Понятие, сущность и значение государственного управления градостроительной деятельностью

04-03-19 admin 0 comment

Бутаева Е.М.
Электронный ресурс, 2010.


В статье автором предпринята попытка сформировать комплексное научное представление о юридической сущности государственного управления в сфере градостроительства, определены объекты административно-правового воздействия в исследуемой области деятельности, дано авторское представление об элементах административно-правовой организации механизма управления градостроительной деятельностью. На основе изучения научной литературы автор приходит к выводу о необходимости принятия Градостроительной доктрины РФ, Стратегии пространственной организации территории РФ. Имеющиеся в специальной литературе представления о структуре Градостроительной доктрины РФ автор дополняет собственными выводами.

В правовой литературе сложилось широкое и узкое понимание термина «государственное управление». В широком смысле государственное управление — это целенаправленная, имеющая властный, организующий и распорядительный характер деятельность всех государственных органов. Наибольшее распространение получило в науке административного права понятие государственного управления в его узком смысле. В этом аспекте государственное управление понимается как самостоятельный вид государственно-властной деятельности, носящей организующий, исполнительно-распорядительный и подзаконный характер, осуществляемой специальными субъектами — органами исполнительной власти в процессе их непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством <1>.

———————————

<1> См.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник для вузов. М.: Юрист, 1999. С. 8; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2002. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. С. 157.

Существуют различные трактовки термина «градостроительная деятельность». В энциклопедии «Архитектура и градостроительство» градостроительство определяется как «деятельность по пространственной организации систем расселения, планировке и застройке населенных мест, опирающаяся на градостроительное законодательство, нормы и правила, системы научного знания, проектирования и управления» <2>.

———————————

<2> Архитектура и градостроительство: Энциклопедия / Гл. ред. А.В. Иконников. М.: Стройиздат, 2001. С. 170.

Авторы одного из учебных пособий, И.А. Иодо и Г.А. Потаев, различают узкое и широкое понятие градостроительной деятельности. В первом случае речь идет о планировке и застройке, во втором — о «сфере научной, нормативной, проектной, строительной, управленческой деятельности по преобразованию пространства обитания людей путем формирования и развития городов и других поселений… с учетом требований оптимизации окружающей среды, охраны природы и историко-культурного наследия» <3>.

———————————

<3> Иодо И.А., Потаев Г.А. Градостроительство и территориальная планировка: Учеб. пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2008. С. 5.

С. Митягин раскрывает «градостроительство как средство и способ организации материально-пространственного окружения человека», которое «определяется через институт регулирования социальных отношений в сфере прогнозирования, планирования и реализации мероприятий по преобразованию окружающей среды и создания условий для эффективной хозяйственной деятельности и общественного воспроизводства» <4>.

———————————

<4> Митягин С. Развитие градостроительного права на современном этапе // Архитектура и градостроительство Сибири: Ежемесяч. отраслевой журн. URL: http:// www.ais.siberia.net/ 2002/ 1-2-2002/ 14.htm.

В Градостроительном кодексе, принятом в 1998 г., градостроительная деятельность трактовалась как деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также физических и юридических лиц в области градостроительного проектирования, развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости <5>.

———————————

<5> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ (утратил силу) // Российская газета. 1998. 14 мая.

Законодатель в действующем ГрК РФ определяет градостроительную деятельность как «деятельность по развитию территорий… в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства» <6>. Таким образом, в трактовке термина «градостроительная деятельность» в ГрК РФ 1998 и 2004 гг. в качестве объекта правового регулирования выступает именно деятельность конкретных субъектов права. Это логично, так как закон может регулировать только деятельность, т.е. поведение субъектов.

———————————

<6> Пункт 1 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (с изм. от 17 июля 2009 г.) // Российская газета. 2004. 30 дек.; 2009. 23 июля.

А.В. Ерхов в своей диссертации, формулируя понятие «градостроительного комплекса» как объекта административно-правового регулирования, выделяет два основных элемента объекта управляющего воздействия: 1) строительство, под которым понимается деятельность органов государственной и муниципальной власти, физических и юридических лиц — в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости, и 2) архитектурную деятельность — профессиональную деятельность архитекторов, имеющую целью создание архитектурного объекта <7>.

———————————

<7> См.: Ерхов А.В. Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. … канд. юрид. наук. Тольятти, 2007. С. 26.

На наш взгляд, А.В. Ерхов не совсем верно отождествляет строительство и деятельность по градостроительному планированию, определению видов использования земельных участков и проектированию. Представляется, что указанные виды деятельности не являются строительством, а лишь подготовительным этапом для его осуществления. Об этом также свидетельствует обособленность норм ГрК РФ, регулирующих указанные виды деятельности, в отдельных главах. Правовому регулированию деятельности по строительству и реконструкции объектов капитального строительства и архитектурно-строительному проектированию в ГрК РФ посвящена всего лишь одна глава — гл. 6, в то время как правовые отношения в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий урегулированы отдельными главами ГрК РФ — гл. 3, 4, 5.

Обобщая характеристику управления градостроительной деятельностью, следует отметить следующее.

Во-первых, можно выделить следующие элементы, составляющие объект административно-правового воздействия в исследуемой сфере:

1. Деятельность по территориальному планированию, зонированию и планировке территории.

2. Деятельность по строительству, реконструкции и капитальному ремонту.

3. Деятельность по архитектурно-строительному проектированию.

Общая цель административно-правового воздействия на указанную сферу правоотношений состоит в создании благоприятной среды жизнедеятельности человека средствами архитектуры.

Во-вторых, градостроительная деятельность осуществляется как органами публичной власти, так и субъектами частного права. Этот вывод находит подтверждение и в действующем ГрК РФ. В качестве субъектов градостроительных отношений ч. 1 ст. 5 ГрК РФ называет Российскую Федерацию, субъектов Федерации, муниципальные образования, физических и юридических лиц.

Из определений, приведенных выше, следует, что градостроительная деятельность прежде всего направлена на преобразование определенной территории.

Модель управления развитием территории включает в себя следующие элементы: разработку градостроительной политики, определяющей выбор стратегических и тактических целей территориального развития; создание организационно-правовых условий для достижения этих целей, в том числе разработку нормативных основ, т.е. документов территориального планирования; контроль за деятельностью, осуществляемой в системе градорегулирования <8>.

———————————

<8> См.: Иодо И.А., Потаев Г.А. Указ. соч. С. 262.

Процесс управления таким развитием предполагает изменение качественных характеристик территории. Эти цели реализуются в правовых и индивидуальных актах управления. К числу первых следует отнести документы территориального планирования, к индивидуальным правовым актам — разрешение на строительство и ввод объекта в эксплуатацию. Следовательно, процесс государственного управления в исследуемой сфере направлен на упорядочение отношений двух видов:

— организационно-правовых, складывающихся между органами государственного и местного самоуправления в процессе территориального планирования, планировки территории и градостроительного зонирования;

— отношений, складывающихся между органами власти и субъектами, осуществляющими деятельность по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции и капитальному ремонту.

Таким образом, государственное управление в сфере градостроительства следует рассматривать как специфический вид государственной деятельности, содержанием которой является реализация властно-организационных полномочий государства в обозначенной области, направленных на создание условий для устойчивого, комплексного развития территории, ее рациональной организации и государственный контроль за названной деятельностью.

В самом общем виде государственное регулирование определяется как установление государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировка в зависимости от изменяющихся условий <9>. Установленные в нормативно-правовых актах общеобязательные, адресованные всем субъектам общественных отношений правила поведения нуждаются в правовой защите и охране. В связи с этим способом проверки исполнения правовых норм является государственный контроль и надзор за деятельностью субъектов права. Как указывает В.Р. Вершинин, государственный контроль в сфере градостроительной деятельности — установленная законодательством деятельность органов исполнительной власти по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в сфере градостроительства, несоблюдения требований технических регламентов, влекущих прямой или косвенный ущерб интересам государства <10>.

———————————

<9> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. А.П. Алехина. 4-е изд., испр. и доп. М.: Зерцало-М, 2002. С. 378.

<10> См.: Вершинин В.Р. Государственный контроль градостроительной деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 10.

На этапах архитектурно-строительного проектирования и строительства средствами контроля являются институты: государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации, государственного строительного надзора, выдачи разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию.

В правовой литературе последних лет незаслуженно мало уделяется внимания именно административно-правовому аспекту организации управления в сфере градостроительной деятельности. Наиболее значительным и комплексным научным исследованием последних лет по рассматриваемой тематике является диссертация А.В. Ерхова <11>. Этот ученый в своей диссертационной работе формулирует понятие градостроительного комплекса как объекта административно-правового регулирования, включая в его содержание систему общественных отношений строительных предприятий, учреждений и организаций, а также органов управления ими, осуществляющих градостроительную деятельность в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства <12>.

———————————

<11> См.: Ерхов А.В. Указ. соч.

<12> См.: Там же. С. 39.

Достаточно полно механизм государственного управления разработан в работе З.В. Копейчикова <13>. Ученый раскрывает механизм государственного управления через совокупность элементов его организации: нормы административного права, методы административно-правового регулирования, среда функционирования, деятельность органов исполнительной власти.

———————————

<13> См.: Копейчиков З.В. Механизм государственного управления. М.: Юрид. лит., 1979.

Доктором юридических наук профессором А.П. Лончаковым были определены элементы правовой организации управления: «органы исполнительной власти; другие органы управления, входящие в разветвленный организационный механизм осуществления функций исполнительной власти; нормы отраслей права, устанавливающие соответствующий статус всех звеньев системы управления; правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения; важнейшие параметры их отношений, очерченных административным правом» <14>.

———————————

<14> Лончаков А.П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики: Учеб. пособие. Хабаровск: Изд-во ХГТУ, 1999. С. 25.

Опираясь на научные достижения отечественных ученых, автор настоящего исследования полагает, что в содержание административно-правовой организации механизма управления градостроительной деятельностью входят следующие элементы: система органов государственной власти, деятельностью которых является реализация властно-организационных полномочий государства в обозначенной сфере, направленных на создание условий для устойчивого, комплексного развития территории, ее рациональной организации; комплекс прав и обязанностей таких органов; государственный контроль за названной деятельностью; нормы законодательства, регулирующие управленческие отношения в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурного проектирования и строительства.

Сущность государственного управления градостроительной деятельностью состоит в упорядочении общественных отношений в рассматриваемой области с целью создания благоприятных условий для проживания населения, развития производства, сохранения культурного и природного наследия.

В этом контексте механизм градорегулирования должен учитывать закономерности развития территории. Как указывает академик РААСН М.Я. Вильнер, существенное место среди них занимают закономерности пространственного развития территории, сложившиеся под влиянием природно-климатических, социально-экономических и историко-культурных факторов <15>. Любая деятельность по территориальному планированию должна основываться на учете этих закономерностей. Главным элементом материальной основы развития территории является сеть населенных пунктов и связывающих их коммуникаций, создающая структурообразующий каркас, иначе именуемый как планировочный <16>. В документах социально-экономического развития страны и регионов определяются наиболее общие задачи по социально-экономическому развитию, фиксируется ряд показателей и программных мероприятий для решения поставленных задач.

———————————

<15> См.: Вильнер М.Я. О структурообразующем каркасе территории России // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. N 2 (39). С. 56.

<16> См.: Там же. С. 56.

Как отмечает академик РААСН М.Я. Вильнер, «при такой степени обобщения уровень обоснованности и конкретности подготовленных предложений настолько низок, что практически они не могут служить основой оперативных управленческих решений… по развитию подведомственных территорий» <17>. Данный ученый делает вывод, что необходимо разработать и утвердить «Стратегию пространственной организации территории» на федеральном уровне.

———————————

<17> Там же. С. 56.

В отличие от России практика территориального планирования, например, Германии — страны, которая схожа с Россией по федеративному устройству, имеет следующую систему разработки документов территориального планирования <18>.

———————————

<18> См.: Щитинский В.А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования // ГИС-Ассоциация недвижимости. URL: http:// www.gisa.ru/ 38029.html.

Базовым в сфере рассматриваемых правоотношений является Федеральный закон «О территориальном планировании», который закрепляет основные условия пространственного развития территории ФРГ <19>. На основе земельного Закона «О планировании» разрабатывается программа территориальной организации, где определяются основные положения пространственной организации и развития федеральной земли. Региональный уровень территориального планирования — промежуточный этап между земельным и муниципальным планированием. На данном этапе уточняются основные цели, сформулированные в документах вышестоящего уровня, применительно к землям и отдельным общинам. Местное планирование (как и в РФ) находится в компетенции органов местного самоуправления и решает задачи комплексного развития общины. Практика территориального планирования Германии основана на базовых федеральных правовых актах, определяющих перспективы пространственного развития страны, которые потом детализируются в документах территориального планирования регионального и муниципального уровня. В отличие от Германии в России отсутствует правовой документ, закрепляющий основные направления пространственного обустройства страны. Это, в свою очередь, затрудняет координацию усилий субъектов территориального и социально-экономического планирования <20>.

———————————

<19> См.: Там же.

<20> См.: Там же.

Из Доклада Минрегиона о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 — 2010 годы <21> следует, что в целях дальнейшего совершенствования системы стратегического планирования социально-экономического развития в Российской Федерации в территориальном разрезе необходимо:

———————————

<21> См.: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 — 2010 годы / Министерство регионального развития Российской Федерации. М., 2009. URL: http:// www.minregion.ru/ WorkItems/ DocItem.aspx?DocID= 576&PageID;=147.

— выявить и описать в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года центры опережающего экономического роста, их перспективную специализацию с целью снятия инфраструктурных ограничений реализации их экономического потенциала;

— согласовать долгосрочные программные документы развития отраслей экономики и социальной сферы, схемы территориального планирования Российской Федерации, долгосрочные (федеральные) целевые программы с целью создания инфраструктурных условий для реализации возможностей развития приоритетных видов экономической деятельности на соответствующих территориях;

— обеспечить взаимную увязку федеральных, региональных и муниципальных долгосрочных программных документов социально-экономического развития в целях комплексного развития территорий.

Классификация регионов по их социально-экономическим особенностям представлена в проекте Концепции совершенствования региональной политики (направлен в Правительство Российской Федерации 5 августа 2009 г., N 24979-ВТ/02) <22>. Концепция социально-экономического планирования РФ определяет параметры развития российской экономики и лишь в самом общем виде — цели и задачи территориального развития <23>. Как верно отмечает М.Я. Вильнер, в концепциях стратегического социально-экономического планирования РФ и регионов слабо анализируются факторы, определяющие структурообразующий (транспортно-расселенческий) каркас России и регионов <24>.

———————————

<22> См.: проект концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации (направлен в Правительство Российской Федерации 5 августа 2009 г., N 24979-ВТ/02) / Министерство регионального развития Российской Федерации. М., 2009. URL: http:// www.minregion.ru/ WorkItems/ ListNews.aspx?PageID=536.

<23> См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства от 17 ноября 2008 г. N 1662-р (в ред. от 8 августа 2009 г.)) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489; 2009. N 33. Ст. 4127.

<24> См.: Вильнер М.Я. Указ. соч. С. 55 — 56.

Статья 10 ГрК РФ определяет, что документы территориального планирования РФ должны обозначить размещение объектов военного, космического и иного назначения применительно к той или иной части территории РФ. Таким образом, схемы территориального планирования РФ будут носить не комплексный, а отраслевой характер.

Также предусматривается возможность разработки нескольких, а не одной схемы территориального планирования РФ. Это позволяет сделать вывод, что на федеральном уровне отсутствует комплексный подход к пространственному обустройству страны, территория которой занимает 12% суши планеты <25>.

———————————

<25> См.: Мировые земельные ресурсы и их оценка // Правовые вопросы строительства. 2009. N 1. С. 6.

Как отмечает президент РААСН народный архитектор России А.П. Кудрявцев, «растущие пространственные диспропорции в расселении на фоне ослабленной экономики могут иметь и опасные для страны геополитические последствия» <26>. Озабоченность этими проблемами звучала и в выступлении Д.А. Медведева, который подчеркнул, что региональная дифференциация, «в том числе по жилищному проекту… ведет, по сути, к центробежным тенденциям и к распаду страны» <27>. Так, в Центральном федеральном округе на 1 жителя приходится в среднем 1,71 га (почти в 7 раз меньше, чем в среднем по РФ), в Южном ФО — 2,58 га, в Приволжском ФО — 3,31 га, в Дальневосточном ФО — 92,2 га. Разница в распределении населения между округами достигает в РФ более 50 раз <28>.

———————————

<26> Современное состояние и прогноз развития градостроительства в России: Докл. президента Рос. акад. архитектуры и строит. наук А.П. Кудрявцева на V пленуме Союза архитекторов России 11 октября 2002 г. // Ассоциация производителей энергоэффективных окон. URL: http:// www.aprok.ru/ articles/ article116.php.

<27> Вопросы жилищной политики и коммунального хозяйства, поднятые первым заместителем Председателя Правительства РФ Д.А. Медведевым в январе — феврале 2008 г.: выдержки из стенограммы выступления Д.А. Медведева на совещании 16 января 2008 г. в г. Тюмени о реализации приоритетного нац. проекта «Доступное и комфортное жилье гражданам России» в Уральском федеральном округе // Мониторинг строительной отрасли. Март. 2008. С. 8.

<28> См.: Мировые земельные ресурсы и их оценка // Правовые вопросы строительства. 2009. N 1. С. 6.

Реакцией на деструктивные изменения в социально-экономической сфере, такие как сокращение сельского и прирост городского населения, тенденция к привлечению «дешевой» иностранной рабочей силы, ярко выраженная политика китайской экономической экспансии (особенно на приграничных территориях), должны быть программы комплексного инвестиционного и социально-экономического развития территорий, а также программы по трудовой миграции.

Объективно назрела потребность в природно-климатическом зонировании всей территории РФ, определении систем расселения, которые могут быть применены в том или ином регионе. Сама система расселения должна реализовываться с помощью федеральных и региональных целевых программ в сфере трудовой миграции (например, программ по привлечению молодых специалистов в сельскую местность); программ переселения из аварийного и ветхого жилья; проектов, предусматривающих строительство и предоставление на льготных условиях жилья гражданам, проживающим на северных территориях страны. Так, в рамках ДФО достойным для реализации представляется предложение ввести Государственный жилищный сертификат дальневосточника. Данный проект, предусматривающий порядок выпуска жилищных сертификатов для граждан, постоянно проживающих на территории ДФО, был рассмотрен в январе — апреле 2008 г. в рамках работы Межведомственной комиссии при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе по вопросам переселения и миграции и, по мнению автора, достоин получить финансовую поддержку на уровне РФ.

Доктор архитектуры советник РААСН В.А. Щитинский обосновывает необходимость принятия Основополагающих принципов устойчивого пространственного развития территории Российской Федерации и Концепции пространственного развития в Российской Федерации, которые, по его мнению, должны определить принципы и приоритеты государственной политики в области пространственной организации территории <29>. Академик РААСН М.Я. Вильнер высказывается за принятие Стратегии пространственной организации территории, которая, как он считает, более надежна, чем стратегия социально-экономического развития <30>.

———————————

<29> См.: Щитинский В.А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования // ГИС-Ассоциация недвижимости. URL: http:// www.gisa.ru/ 38029.html.

<30> См.: Вильнер М.Я. Указ. соч. С. 55 — 59.

Автор согласен с мнением ученых о том, что политика устойчивого территориального развития РФ может быть обеспечена только при наличии документа, определяющего долгосрочный сценарий пространственного обустройства страны в целом. Именно такой документ должен явиться основой для разработки программных мероприятий по развитию социально-экономической и транспортной инфраструктуры всей территории страны.

На 1 апреля 2009 г. количество утвержденных документов территориального планирования в субъектах РФ составляло 22 документа (26% от общего числа), в муниципальных образованиях — 4034 (17% от общего числа) <31>. В этих условиях представляется правильным разработать и утвердить решением Правительства РФ документ, способный определить основы пространственного обустройства России, конкретизировать системы и векторы расселения, определить точки экономического роста. На основе данного документа в перспективе должны разрабатываться программы, необходимые для решения экономических, транспортных, экологических и социальных проблем той или иной территории, а также страны в целом. Разработку такого правового акта, на наш взгляд, должно инициировать Правительство РФ, координирующую роль в его создании должно сыграть Министерство регионального развития. Работа над таким документом должна проводиться совместно со всеми субъектами РФ, которые, в свою очередь, обязаны представлять интересы муниципальных образований, входящих в их состав. Предположительно данный документ должен иметь статус концепции или стратегии.

———————————

<31> См.: Шаккум М. Сроки принятия схем территориального планирования продлены до 1 января 2012 года (беседу вела И. Фильченкова) // RealEstate.ru: информ. портал о недвижимости. URL: http:// www.realestate.ru/ interview.aspx?id=241.

При разработке такого документа на уровне РФ должен быть использован опыт регионов в области территориального и социально-экономического планирования. Например, в Хабаровском крае действует концепция стратегического развития Хабаровского края до 2010 года. Она представляет собой достаточно полно разработанный план мероприятий по стратегическому управлению региональным развитием края <32>. Кроме того, Постановлением правительства Хабаровского края от 22 июля 2004 г. N 40-пр принят документ, устанавливающий основные направления территориальной политики в крае до 2010 г. <33>. В нем на основе анализа природного, ресурсного, экономического, социального, трудового, научно-технического, инновационного потенциала каждого муниципального образования, входящего в состав края, определены основные цели, задачи и направления территориальной политики, а также отражены ожидаемые результаты ее реализации. Два вышеуказанных документа, принятых правительством края, взаимосвязаны, четко определяют задачи и цели социально-экономического и территориального планирования в регионе. В связи с чем предлагается на уровне РФ использовать подобный опыт комплексной разработки документов стратегического социально-экономического и территориального планирования.

———————————

<32> См.: Постановление правительства Хабаровского края от 11 ноября 2004 г. N 88-пр «О Концепции стратегического развития Хабаровского края до 2010 года» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. N 11(28).

<33> См.: Постановление правительства Хабаровского края от 22 июля 2004 г. N 40-пр «Об Основных направлениях территориальной политики правительства Хабаровского края до 2010 года» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. N 7(24).

На пути к построению правового государства концепция государственного градорегулирования должна носить системный характер, отвечать критериям надежности, достоверности, а значит, государственная политика в области градостроительной деятельности должна осуществляться на научной основе с учетом закономерностей развития территории и изменения среды функционирования власти.

За принятие документа, который отражал бы концептуальные положения градостроительной политики России, неоднократно высказывались специалисты в области градостроительной деятельности. Так, С. Митягин указывает, что «отсутствие государственной градостроительной доктрины преобразования всей существующей системы расселения и ее отдельных элементов с учетом новой экономической ситуации снижает эффективность инвестиций и не способствует их росту» <34>.

———————————

<34> Митягин С. Развитие градостроительного права на современном этапе // Архитектура и градостроительство Сибири: Ежемесяч. отраслевой журн. URL: http:// www.ais.siberia.net/ 2002/ 1-2-2002/ 14.htm.

Требования, которым должна отвечать национальная градостроительная доктрина, сформулированы Г.А. Потаевым. Это:

— четко обозначенные цели и приоритеты градостроительного развития;

— анализ причинно-следственных взаимосвязей между целями градостроительного развития и социально-экономическими проблемами, требующими решения;

— обеспечение приоритета публичных интересов над частными и корпоративными интересами;

— понятность и прозрачность действий и намерений властей;

— обеспечение преемственности действий всех ветвей власти и органов управления при реализации положений градостроительной доктрины <35>.

———————————

<35> См.: Потаев Г.А. Национальная градостроительная доктрина в системе управления процессами градостроительного развития // Строительство и недвижимость. URL: http:// www.nestor.minsk.by/ sn/ 2002/ 26/ sn22621.html.

Вопросам разработки стратегии градостроительной политики значительное внимание уделял академик РААСН И.М. Смоляр.

По его мнению, Градостроительная доктрина РФ должна включать три тематических блока. В первом должен быть представлен анализ факторов, обусловливающих проблемы пространственного обустройства и территориального планирования Российской Федерации. В их числе: экологический кризис, урбанизация, агломерация и другие условия, влияющие на современное состояние городов и поселений. Во втором блоке должны быть сформулированы приоритеты градостроительной политики для решения задач в правовой, социальной и экологической сферах жизнедеятельности общества, т.е. определены конкретные предложения по совершенствованию градостроительного законодательства и практики территориального планирования. Третья часть должна представлять научно обоснованную стратегию развития городов России, где объектом исследования должны выступать вопросы архитектурно-планировочной и структурной организации городских поселений <36>.

———————————

<36> См.: Смоляр И.М. Стратегия градостроительства // Проблемы градостроительства России: Сб. тр. отд. градостроительства РААСН. М., 1999. С. 40 — 46.

Мы разделяем точку зрения ученых о необходимости принятия Градостроительной доктрины РФ, которая, на наш взгляд, должна определить направления и приоритеты государственной политики в рассматриваемой сфере на период до 2025 года.

Считаем, что основой Градостроительной доктрины РФ может стать предложенная И.М. Смоляром структура такого документа. На наш взгляд, она может быть дополнена рядом разделов и в целом выглядеть следующим образом: раздел 1. «Современное состояние в области градостроительной деятельности»; раздел 2. «Цели, принципы, задачи и основные направления градостроительной политики Российской Федерации на период до 2025 года»; раздел 3. «Стратегия развития населенных пунктов Российской Федерации на период до 2025 года»; раздел 4. «Информационное обеспечение градостроительной деятельности»; раздел 5. «Повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и общества в области градостроительной деятельности»; раздел 6. «Показатели достижения целей градостроительной политики Российской Федерации на период до 2025 года».