К. Глушко, М.А. Краснов; Гос. ун-т — Высшая школа экономики. М.: ТЕИС, 2006. С. 8.

<19> Там же. С. 10.

Проводимая административная реформа внесла также определенные коррективы в организацию исполнительной власти в России. Результатом ее стал не просто новый способ формирования глав субъектов Федерации, изменилась сама система взаимоотношений органов исполнительной власти между двумя ее уровнями (федеральным и региональным). Это нашло выражение в проявлении вертикали исполнительной власти, характеризующейся субординацией и юридической ответственностью. Данный фактор, по нашему мнению, прогрессивно сказывается как на самом развитии системы исполнительной власти, так и на модернизации отечественной государственности в целом.

Во-вторых, к числу органов, осуществляющих исполнительную власть, следует также отнести и Президента РФ. До сих пор конституционное положение Президента в системе высших органов государственной власти остается дискуссионным. Одни утверждают, что Президент выступает в роли арбитра в системе высших органов государственной власти. Например, Е.И. Козлова полагает, что «Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ее ветвей» <20>. Н.М. Добрынин считает, что «Президент не включается непосредственно ни в одну из трех ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это является предпосылкой выполнения возложенной на Президента задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России» <21>.

———————————

<20> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК «Велби»; Изд-во «Проспект», 2006. С. 378.

<21> Добрынин Н.М. Основы конституционного (государственного) права Российской Федерации: 100 вопросов и ответов. Практическое руководство. Современная версия новейшей истории государства. Новосибирск: Наука, 2009. С. 112.

Другие ученые говорят не просто об обособленном месте Президента в системе высших органов государственной власти, а о существовании самостоятельной президентской ветви власти <22>. Третьи считают, что Президент де-факто возглавляет исполнительную власть в Российской Федерации. В.Е. Чиркин утверждает, что по точному смыслу Конституции Президенту не принадлежит исполнительная власть, на практике именно он возглавляет всю систему исполнительной власти <23>. Также и Г.В. Дегтев полагает, что, «будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент «вместе с тем находится «ближе» к исполнительной» <24>.

———————————

<22> См.: Зазнаев О. Российская форма правления: прошлое, настоящее и будущее // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 4(57). С. 7.

<23> Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Зерцало, 1998. С. 292.

<24> Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М.: Юристъ, 2005. С. 83.

Итак, система органов исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой структурированную совокупность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, основанную на принципах субординации, подчиненности и ответственности. Следует отметить, что своего рода связующим звеном между исполнительными органами государственной власти различного уровня выступает институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

Мы склонны считать, что Президент де-факто возглавляет систему исполнительной власти. Данный вывод вытекает из предусмотренных Конституцией прерогатив Президента и вытекающих из них возможностей. Так, например, формирование федерального Правительства (назначение Председателя и федеральных министров), а также его отставка фактически осуществляется Президентом самостоятельно. Президент может председательствовать на заседаниях Правительства, вправе отменять решения последнего. Непосредственно руководство деятельностью ключевых федеральных ведомств осуществляется самим Президентом (МИД, МВД, МЧС, Минобороны, ФСБ, Служба внешней разведки и др.).

Имеет определенное воздействие Президент РФ и на исполнительную власть субъектов Федерации. Так, он предлагает кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Как гарант Конституции Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В случае невозможности исполнения обязанностей Президента осуществление его полномочий возлагается на Председателя Правительства РФ. Следовательно, президентские полномочия остаются в «рамках» исполнительной власти.

Таким образом, объем президентских полномочий свидетельствует о том, что в его руках сосредоточиваются не просто контрольно-распорядительные полномочия в отношении органов исполнительной власти (как федерального, так и регионального уровней), но и реальная возможность формировать (реорганизовывать) систему и структуру исполнительной власти, определять вектор ее развития. Все это дает основание утверждать, что исполнительную власть в России осуществляет на федеральном уровне Правительство, на уроне субъектов — органы исполнительной власти субъектов Федерации, а возглавляет ее Президент.

Соотношение властных полномочий Президента, с одной стороны, и полномочий Правительства — с другой, в совокупности позволяет говорить о дуалистической природе исполнительной власти. Таким образом, осуществление исполнительной власти заключается в своеобразном разделении труда между высшим коллегиальным исполнительным органом и главой государства при непосредственном доминировании последнего. Еще С.А. Котляревский утверждал, что существенным свойством исполнительной власти современного конституционного государства является выделение в ней двух ее основных органов — главы государства и правительства <25>.

———————————

<25> См.: Кроткова Н.В. Указ. соч. С. 131.

Следует отметить, что особенность дуализма исполнительной власти заключается не в простом распределении полномочий между высшим коллегиальным органом государственной власти и главой государства, а в возможностях Президента вмешиваться в деятельность Правительства, используя при этом рычаги субординации, подчинения и ответственности. В частности, председательствуя на заседании Правительства, Президент может определять (изменять) курс проводимой высшим коллегиальным органом исполнительной власти политики. Фактически положение Председателя Правительства зависит от политических воззрений и амбиций Президента. «Принимая во внимание комплексный характер президентских полномочий, — по справедливому замечанию И.А. Кравца, — следует учитывать, что фактически исполнительная власть в России является бицефальной» <26>.

———————————

<26> Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). Москва-Новосибирск: ООО «Издательство ЮКЭА», 2001. С. 53.

Дуалистическая природа исполнительной власти, заложенная в конституционно-правовых нормах, позволяет нам выделить три модели соотношения президентских и правительственных полномочий, которые могут быть использованы в государственном управлении. Данные модели можно условно обозначать следующим образом:

— «сильный президент — слабый председатель правительства»;

— «сильный президент — сильный председатель правительства»;

— «слабый президент — сильный председатель правительства».

Обращаем внимание на то, что юридическая конструкция, содержащаяся в самой конституции государства, предусматривает возможность использования любой из вышеуказанных моделей без изменения ее текста, что, в частности, и имеет место в действительности. Так, при Президенте Б.Н. Ельцине Председатель Правительства РФ фактически осуществлял функции административного управляющего, не имеющего самостоятельных полномочий и прерогатив, обеспечивающего реализацию президентской политики. Президент мог в любое время сместить неугодного ему премьер-министра. Подобная политическая «чехарда» имела место в 1998 — 1999 гг., когда за короткий промежуток времени сменилось несколько Председателей Правительства. То есть Председателю Правительства доставалась роль «крайнего» в случае неудач или провала политического курса, проводимого, по сути, самим Президентом.

Во время президентства В.В. Путина, так же как и при Б.Н. Ельцине, отношения Президента и Председателя Правительства строились на основе модели «сильный президент — слабый председатель правительства». Очень часто В.В. Путин, председательствуя на заседаниях Правительства, непосредственно осуществлял руководство его работой, самостоятельно определял основные направления деятельности высшего коллегиального исполнительного органа власти, давал поручения министрам.

Современную модель взаимоотношений Президента, с одной стороны, и Председателя Правительства — с другой, можно охарактеризовать как «сильный президент — сильный председатель правительства». Для этой модели характерна определенная самостоятельность обоих ключевых политических фигур. Произошло своеобразное распределение полномочий в рамках существующих формально-юридических конструкций Конституции. Стала отчетливо прослеживаться политическая самостоятельность Председателя Правительства как главы Кабинета Министров. В.В. Путин как Председатель Правительства неоднократно представляет интересы Российского государства в международных отношениях (что было исключено в деятельности предыдущих премьер-министров) и самостоятельно руководит работой Кабинета Министров.

По нашему убеждению, выбор той или иной модели взаимоотношений Президента и Правительства зависит от политической воли избранного Президента, от его влияния как политико-правового центра системы высших органов государственной власти Российской Федерации, от соотношения политических сил.

Дуалистическая природа российской исполнительной власти была заложена еще до момента принятия Конституции РФ в 1993 г., когда помимо Президента в системе высших органов исполнительной власти была должность вице-президента, которая в дальнейшем трансформировалась в Председателя Правительства. Полагаем, что назрела необходимость конкретизировать и таким образом разграничить полномочия и функции Президента и Председателя Правительства в сфере исполнительной власти во избежание возможности осуществления их как главой государства, так и главой Правительства.

Принцип разделения властей, провозглашенный в Конституции Российской Федерации, не содержит систему взаимосдерживающих полномочий высших органов государственной власти, что в конечном итоге приводит к их дисбалансу и сосредоточению значительного объема власти в руках главы государства. Федеральное Собрание Российской Федерации не в состоянии оказывать какое-либо воздействие как на исполнительную власть в целом, так и на Президента в частности. Сказывается отсутствие рычагов влияния на функционирование исполнительной власти, например возможность осуществления парламентом контрольных полномочий за деятельностью Правительства.

Таким образом, властные полномочия, осуществляемые Президентом, с одной стороны, и полномочия, исполняемые Правительством, — с другой, при так называемом некотором разделении труда между главой государства и высшим исполнительным органом, в совокупности позволяют говорить о дуалистической природе исполнительной власти.