Пороговые значения» по законодательству о государственных закупках России и зарубежных стран

04-03-19 admin 0 comment

Кичик К.В.
Внешнеторговое право, 2010.


Под так называемыми «пороговыми значениями» в законодательствах различных стран мира о государственных закупках <1> понимаются числовые показатели (суммы денежных средств или условные величины, «привязанные» к национальной и/или иной валюте), с которых начинается «включение» «закупочного механизма» при размещении заказов. Другими словами, «пороговые значения» указывают на «планку», при достижении которой заказчик обязан проводить «сложные» процедуры размещения заказов (торги, запрос котировок, запрос предложений и проч., в зависимости от особенностей национальной системы закупок).

———————————

<1> В связи с тем что в настоящей статье будут рассмотрены нормативные акты о закупках разных стран, правильнее было бы употреблять термины «общественные закупки» (public purchasing) или «правительственные закупки» (government procurement), применяемые в международной практике (см.: Становление рыночной системы государственных закупок в России / В.И. Смирнов, Н.В. Нестерович, Е.Ю. Гончаров и др. Казань. 2000. С. 21; Эффективное управление корпоративными закупками. Опыт РАО «ЕЭС России» / Под общ. ред. Г.А. Сухадольского. М., 2007. С. 49; и др.). Однако мы будем употреблять более привычный российским специалистам термин «государственные закупки», включая в его содержание также муниципальные и иные публичные закупки.

Пороговые значения (их также называют пороговые показатели, пороговые суммы, ценовые пороги, стоимостные пороги, финансовые пределы и др.) являются одним из ключевых элементов каждой закупочной системы, поскольку они во многом определяют масштабность применения закона или заменяющего (и/или дополняющего) его иного нормативного правового акта, регулирующего отношения по размещению заказов.

Чем выше пороговые значения, тем меньшее количество раз подлежит включению закупочный механизм по конкретному закону (иному нормативному акту) о закупках. И наоборот, чем ниже пороговые значения, тем чаще государственный заказчик обращается к нормам специального закона (иного нормативного акта) о проведении сложных способов размещения заказов.

К примеру, в Азербайджане установлены очень высокие пороговые значения, которые автоматически выводят из-под действия закупочного механизма подавляющее большинство государственных закупок. В то же время в России низкие «пороговые значения» обеспечивают глобальное применение сложных способов размещения государственных (муниципальных) заказов (торгов и запроса котировок) <2>.

———————————

<2> Заметим, что Закон N 94-ФЗ не относит запрос котировок к торгам (ч. 1 ст. 10 Закона). Однако, по мнению некоторых авторов, запрос котировок «представляет собой самостоятельную форму торгов» (см.: Борисов Д.Ю. Проблемы определения понятия торгов в российском законодательстве // Современное право. 2009. N 12; СПС «КонсультантПлюс». Абз. 79). Многие специалисты называют запрос котировок упрощенным видом аукциона (см.: Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М., 2009. С. 137; Зинченко С.А., Ванин В.В. Проблемы заключения государственных и муниципальных контрактов на торгах // Проблемы предпринимательского (хозяйственного) права в современной России. М., 2007. N 2. С. 152, 154 и др.).

По нашему мнению, особенности проведения запроса котировок по Закону N 94-ФЗ (публичность размещения информации, конкуренция участников и т.д.) позволяют относить его к сложным способам размещения заказов.

При определении «пороговых значений» (этим, безусловно, должны заниматься не юристы, а экономисты) весьма сложно, но необходимо найти золотую середину, которая бы обеспечивала эффективность закупочной системы. «Пороговые значения» не должны быть очень низкими, так как они могут существенно осложнять деятельность государственных (муниципальных) заказчиков. Невысокие «пороговые значения» ведут к удорожанию закупочной инфраструктуры, повышению издержек при размещении заказов (поскольку при низких «порогах» закупки проводятся чаще). В то же время при чрезмерно высоких пороговых значениях эффективность закупок также невелика, поскольку проведение сложных способов размещения заказов только на большие суммы выводит из-под действия соответствующих механизмов конкуренции огромное количество закупок, а значит, не обеспечивает эффективность их проведения.

Типовой закон ЮНСИТРАЛ <3> о закупках товаров (работ) и услуг <4> прямо не указывает величину пороговых значений, необходимых для эффективного функционирования системы государственных закупок. В статье 21 Закона указано, что закупки с помощью запроса котировок закупающая организация вправе проводить «при условии, что сметная стоимость договора о закупках ниже суммы, установленной в подзаконных актах о закупках».

———————————

<3> Комиссия ООН по праву международной торговли.

<4> Принят в г. Нью-Йорке 31 мая 1994 г. — 17 июня 1994 г. на 27-й сессии ЮНСИТРАЛ // СПС «КонсультантПлюс». Законодательство, основанное на Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг или в значительной мере опирающееся на него, принято во многих государствах, в том числе в Азербайджане, Албании, Афганистане, Бангладеш, Гайане, Гамбии, Гане, Замбии, Казахстане, Кении, Кыргызстане, на Маврикии, Мадагаскаре, в Малави, Молдове, Монголии, Непале, Нигерии, Объединенной Республике Танзании, Польше, Руанде, Румынии, Словакии, Уганде, Узбекистане, Хорватии и Эстонии (Статус Типовых законов ЮНСИТРАЛ по состоянию на 14 мая 2009 г. // СПС «КонсультантПлюс»).

Как отмечают специалисты, Типовой закон ЮНСИТРАЛ и Руководства по закупкам Всемирного банка говорят о небольшой сумме контрактов и разумных значениях, из которых иногда достаточно трудно сделать вывод о приемлемости выбранного способа закупки <5>.

———————————

<5> Становление рыночной системы государственных закупок в России. С. 43.

В связи с этим страны устанавливают различные пороговые значения для закупок, осуществляемых на своих территориях.

Таким образом, несмотря на имеющееся сходство «закупочных систем» разных стран мира, сферы применения их национальных законов (иных нормативных актов) о закупках существенно отличаются друг от друга.

Закон Азербайджанской Республики от 27 декабря 2001 г. N 245-IIГ «О государственных закупках», как и многие законы о закупках других стран мира, был разработан на основе Типового закона ЮНСИТРАЛ и по своему содержанию отвечает современным международным требованиям. Однако, по сути, правовое регулирование отношений по размещению государственных заказов в Азербайджане сложно назвать современным, поскольку рекордные для мировой практики пороговые значения выводят за рамки закона подавляющее большинство государственных закупок.

Иную картину, но также со знаком минус, мы наблюдаем в России.

Главным законом о закупках в России является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» <6> (далее — Закон о размещении заказов, Закон N 94-ФЗ), также основанный на Типовом законе ЮНСИТРАЛ <7>.

———————————

<6> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

<7> См.: Храмкин А.А. Международный опыт построения систем госзакупок // Государственные и муниципальные закупки — 2009. Сборник докладов IV Всероссийской практической конференции-семинара. М., 2010. С. 191; Шадрина Е.В. Сравнительная характеристика систем государственных закупок республик Казахстан, Азербайджан и Киргизия // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2007. N 10. С. 114 и др.

В пояснительной записке к проекту Закона N 94-ФЗ было отмечено, что он «основан на изучении отечественного и иностранного законодательства, международно-правовых документов, актов Всемирной торговой организации (ВТО), Всемирного банка и Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ)» (Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СПС «КонсультантПлюс»).

В соответствии с Законом N 94-ФЗ и дополняющими его подзаконными актами в России установлены одни из самых низких «пороговых значений» в мире (см. табл.).

——————T———————————————————¬

¦Страна ¦ «Пороговые значения», при достижении которых ¦

¦ ¦ проводится размещение государственного заказа в ¦

¦ ¦ соответствии с установленным порядком <8> ¦

+—————-+———————————————————+

¦Узбекистан <9> ¦»10 минимальных заработных плат», т.е. 186300 сумов ¦

¦ ¦(примерно 3560 российских рублей; «отбор наилучших ¦

¦ ¦предложений» специальной комиссией, создаваемой заказ- ¦

¦ ¦чиком); 100 тыс. $ (примерно 3 млн. руб.; «тендерные ¦

¦ ¦торги») ¦

+—————-+———————————————————+

¦Белоруссия <10> ¦50 «базовых величин», т.е. примерно 1 млн. 750 тыс. ¦

¦ ¦белорусских рублей (примерно 17,5 тыс. российских ¦

¦ ¦рублей; «оформление конкурентного листа» либо закупка из¦

¦ ¦одного источника в случаях, определяемых Советом ¦

¦ ¦Министров); 1 тыс. «базовых величин», т.е. 35 млн. ¦

¦ ¦белорусских рублей (примерно 350 тыс. российских рублей;¦

¦ ¦»запрос ценовых предложений»); 8 тыс. «базовых величин»,¦

¦ ¦т.е. 280 млн. белорусских рублей (примерно 2 млн. 800 ¦

¦ ¦тыс. российских рублей; конкурс) ¦

+—————-+———————————————————+

¦Россия <11> ¦»Предельный размер расчетов наличными деньгами в ¦

¦ ¦Российской Федерации между юридическими лицами по одной ¦

¦ ¦сделке», т.е. 100 тыс. руб. (запрос котировок); 500 тыс.¦

¦ ¦руб. (торги) ¦

+—————-+———————————————————+

¦Таджикистан <12>¦»Минимальная предельная сумма закупок», т.е. 3 тыс. ¦

¦ ¦сомони <13> (примерно 210 тыс. руб.; запрос котировок и ¦

¦ ¦др.); «максимальная предельная сумма», т.е. 50 тыс. ¦

¦ ¦сомони (примерно 3 млн. 500 тыс. руб.; «торги с ¦

¦ ¦неограниченным участием») ¦

+—————-+———————————————————+

¦Украина <14> ¦100 тыс. гривен (примерно 400 тыс. руб.; закупка ¦

¦ ¦товаров, услуг); 300 тыс. гривен (примерно 1 млн. 200 ¦

¦ ¦тыс. руб.; закупка работ) ¦

+—————-+———————————————————+

¦Киргизия <15> ¦13,7 тыс. $ (примерно 411 тыс. руб.; закупка товаров, ¦

¦ ¦работ, услуг для бюджетных организаций); 55 тыс. $ ¦

¦ ¦(примерно 1 млн. 650 тыс. руб.; закупка товаров, работ, ¦

¦ ¦услуг для организаций и фондов, созданных за счет ¦

¦ ¦государственных средств, госпредприятий и АО, в которых ¦

¦ ¦государственная доля не менее 51% акций, где уставный ¦

¦ ¦капитал составляет до 2 млн. 500 тыс. $) ¦

+—————-+———————————————————+

¦Казахстан <16> ¦»Двухтысячекратный размер месячного расчетного ¦

¦ ¦показателя», т.е. 2 млн. 852 тыс. тенге (примерно 565 ¦

¦ ¦тыс. руб.; «запрос ценовых предложений»); «Четырех- ¦

¦ ¦тысячекратный размер месячного расчетного показателя», ¦

¦ ¦т.е. 5 млн. 704 тыс. тенге (примерно 1 млн. 140 тыс. ¦

¦ ¦руб.; торги, товарные биржи) ¦

+—————-+———————————————————+

¦США <17> ¦50 тыс. $ (примерно 1 млн. 500 тыс. руб.; закупочные ¦

¦ ¦процедуры) ¦

+—————-+———————————————————+

¦Армения <18> ¦3/4 «базисной единицы закупок», т.е. примерно 22,5 млн. ¦

¦ ¦драмов (примерно 1,9 млн. руб.; конкурс) ¦

+—————-+———————————————————+

¦ЕС <19> ¦154 тыс. (примерно 6 млн. руб.; закупка товаров и ¦

¦ ¦услуг для центральных органов власти); 236 тыс. ¦

¦ ¦(примерно 9 млн. 200 тыс. руб.; закупка для других ¦

¦ ¦органов власти); 5 млн. 923 тыс. (примерно 231 млн. ¦

¦ ¦руб.; закупка работ) ¦

+—————-+———————————————————+

¦Швейцария <20> ¦263 тыс. франков (примерно 7 млн. 900 тыс. руб.; закупка¦

¦ ¦товаров, услуг); 10,07 млн. франков (примерно 300 млн. ¦

¦ ¦руб.; закупка строительных работ) ¦

+—————-+———————————————————+

¦Азербайджан <21>¦10 млн. манат (примерно 380 млн. руб., запрос ¦

¦ ¦котировок); 250 млн. манат (примерно 9,5 млрд. руб., ¦

¦ ¦»тендер») ¦

L—————-+———————————————————

———————————

<8> Указаны в порядке возрастания. Показатели приводятся с пересчетом на российские рубли с округлением. Приведенные суммы могут изменяться в зависимости от текущего курса национальной валюты.

<9> См.: ч. 5 Положения о проведении тендерных торгов по закупкам сырья, материалов, комплектующих изделий и оборудования, утв. Постановлением Кабинета министров Республики Узбекистан от 21 ноября 2000 г. N 456.

<10> См.: п. 3 Указа Президента Республики Беларусь от 17 ноября 2008 г. N 618 «О государственных закупках в Республике Беларусь».

<11> См.: ст. 42, п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона N 94-ФЗ.

<12> См.: ст. 24 Закона Республики Таджикистан от 3 марта 2006 г. N 168 «О государственных закупках товаров, работ и услуг».

<13> По данным на 2007 г. (Постановление Правительства Республики Таджикистан от 2 мая 2007 г. N 252).

<14> См.: ст. 2 Закона Украины от 1 июня 2010 г. N 2289-VI «Об осуществлении государственных закупок».

<15> См.: Рахманов П.П. Особенности госзакупок в Кыргызской Республике // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2008. N 14. С. 134.

<16> См.: ст. ст. 4, 12, 30, 36 Закона Республики Казахстан от 21 июля 2007 г. N 303 «О государственных закупках».

<17> См.: Горбунов-Посадов М.М. Электронные государственные закупки. М., 2004. С. 3.

<18> См.: ст. ст. 3, 22 Закона Республики Армения от 19 июля 2000 г. N ЗР-62 «О закупках».

<19> См.: Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. Закупки для государственных нужд: Особенности законодательства и контроль за его соблюдением (на примере Санкт-Петербурга). СПб., 2008. С. 213.

<20> См.: Международный прокьюремент / В. Малочко, Т. Уилсон и др. М., 2003. С. 193.

<21> См.: Шадрина Е.В. Указ. соч. С. 115.

Формально еще более низкие пороговые значения, чем в России, предусмотрены в законодательствах о государственных закупках Узбекистана и Белоруссии. Однако при достижении самых низких «пороговых значений» в этих странах включаются весьма специфические способы размещения заказов, еще более простые, чем запрос котировок по Закону N 94-ФЗ.

Так, процедура отбора наилучших предложений в Узбекистане описывается весьма коротко в нескольких абзацах части 5 Положения о проведении тендерных торгов по закупкам сырья, материалов, комплектующих изделий и оборудования, утв. Постановлением Кабинета министров Республики Узбекистан от 21 ноября 2000 г. N 456. Этот отбор осуществляется решением специальной комиссии, создаваемой заказчиком путем направления предложений поставщикам или подрядчикам с указанием характеристики, количества закупаемого товара, работ и услуг, срока исполнения и пункта поставки товара. Затем эта комиссия сравнивает цены и характеристики, объявленные поставщиками или подрядчиками, и принимает решение о закупке (решение оформляется протоколом).

В Положении не говорится о каких-либо сроках проведения указанного отбора, о публичности его проведения и проч.

Процедура оформления конкурентного листа в Белоруссии прописана в главе 7 Положения о порядке выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок на территории Республики Беларусь, утв. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20 декабря 2008 г. N 1987.

Согласно п. 128 Положения «под процедурой оформления конкурентного листа понимается способ выбора поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором заказчик, организатор, уполномоченная организация осуществляют его выбор посредством сбора информации, как правило, о цене за единицу товара (работы, услуги) не менее чем у двух поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением случая, если такого количества их нет, и предлагают, как правило, заключить договор поставщику (подрядчику, исполнителю), цена за единицу товара (работы, услуги) которого является наименьшей».

В соответствии с п. 130 Положения при ориентировочной стоимости закупки от 50 до 100 базовых величин (т.е. примерно от 17,5 тыс. до 35 тыс. российских рублей) допускается получение информации о цене предмета закупки за единицу товара (работы, услуги) и иной необходимой информации в устной форме с указанием источника такой информации.

Как отмечает Г.А. Лысаковский, «оформление конкурентного листа» в Белоруссии связано с минимизацией сроков проведения закупки, выражающейся в отсутствии необходимости публикации приглашения к участию в процедуре в средствах массовой информации, а также в установлении упрощенного порядка его проведения, выражающегося в обязательности оформления простого пакета документов («заказчик оформляет только один обязательный документ строгой процессуальной формы — конкурентный лист») <22>.

———————————

<22> Лысаковский Г.А. Гармонизация правового регулирования закупок для государственных нужд в Республике Беларусь и Российской Федерации в рамках создания единого экономического пространства // Государственные и муниципальные закупки — 2009. Сборник докладов IV Всероссийской практической конференции-семинара. М., 2010. С. 319.

Таким образом, повторимся, процедуры «отбора наилучших предложений» в Узбекистане и «оформления конкурентного листа» в Белоруссии являются более простыми способами закупок в сравнении с запросом котировок по Закону N 94-ФЗ. В связи с этим представляется не совсем корректным сравнение «пороговых значений» по этим способам размещения заказа.

В то же время, если сравнивать «пороговые значения» стран по более знакомым нам (можно сказать, классическим) способам закупок (таким, как торги, запрос котировок), получается, что в России эти показатели являются самыми низкими.

Установление столь низких «пороговых значений» по Закону N 94-ФЗ объясняется прежде всего желанием отечественного законодателя поддержать субъектов малого и среднего предпринимательства <23>.

———————————

<23> См.: Система госзакупок: на пути к новому качеству: Докл. Гос. ун-та — Высшей школы экономики. М., 2010. С. 5.

В то же время такие «пороговые значения» весьма осложняют деятельность государственных заказчиков, сотрудникам которых приходится помимо своих прямых обязанностей тратить достаточно много времени на составление многочисленных технических заданий, спецификаций и прочих документов, необходимых для нормального проведения торгов (запроса котировок) <24>.

———————————

<24> В этой связи представляет интерес высказывание Г.Б. Добрецова, который называет размещение заказа у единственного поставщика «практически беззатратным способом» закупки, а запрос котировок — «малозатратным» (см.: Добрецов Г.Б. К вопросу о выборе способа размещения заказа: защита конкуренции и эффективное использование средств // Государственные и муниципальные закупки — 2009. Сборник докладов IV Всероссийской практической конференции-семинара. М., 2010. С. 294).

Отсюда следует, что низкие «пороговые значения» существенно повышают издержки организаций-заказчиков, а значит, государства.

Получается, что акцент на достижении одной цели Закона N 94-ФЗ («расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия») ставит под сомнение реализацию его другой цели («эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования»; ст. 1 Закона).

Представляется очевидным, что эффективность расходования бюджетных средств должна достигаться минимальным количеством затрат на процесс исполнения нормативных и процедурных обязательств заказчиками <25>. Затраты на проведение закупок являются весьма важной составляющей «закупочной системы» страны и требуют обязательного учета при расчете «пороговых значений».

———————————

<25> Воробьева О.М. Анализ эффективности функционирования системы размещения заказов в Российской Федерации // Государственные и муниципальные закупки — 2009. Сборник докладов IV Всероссийской практической конференции-семинара. М., 2010. С. 22.

Как отмечает А.А. Храмкин, в США одним из органов, осуществляющих закупки широкой номенклатуры товаров, работ и услуг для государственных заказчиков, является Администрация общих услуг (General Services Administration, GSA), затраты который на проведение самих закупочных процедур в 2002 г. составили 2,07%, а в 2004 и 2005 гг. — 1,75% <26>.

———————————

<26> См.: Храмкин А.А. Указ. соч. С. 194.

В России в отличие от размеров официальной экономии от применения Закона о размещении заказов не публикуются отчеты о расходах на «закупочную систему», хотя Законом N 94-ФЗ предусмотрены институты, направленные на уменьшение этих расходов (например, совместные торги). Отсутствие должного учета затрат на функционирование системы государственных закупок представляется очевидным ее пробелом.

Большинство специалистов признают, что если до принятия Закона о размещении заказов баланс интересов между заказчиками и поставщиками был нарушен в пользу заказчиков, то с принятием Закона маятник качнулся в сторону поставщиков <27>. Представляется очевидным, что одним из важнейших элементов нарушения указанного баланса интересов являются «пороговые значения», чрезмерно низкие в сравнении с аналогичными показателями в зарубежных странах.

———————————

<27> Система госзакупок: на пути к новому качеству. С. 21.

Крайне низкие «пороговые значения» включения закупочного механизма по Закону о размещении заказов, по нашему мнению, являются также одной из причин развития так называемого «конкурсного рейдерства» <28> в нашей стране.

———————————

<28> Под этим термином в литературе понимаются всевозможные случаи недобросовестного поведения участников размещения заказа, которые принимают участие в размещении заказа без цели исполнения заказа. Как правило, участие таких субъектов (конкурсных рейдеров) в торгах (запросе котировок) направлено на получение авансового платежа (с последующим исчезновением конкурсного рейдера) либо шантаж заказчика и (или) победителя торгов для получения каких-либо материальных или нематериальных выгод.

Низкие «пороговые значения» обеспечивают потенциальных участников размещения заказов по всей России, в том числе недобросовестных, большим количеством закупочных процедур (торгов и запросов котировок). Такая ситуация позволяет группе «недоброжелателей» какого-либо государственного (муниципального) заказчика практически полностью блокировать его работу: поскольку заказчик вынужден часто проводить хотя бы запросы котировок, недобросовестным участникам размещения заказов достаточно побеждать в них и не исполнять контракты (либо уклоняться от их заключения).

В связи с изложенным представляется необходимым увеличение пороговых значений по законодательству Российской Федерации о размещении заказов. Новые показатели должны в максимально возможной степени учитывать как интересы поставщиков и заказчиков, так и интересы государства в целом.

В заключение отметим, что в ЕС и на Украине предусмотрена дифференциация «пороговых значений» в зависимости от того, что является предметом закупки: товары, работы или услуги. Законодатель в данном случае исходит из того, что при закупках товаров личность поставщика не должна играть для заказчика столь важную роль, как при закупках работ или услуг, в связи с чем «пороговые значения» могут быть установлены на более низком уровне. В связи с этим торги и иные конкурентные способы размещения заказов при закупках товаров проводятся чаще.

Напротив, при закупках услуг или работ «пороговые значения» устанавливаются на более высоком уровне. Заказчику в данных случаях предоставляется возможность при относительно небольших размерах заказов выбирать конкретного поставщика (с которым наработаны деловые связи, имеется положительный опыт работы и т.д.) и заключать с ним контракт без проведения сложных закупочных процедур. Более высокие «пороговые значения» в этих случаях выступают своего рода гарантией для заказчика от потенциальных неприятностей в виде новых поставщиков (которые могут появиться в результате проведения торгов или осуществления иных способов размещения заказов), деловая репутация которых неизвестна или мало известна этому заказчику.

Дифференциация «пороговых значений» представляется вполне уместной и в нашей стране. В то же время этот вопрос требует дальнейшей проработки в Министерстве экономического развития Российской Федерации.

Повышение «пороговых значений» в России и их возможная дифференциация при закупках товаров, работ и услуг позволят, по нашему мнению, повысить эффективность использования финансовых средств по Закону N 94-ФЗ, что, в свою очередь, будет способствовать достижению основных целей закона.