Конституционный Суд Российской Федерации как современная модель конституционного правосудия

04-03-19 admin 0 comment

Александрова М.А.
Электронный ресурс, 2010.


Ключевые слова: Конституция, контроль, надзор, правосудие, закон, государство, юрисдикция, юстиция.

The author describes the peculiarities of contemporary model of constitutional justice at the example of formation and development of the Constitutional Court at various stages of historical activity thereof.

Key words: Constitution, control, supervision, justice, law, state, jurisdiction, justice.

Одним из принципов организации функционирования правового государства является верховенство Конституции Российской Федерации в системе нормативных актов, ее прямое действие.

Специфическим институтом обеспечения и охраны действия принципа верховенства конституции является конституционный контроль — механизм охраны конституции как нормативного правового акта высшей юридической силы.

Конституционный контроль осуществляют глава государства, парламент, правительство, специализированные органы конституционного контроля в виде органов конституционного надзора (квазисудебные органы) или судебные органы.

В случае осуществления конституционного контроля главой государства, парламентом, правительством не всегда имеет место объективность, так как имеет большое значение проводимая ими политика.

Для осуществления конституционного контроля государственные органы могут создавать специальные вспомогательные органы и учреждения (комиссии, советы, комитеты) либо специализированные органы, подобные парламентскому институту уполномоченного по правам человека, ребенка.

Квазисудебные органы осуществляют конституционный контроль на постоянной основе, но их решения, как правило, не являются окончательными и носят лишь консультативный характер. Примером таких органов могут служить Конституционный совет Франции, Конституционный трибунал Польши, бывший Комитет конституционного надзора СССР.

Судебными органами, осуществляющими конституционный контроль, могут быть как суды общей юрисдикции, так и специализированные суды конституционного контроля — конституционные суды.

В первом случае конституционность объектов контроля проверяют суды при рассмотрении конкретных дел в соответствии с обычной процедурой (децентрализованный контроль) либо верховные (высшие) суды или их специализированные палаты по особой процедуре (централизованный контроль).

В США, Аргентине, Норвегии любой суд общей юрисдикции может признать закон неконституционным. Если дело доходит до Верховного Суда и он также признает закон не соответствующим Конституции, то это решение Верховного Суда становится уже обязательным для всех судов. В Австралии, Индии, на Мальте конституционность закона вправе проверять только Верховный Суд после того, как дело поступит к нему, будучи рассмотрено нижестоящими судами, которые проверять законы на их соответствие конституции не могут. Формально закон, признанный Верховным Судом неконституционным, продолжает действовать. Но действие его блокировано судом: ни один суд применять его не станет. Неконституционный закон, таким образом, лишается судебной защиты, фактически он утрачивает юридическую силу. Парламент, как правило, подобный закон отменяет <1>.

———————————

<1> См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М., 1998. С. 29.

Особенность второй разновидности судебного конституционного контроля (Италия, Германия, Российская Федерация) в том, что конституционность объектов контроля проверяют специальные конституционные суды (централизованный контроль). При этом наличие конституционного суда не означает, что другие суды, действующие в данном государстве, лишаются права осуществлять конституционный контроль. Судебная конституционная юрисдикция и соответствующее конституционное судопроизводство составляют конституционную юстицию, т.е. конституционное правосудие.

Дополнительного решения парламента по вопросу действия неконституционного закона не требуется, так как признание конституционным судом нормативного акта неконституционным означает прекращение действия этого закона.

Истоки, зачаточные формы конституционного контроля как самостоятельного вида государственной деятельности можно обнаружить уже в ряде государств эпохи Средневековья. В Великобритании в XVII в. Тайный совет признавал законы законодательных собраний (легислатур) американских колоний недействительными, если они противоречили законам английского Парламента или общему праву. Распространение идей верховенства конституции и права привело к тому, что уже в конце XVIII в. некоторые уже английские акты были признаны судом не действующими на территории североамериканских штатов. В США еще до создания федерации суды штата Нью-Джерси практиковали проверку соответствия законов штата его Конституции. В 1780 г. Верховный суд этого штата, вынося решение по делу, впервые признал недействующим закон штата на основании его неконституционности. С 1787 по 1803 г. в Нью-Джерси, а по его примеру и в ряде других штатов суды вынесли более 20 решений, касающихся неконституционности отдельных законов этих штатов <2>. Позднее, в 1803 г., разрешая судебный казус N 180 «Мэрбери против Мэдисона», Верховный суд США установил, что закон Конгресса, противоречащий федеральной Конституции, может быть признан судом неконституционным, т.е. наделил и себя полномочиями судебного конституционного контроля.

———————————

<2> См.: Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических странах. М., 1968. С. 16 — 17.

В мексиканском штате Юкатан в период его временного выхода из состава Мексики выдающимся мексиканским государствоведом М.К. Реханом была подготовлена и вступила в силу в 1840 г. Конституция, предусматривавшая учреждение процедуры ампаро — специфического института специализированного судебного контроля, охраны конституционного правопорядка и режима законности, осуществляемой органами судебной власти в рамках самостоятельного производства в отношении любого нормативного акта, противоречащего Основному Закону. Конституционное правосудие Юкатана послужило прообразом для заимствования этой разновидности судебного конституционного контроля (процедуры ампаро) Конституцией Мексики 1857 г. и внедрения ее в практику судов других мексиканских штатов <3>.

———————————

<3> См.: Тарадонов С.В., Петренко Д.С. Некоторые аспекты международного и зарубежного влияния на конституционное правосудие Российской Федерации // Государство и право. 2007. N 3. С. 68.

На европейском континенте идея судебного конституционного контроля активно реализуется после Первой мировой войны. Эта модель получила название европейской, поскольку в отличие от американской (англосаксонской) конституционный контроль осуществляли специализированные суды — конституционные, а не суды общей юрисдикции.

Теоретическое обоснование европейской модели судебного конституционного контроля было дано австрийскими учеными Г. Кельзеном и К. Эйзенманом. По мысли Г. Кельзена, «современные Конституции содержат не только правила, касающиеся органов и процедуры законотворчества, но и перечень основных прав человека и индивидуальных свобод… Поэтому Конституция — это не только свод основных процедурных правил, но также и ядро материального права» <4>. Гарантией действенности Конституции должна быть возможность аннулировать противоречащие ей акты. При этом их аннулирование нельзя доверять тому самому органу, который их принял. Парламент является одной из заинтересованных сторон в конституционно-правовом споре, и он не может быть «судьей» в собственном деле. Государственным органом, могущим выполнять такие функции, может быть только конституционный суд — специальный орган, отличный как от парламента, так и от обычных судебных учреждений.

———————————

<4> Боботов С.В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ) М., 1994. С. 58.

Современниками Кельзена высказывалось мнение о том, что деятельность конституционного суда несовместима с суверенитетом парламента в сфере правотворчества. На что Г. Кельзен отвечал: «Не может быть речи о суверенитете какого-либо отдельного государственного органа, поскольку суверенитет принадлежит государственному строю в его совокупности… Законодательство подчинено конституции точно так же, как правосудие или государственная администрация подчинены законодательству», и «если вопреки этому продолжаются утверждения о несовместимости конституционного правосудия с суверенитетом законодателя, то это делается просто для того, чтобы замаскировать подсудное желание политической власти, сконцентрированной в законодательном органе, не допустить, чтобы ее как-то ограничивали нормы конституции, что явно противоречит природе и сущности позитивного права» <5>. Судебный конституционный контроль, по мысли Г. Кельзена, не является властью во всех ее объемных характеристиках, а выполняет роль контрбаланса или «негативного законодателя». Аннулирование закона не означает создание общей нормы, но существенное различие между законотворчеством и аннулированием законов по мотивам неконституционности состоит в том, что свободное нормотворчество, характерное для законодателя, полностью исключается в конституционном судопроизводстве, так как в отличие от законодателя — творца права — деятельность «негативного законодателя» полностью детерминирована и ограничена рамками конституции в направлении восстановления нарушенной конституционной законности.

———————————

<5> Витрук Н.В. Указ. соч. С. 58 — 59.

Теоретическая концепция Г. Кельзена сыграла большую роль в образовании первого в Европе Конституционного суда Австрии в 1919 г. А после Второй мировой войны конституционные суды получили широкое распространение во всем мире.

Господствовавшая в социалистических странах государственно-правовая доктрина не признавала основополагающего принципа правового государства — разделения властей. В социалистической теории государства и права подчеркивались единство и неделимость государственной власти, полновластие представительных органов, осуществляющих функции законодательства, исполнения законов и контроля за их исполнением. Представительные органы государственной власти в определенной мере могли осуществлять даже следственные и судебные функции.

Во всех Конституциях СССР контроль за соблюдением Конституции был отнесен к ведению высших органов государственной власти и управления СССР (п. «г» ст. 14 Конституции СССР 1936 г.; п. 11 ст. 73 Конституции СССР 1977 г.). Конституция СССР 1977 г. (п. 4 ст. 121) наделила функциями конституционного контроля и Президиум Верховного Совета СССР — постоянно действующий орган высшего органа государственной власти.

В первые годы образования СССР в процедуре конституционного контроля в соответствии со ст. ст. 30, 46 Конституции СССР 1924 г. участвовал Верховный Суд. Основные же полномочия по осуществлению конституционного контроля принадлежали Президиуму Центрального исполнительно комитета (ЦИК) СССР. По объективному мнению В.К. Дябло <6>, Верховному Суду СССР отводилась роль вспомогательного органа Президиума ЦИК СССР по вопросам определения конституционности законов. Фактически уже с 30-х годов Верховный Суд СССР прекратил играть какую-либо роль в осуществлении конституционного контроля.

———————————

<6> См.: Дябло В.К. Судебная охрана конституций в буржуазных странах и в СССР. М., 1928. С. 94.

В 1988 — 1989 гг. на общесоюзном и республиканском уровнях предпочтение было отдано специализированному конституционному надзору в качестве организационно-правовой охраны Конституции, обеспечения ее верховенства и соответствия ей нормативных актов. На основании Закона об изменениях и дополнениях ст. 125 Конституции СССР от 23 декабря 1989 г. в СССР был учрежден Комитет конституционного надзора СССР. 23 декабря 1989 г. был принят Закон СССР «О конституционном надзоре в СССР». Предполагалось создание не только всесоюзного комитета конституционного надзора, но и республиканских комитетов. В некоторых республиках комитеты конституционного надзора были образованы еще при СССР и действовали в течение нескольких лет <7>.

———————————

<7> См.: Хакимова С. Деятельность Комитета конституционного надзора Узбекистана в 1990 — 1991 гг. // Вестник Конституционного Суда Республики Узбекистан. 1999. Вып. 4. Ташкент. С. 52 — 55; Закон Коми АССР от 25 октября 1990 г. «О конституционном надзоре в Коми АССР»; Закон Северо-Осетинской АССР от 23 ноября 1990 г. «О конституционном надзоре в Северо-Осетинской АССР».

Но многие ученые и политики отдавали предпочтение судебному конституционному контролю, осуществляемому Верховным Судом, его специализированной коллегией или палатой <8>, или самостоятельным Конституционным Судом <9>. Следует отметить, что вплоть до 1990 г. образование конституционных судов увязывалось не с принципом разделения властей, а с тем, что практика их деятельности не ограничивала положение, которое занимает в стране в системе государственных органов «подлинный» выразитель суверенной воли народа — Верховный Совет СССР (верховные советы союзных и автономных республик), и функционирование судов увязывалось с тем, чтобы парламент «окончательно решал вопрос о конституционности своих законодательных актов» <10>.

———————————

<8> См.: Кудрявцев В. Правовая система: пути перестройки // Правда. 05.12.1986; Туманов В.А. Судебный контроль за конституционностью нормативных актов // Советское государство и право. 1988. N 3. С. 14; Орзих М.Ф., Черкес М.Е., Васильев А.С. Правовая охрана конституции в социалистическом государстве // Советское государство и право. 1988. N 6. С. 10.

<9> См.: Юридическая наука и практика в условиях перестройки // Коммунист. 1987. N 14. С. 44; Лебедев П. Нужен суд! // Известия. 12.11.1988; Конституционный надзор — шаг к правовому государству // Коммунист. 1990. N 4. С. 75.

<10> Орзих М.Ф., Черкес М.Е., Васильев А.С. Правовая охрана конституции в социалистическом государстве // Советское государство и право. 1988. N 6. С. 10.

Уже тогда некоторыми исследователями создание Комитета конституционного надзора рассматривалось как промежуточный этап в государственном строительстве <11>. Этот фактор в последующем оказал существенное влияние на учреждение в России Конституционного Суда. Как заметила Н.А. Богданова, «теоретические позиции и политические усмотрения в своем далеко не всегда бескомпромиссном сочетании предопределили создание сначала Комитета конституционного надзора СССР, а затем Конституционного Суда Российской Федерации» <12>.

———————————

<11> См.: Конституционный надзор — шаг к правовому государству. С. 68 (изложена позиция Л. Баранова); Керимов Д.А., Экимов А.И. Конституционный надзор в СССР // Советское государство и право. 1990. N 9. С. 11.

<12> Богданова Н.А. Конституционный Суд Российской Федерации в системе конституционного права // ВКС РФ. 1997. N 3. С. 62.

Комитет конституционного надзора должен был стать принципиально новым институтом конституционного контроля, призванным формировать в системе органов государственной власти механизм сдержек и противовесов. Но возможность его полнокровного функционирования была блокирована Постановлением Съезда народных депутатов СССР от 23 декабря 1989 г. «О порядке введения в действие Закона СССР «О конституционном надзоре в СССР». Согласно ему положения Закона, «касающегося надзора за соответствием конституций и законов союзных республик Конституции СССР и законам СССР, вступают в силу одновременно с изменениями и дополнениями раздела Конституции СССР о национально-государственном устройстве», который так и не был изменен. В соответствии с конституционными положениями функции конституционного контроля фактически имел право осуществлять Президент СССР.

Комитет конституционного надзора СССР прекратил свою деятельность в связи с распадом СССР и заключением 8 декабря 1991 г. Соглашения о создании Содружества Независимых Государств.

При принятии решения об учреждении Конституционного Суда народными депутатами России обсуждались достоинства и недостатки как американской, так и европейской модели судебного конституционного контроля.

В качестве основных черт европейской модели судебного конституционного контроля можно выделить:

— в европейской модели конституционное правосудие реализуется как особая деятельность специальных судебных органов в сфере конституционного контроля; в федеративных государствах подобные органы могут создаваться как на общефедеральном уровне, так и в субъектах Федерации;

— судебный конституционный контроль — не одна из побочных функций наряду с другими, как у судов общей юрисдикции в «американской» модели, а единственная;

— конституционные суды, учитывая их функциональное предназначение, образуются способом, отличным от формирования судов общей юрисдикции. Нередко он предполагает участие государственных органов, относящихся к различным ветвям власти. В состав конституционных судов избираются (назначаются), как правило, профессора права, государственные чиновники высокого ранга, другие высококвалифицированные юристы;

— особенности правового положения конституционных судов обусловливают процессуальный порядок их деятельности, отличный от всех иных судебных процедур, который именуется конституционным судопроизводством;

— конституции и законы европейских стран предусматривают, что решения органа конституционной юрисдикции носят общеобязательный характер, т.е. обязательны не только для сторон по делу, как это свойственно «американской» модели, а для всех субъектов права. Признание какого-либо правового акта не соответствующим Конституции непосредственно влечет за собой утрату им юридической силы <13>.

———————————

<13> См.: Брежнев О.В. Правовая природа конституционного суда, как судебного органа конституционного контроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 6. С. 28.

Европейскую модель отличает большее, чем в американской модели, многообразие видов осуществляемого контроля. Законодательством может допускаться возможность не только последующего, но и предварительного контроля, который осуществляется до вступления правового акта в юридическую силу. Хотя судебный конституционный контроль носит в основном постанавливающий характер, допускаются и некоторые его консультативные формы. Также кроме факультативных видов судебного конституционного контроля допускаются и обязательные виды. Последние предполагают, что осуществление того или иного конституционного контрольного полномочия является обязательной частью той или иной государственно-правовой процедуры. Например, отрешения от должности высшего должностного лица, установления результатов выборов или референдума и т.д. В условиях европейской модели допускается возможность осуществления как конкретного, так и абстрактного конституционного нормоконтроля, который не связан с каким-либо конкретным судебным делом. По обращениям уполномоченных государственных органов и должностных лиц могут быть проверены нормы, которые даже ни разу не применялись. Конкретный контроль предполагает возможность проверки конституционности нормы в связи с ее судебным применением по жалобам заинтересованных лиц. При этом конституционный суд, давая оценку конституционности нормы, не наделен правом непосредственно отменять или пересматривать решения судов общей юрисдикции, хотя его постановления, безусловно, влияют на осуществление производства в этих судах и подлежат исполнению ими на основе реализации обычных процедур <14>.

———————————

<14> См.: Там же.

Таким образом, европейская модель судебного конституционного контроля в отличие от американской в своей деятельности дистанцирована от обычного правосудия. Особые организационные условия осуществления конституционных полномочий дают возможность более квалифицированно осуществлять судебное разбирательство. Недостатком европейской модели является необходимость заинтересованным лицам затрачивать дополнительные усилия, в том числе и материальные, для обращения в конституционные суды.

В конечном итоге предпочтение было отдано европейской модели судебного конституционного контроля. Это объяснялось не только географической и правовой близостью нам континентальной системы права, но и многими другими причинами. Заместитель Председателя Конституционного Суда РФ Т.Г. Морщакова вспоминала, что «по мере разработки Конституции стало очевидно, что не удастся сразу возложить конституционный контроль на суды общей юрисдикции. В российских условиях это означало бы призвать всех судей к невыполнению всяческих законов, то есть к разрушению хоть какого-то правового порядка в стране. Естественно, необходим был переходный этап к непосредственному применению Конституции. И главным хранителем Конституции — если мы хотели получить ее единообразное толкование на всей территории страны — мог стать и стал Конституционный Суд России» <15>.

———————————

<15> Морщакова Т.Г. Десять лет на страже Конституции // Время МН. 09.08.2001.

Кроме того, каждая из моделей конституционного контроля тяготеет к той или иной системе (семье) права. Страны, принадлежащие к англосаксонской семье общего (прецедентного) права, придерживаются в основном американской модели проверки конституционности законов судами общей юрисдикции, европейская модель используется, как правило, в странах, принадлежащих к романо-германской системе права (к ним относится и Россия), хотя в этой закономерности встречаются исключения, объясняемые субъективными факторами.

Американская модель может прижиться в стране, в которой теория и практика не отделяют нормы права от судебных решений (это выражается в господстве прецедентов, носящих казуистичный характер, как главного источника права), где судебной власти свойственна большая автономия по отношению к другим ветвям власти. Этих условий нет в России, в которой имеет место господство нормативного правового акта как основного источника права, где неоспорим принцип «суд применяет, а не творит право», где за судебной практикой признается вспомогательная роль. Тогда как член Верховного суда США Эванс Хуго еще в 1907 г. заявил: «Мы действуем на основе Конституции, но Конституция — это то, что о ней говорит судья» <16>.

———————————

<16> Феофанов Ю. Конституционному Суду РФ — 10 лет. Суд, который судит законы // Закон. 2001. N 11. С. 3.

По мнению А.А. Клишаса <17>, одной из основных причин неприятия в Западной Европе и государствах — членах СНГ североамериканской модели конституционного контроля являются усиление в послевоенный период роли исполнительных органов государственной власти и уменьшения реальной значимости представительных и судебных институтов.

———————————

<17> См.: Клишас А.А. Конституционная юстиция в зарубежных странах / Отв. ред. В.В. Еремян. М., 2004. С. 67.

Имели существенное значение для этого выбора рост национального самосознания многих российских этносов, а также политические амбиции руководств ряда республик в составе Российской Федерации, выраженные в сепаратистских лозунгах и идеях суверенизации, попытках региональных элит «повысить свой собственный статус и приобрести в лице таких судов исполнителей регионального законодательства, «обрасти» собственной юридической инфраструктурой» <18>. Этим требованиям не соответствовало осуществление конституционного контроля в регионах общими судами, зависимыми от Верховного Суда РФ.

———————————

<18> См.: Игнатенко Г.В., Ярков В.В. Рец. на кн.: Очерки российского судопроизводства: проблемы настоящего и будущего // Российский юридический журнал. 1988. N 4 (20). С. 165.

В итоге отечественная конституционная юстиция рассредоточилась по двум уровням государственной власти и включила в свой состав: общефедеральный Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды отдельных субъектов РФ, независимые друг от друга.

Конституционный Суд Российской Федерации начал осуществлять свою деятельность в 1991 г. В истории Конституционного Суда есть несколько юридически значимых дат: день учреждения Конституционного Суда (15 декабря 1990 г.) <19>; день его образования (конец октября 1991 г.) и день начала деятельности Суда (14 января 1992 г.). Учреждение Конституционного Суда связано с закреплением в Конституции этого института, образование — с завершением формирования состава Суда, правомочного рассматривать дела, и начало деятельности — с рассмотрением первого дела. В публицистике эти даты нередко отождествляют либо между собой, либо с датой утверждения Съездом народных депутатов РСФСР первого Закона «О Конституционном Суде РСФСР» (12 июля 1991 г.).

———————————

<19> Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР».

Конституционный Суд РФ за время своей работы вынес огромный массив значимых для жизни страны решений и завоевал авторитет среди граждан России. С введением в действие Федерального конституционного закона от 24 июня 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд РФ лишился права рассматривать дела по собственной инициативе — только по жалобам надлежащего заявителя, что ввело Конституционный Суд в принципиальную схему любого правового суда: он беспристрастный арбитр. Как выразился Председатель Конституционного Суда РФ Валерий Зорькин, «Конституционный Суд, как известно, молчащий суд, до тех пор, пока к нему не обратились» <20>. Данным Федеральным конституционным законом были внесены и другие существенные изменения в деятельность Конституционного Суда РФ: изменился количественный состав судей, был определен максимальный срок полномочий судей, с 5 февраля 2007 г. было изменено и место пребывания Конституционного Суда РФ и др.

———————————

<20> См.: Зорькин В.Д. Судить по Конституции и совести // Журнал российского права. 2003. N 9. С. 5.

Время показало, что выбор европейской модели судебного конституционного контроля для России оказался правильным. Конституционный Суд РФ не только вписался в систему новой демократической государственности России, но и стал одной из ее опор, который является истинным гарантом российской Конституции и провозглашенных в ней прав граждан.