Разграничение предметов ведения и полномочий как условие эффективности норм об административной ответственности

04-03-19 admin 0 comment

Рогачева (Захарова) О.С.
Электронный ресурс, 2010.


В статье анализируются основные проблемы, возникающие при разграничении предметов ведения и полномочий в области установления административной ответственности. Научный интерес представляет анализ данного вопроса как условия эффективности норм об административной ответственности.

Ключевые слова: административная ответственность, административная ответственность субъекта Российской Федерации, административное правонарушение.

Differentiation of subjects of conducting and powers as a condition of efficiency of norms about administrative responsibility

O.S. Rogacheva

In article the basic problems arising at differentiation of subjects of conducting and powers in the field of an establishment of administrative responsibility are analyzed. Scientific interest represents this point in question analysis as conditions of efficiency of norms about administrative responsibility.

Key words: administrative responsibility, administrative responsibility of the subject of the Russian Federation, an administrative offence.

Россия — федеративное государство, имеющее двухуровневую систему законодательства: законодательство Федерации и законодательство ее субъектов. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим правомерно выделение двух уровней административного права: федеральное административное право, исполняющее роль фундамента правового регулирования, и административное право субъектов РФ <1>. Административно-деликтное право в соответствии с конституционными установлениями и ст. 1.1 КоАП РФ имеет также двухуровневую систему.

———————————

<1> См.: Князев С.Д. Конституция Российской Федерации и современное российское административное право // Журнал российского права. 2001. N 10. С. 25; Он же. Административное право Российской Федерации: предмет, система, реформирование // Правоведение. 2001. N 5. С. 37 — 53.

В процессе организации и практического ведения законодательной деятельности субъектов Федерации стало очевидным, что основой и стержнем правильной, соответствующей требованиям Конституции РФ организации законодательной деятельности служит проблема разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Указанный аспект обозначил наибольшие трудности, сомнения и ошибки в разработке и принятии законопроектов <2>, в том числе и при разработке КоАП РФ и законов субъектов РФ об административных правонарушениях <3>.

———————————

<2> См.: Григорьев Ф.А. Региональное нормотворчество в деятельности Саратовской государственной академии права // Разграничение полномочий по предмету ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: Науч.-практ. семинар. 9 февраля 2001 г. Саратов, 2001. С. 9.

<3> См.: Студеникина М.С. Законодательное обеспечение борьбы с административными правонарушениями // Административная ответственность: сб. статей. М., 2001. С. 15 — 19; Савин В.Н. О некоторых проблемах законодательного регулирования административной ответственности в субъекте Российской Федерации // Административная ответственность: Сб. статей. М., 2001. С. 36 — 41; Студеникина М.С. Основные новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях // Закон. 2002. N 7. С. 4.

Большое значение в теории административной ответственности имеют вопросы о том, кто вправе устанавливать административную ответственность и как отграничить компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в сфере установления административной ответственности. Это не случайно, так как состояние законности в сфере административно-деликтного законодательства и правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции во многом зависит от того, насколько точно в нормах права определены пределы разграничения компетенции РФ и субъектов РФ по установлению административной ответственности.

Определим предметы ведения как сферу общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией к компетенции Российской Федерации и (или) субъектов Российской Федерации; а полномочия органа государственной власти как права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

В теории права определяются различные способы разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. Например, В.Е. Чиркин приводит следующие способы <4>.

———————————

<4> См.: Чиркин В.Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. 2002. N 5. С. 5 — 12.

1. В Конституции перечисляются исключительные полномочия Федерации (ее предметы ведения), все остальное находится в ведении ее субъектов.

2. Устанавливается исключительная компетенция (предметы ведения) субъектов Федерации, в регулирование которой федеральные органы не вправе вмешиваться.

3. Конституция устанавливает две сферы полномочий: Федерации и ее субъектов.

4. Указывается три сферы предметов ведения: исключительная компетенция (предметы ведения) Федерации, исключительная компетенция субъектов (дается перечень их полномочий), перечисляются пункты предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

5. Устанавливается две сферы предметов ведения: исключительные полномочия Федерации и совместные полномочия Федерации и ее субъектов.

Основной Закон Российского государства определяет предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения (ст. 72), а также полноту государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 73).

Решая вопрос о компетентности государства и его субъектов в сфере регулирования административной ответственности, Конституция РФ отнесла к совместному ведению Федерации и ее субъектов административное, административно-процессуальное законодательство (п. «к» ч. 1 ст. 72).

Проблема разграничения полномочий органов государственной власти особенно актуальна для сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Предметы ведения, закрепленные в ст. 72 Конституции РФ, не дают представления, что в этих сферах правомочна делать Федерация, а что — ее субъекты. Предмет совместного ведения имеет общую направленность обеспечения жизнедеятельности как Федерации в целом, так и каждого из ее субъектов в отдельности; для его практического осуществления требуются единые, общие организационные усилия той и другой стороны. Значительный по составу перечень многообразных по природе предметов совместного ведения еще более усложняет применение каких-либо унифицированных подходов к разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ <5>. Представляется допустимым разграничение полномочий по предметам совместного ведения федеральным законодателем (такая возможность была подтверждена Конституционным Судом РФ в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П) <6>.

———————————

<5> См.: Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. СПб., 2004. С. 218; Антонов А.А. Правовые предпосылки законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях // Научные труды Евразийской академии административных наук. М., 2006. С. 120 — 139.

<6> См.: По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1-П // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

Законодательство об административных правонарушениях является составной частью административного и административно-процессуального законодательства. На наш взгляд, этот вывод вытекает из анализа положений Конституции РФ и иных нормативных актов, но законодательно не закреплен. Данной точки зрения придерживается и А.Б. Агапов. По его мнению, «законодательство об административных правонарушениях рассматривается как элемент административного законодательства, а в части регулирования процессуальных прав, обязанностей органов административной юрисдикции, а также лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, является также и элементом административно-процессуального законодательства» <7>. Тем не менее неопределенность конституционной формулировки сыграла отрицательную роль в процессе законодательной деятельности субъектов при принятии законов об административных правонарушениях. Поэтому необходимо отметить роль Конституционного Суда РФ в определении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях.

———————————

<7> Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. М., 2004. С. 32.

Согласно правовой позиции КС РФ субъекты РФ вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии федерального закона субъект РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование. С принятием федерального закона в соответствие с ним приводится закон субъекта РФ. Однако законодатель субъекта РФ, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения РФ, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам. (По запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности ч. 1 ст. 6 КоАП РСФСР см.: Определение Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. N 145-О.)

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (в ред. от 18.07.2009) N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» исходит из того, что по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов РФ, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти (п. 1 ст. 12). В соответствии с позицией законодателя (п. 2 ст. 3 ФЗ N 184-ФЗ) субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Согласно Федеральному закону N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, относится решение вопроса установления административной ответственности за нарушения законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (п. 39 ч. 2 ст. 26.3).

Часть 1 ст. 1.3 КоАП РФ впервые устанавливает содержание полномочий РФ в области законодательства об административных правонарушениях, отнесенных исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти. Это установление: 1) общих положений и принципов этого административно-правового института; 2) видов административных наказаний и принципов их применения; 3) административной ответственности за нарушение правил и норм, имеющих общефедеральное значение, в том числе регулятивных норм, установленных федеральными правовыми актами; 4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе порядка исполнения постановлений о наложении административных наказаний; 5) мер административно-процессуального обеспечения <8>.

———————————

<8> См.: Установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях относится к исключительному ведению Российской Федерации: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 октября 2005 г. N 6-Г05-8 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. N 11. С. 14 — 16.

В соответствии с ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ правовое регулирование ответственности за административные правонарушения осуществляется Кодексом и принятыми в соответствии с ним законами субъектов РФ. Исходя из необходимости обеспечения максимального единообразия административно-деликтной деятельности в стране, ст. 1.3 КоАП РФ закрепляет за РФ право регулировать основные вопросы административной ответственности <9>. Таким образом, к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Федеральные составы административных правонарушений должны быть сосредоточены в КоАП РФ и только в нем. Такое решение имело принципиальный характер при подготовке КоАП РФ как для обеспечения верховенства КоАП РФ над другими специальными актами в части административной ответственности, так и для обеспечения идеи реальной кодификации законодательства об административных правонарушениях <10>. КоАП РФ отнес по остаточному принципу круг вопросов в указанной области к полномочиям субъектов РФ в пределах совместного ведения РФ и ее субъектов, а именно: установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных региональным законодательством. В этой связи рядом законов субъектов РФ небезосновательно определяются их предметы ведения в области законодательства об административных правонарушениях.

———————————

<9> См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. проф. Э.Н. Ренова. М.: Норма, 2004. С. 5 — 8.

<10> Студеникина М. Основные новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях // Закон. 2002. N 7. С. 4.

Решая вопрос о компетентности государства и его субъектов в сфере регулирования административной ответственности, Конституция РФ отнесла к совместному ведению Федерации и ее субъектов защиту прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ч. 1 ст. 72); к ведению РФ — регулирование прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71).

Конституция РФ не дает однозначного ответа на разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области установления административной ответственности субъектами РФ в отношении физических лиц. Нет единодушного мнения по данному вопросу и у ученых-административистов <11>. Причина — наличие различных взглядов на обеспечение конституционных и иных общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. По мнению большинства ученых, применение мер административной ответственности в отношении физических лиц нарушает их права и законные интересы и должно основываться на решениях суда. Итак, соответствует ли Конституции РФ право субъекта Федерации устанавливать административную ответственность физических лиц?

———————————

<11> См., напр.: Игнатенко В.В. Административно-деликтное законотворчество: понятие и функции // Административное право на рубеже веков: Межвуз. сб. науч. тр. Екатеринбург, 2003. С. 196 — 209; Мицкевич Л.А. Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2005. С. 54 — 63. Рогачева О.С. Значение правовых позиций Конституционного Суда РФ для формирования современной теории административной ответственности // Науч. тр. Рос. академии юрид. наук. Вып. 4: В 3 т. Т. 3. М., 2004. С. 470 — 477; Россинский Б.В. О разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области укрепления административной ответственности // Журнал российского права. 2001. N 7. С. 15 — 23 и др.

Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В этом положении Конституции признан ограничительный аспект при установлении каких-либо исключений из правового статуса лица.

Устанавливаемые законом субъекта РФ запреты посредством формулирования состава административного правонарушения и административная ответственность за его нарушение, без сомнения, являются юридически-властными односторонними исключениями той или иной правовой возможности из правового статуса лица, т.е. правовыми ограничениями <12>. Поэтому положения КоАП РФ о праве субъектов РФ принимать собственные законы и сами законы об административных правонарушениях, безусловно, затрагивают существо многих прав и свобод человека и гражданина, которые посягают на реальное содержание юридического статуса личности <13>.

———————————

<12> См.: Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 87 — 88.

<13> Князев С.Д. Конституция Российской Федерации и современное российское административное право. С. 32.

В настоящее время сложилась правовая ситуация, при которой лица, совершившие тождественные по смыслу административные правонарушения, привлекаются к различным по степени суровости административным наказаниям, равно как и в разных субъектах РФ за аналогичные административные правонарушения к одному и тому же по степени суровости административному наказанию привлекаются различные по статусу субъекты ответственности. Недифференцированный подход к установлению административной ответственности по вопросам, имеющим региональное значение, в том числе и часто встречающиеся в региональных законах «штампы» федерального законодательства, свидетельствуют о том, что каких-либо стандартов оформления регионального законодательства не существует и одна из главных причин этого — слабая законодательная техника.

Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина составляют ведение РФ (ст. 71, п. «в»), субъекты же РФ, реализуя свои полномочия в сфере защиты прав и свобод, находящейся в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 72, п. «б» ч. 1), не могут снижать уровень гарантий прав, обеспечиваемый Конституцией РФ. Компетенция по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина посредством установления каких-либо правовых ограничений также не может быть делегирована федеральным законодателем — как конституционно изъятое из его дискреции — субъектам РФ иначе как путем пересмотра самой Конституции РФ.

По мнению М. Студеникиной, вряд ли возможно в самом установлении административной ответственности, которое является адекватной реакцией государства на совершенное правонарушение, видеть ограничение прав и свобод граждан <14>.

———————————

<14> Студеникина М. Основные новеллы Кодекса РФ об административных правонарушениях. С. 5.

А.Б. Агапов считает, что КоАП РФ допускает ограничения прав и свобод граждан в зависимости от того, отнесена ли защита правоохраняемых интересов к ведению Федерации или к ведению субъектов в ее составе (ср. п. 3 ч. 1 ст. 1.3 и ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ). Таким образом, применение административных наказаний, установленных в соответствии с КоАП, законами субъектов Федерации, во всяком случае, оспоримо <15>. А.П. Шергин полагает, что при издании КоАП РФ нарушен основной конституционный императив — ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только на основании федерального закона. По существу, двухуровневое регулирование административной ответственности подрывает единство правового статуса гражданина. Самая широкая сфера государственного принуждения поставлена в зависимость от места пребывания человека <16>.

———————————

<15> См.: Агапов А.Б. Указ. соч. С. 34.

<16> См.: Шергин А.П. Административно-деликтное законодательство России: состояние, проблемы, перспективы // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. М., 2004. С. 171.

Представляется необходимым внести изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, суть которых сводится к лишению права субъектов Федерации устанавливать административную ответственность физических лиц. Хотя это возможно в отношении юридических и должностных лиц.

В целях определения основных положений разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области установления административной ответственности под установлением административной ответственности будем понимать закрепление в административно-деликтном законе норм права, содержащих общие положения об административной ответственности (принципы, основания, субъекты, наказания); варианты противоправного виновного действия (бездействия) физического или юридического лица; вид и размер административного наказания за такие действия (бездействия); процессуальный порядок привлечения к административной ответственности; порядок исполнения постановлений о назначении административного наказания.

Выделим основные положения разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области установления административной ответственности.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях <17>. К исключительному ведению Российской Федерации относится максимально широкий круг вопросов материально-правового и процессуального регулирования административной ответственности.

———————————

<17> В литературе высказывается мнение, что целесообразнее было бы кодифицировать институт административной ответственности путем принятия Основ законодательства об административных правонарушениях РФ и издания на их основе в субъектах РФ кодексов или иных кодифицированных актов, касающихся данного правового института. См.: Кузьмичева Г.А. Современное состояние правового регулирования административной ответственности // Административная ответственность: Сб. статей. М., 2001. С. 25 — 29; Савин В.Н. О некоторых проблемах законодательного регулирования административной ответственности в субъекте Российской Федерации. С. 41.

С учетом действующего законодательства об административных правонарушениях нам представляется, что разграничение предметов ведения должно выглядеть следующим образом:

— к исключительному ведению РФ относится установление административной ответственности за нарушение федеральных законов, принятых по вопросам ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ);

— федеральный законодатель вправе устанавливать административную ответственность за нарушение законов, принятых по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ);

— субъекты РФ вправе устанавливать административную ответственность за нарушение региональных законов, принятых по вопросам их ведения (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ) (исчерпывающий перечень таких полномочий определен конституцией (уставом) соответствующего субъекта Федерации). Полномочия субъекта РФ охватывают все традиционно признанные сферы государственной деятельности: экономику, социальную сферу, правоохранительную деятельность. В рамках Общеправового классификатора отраслей законодательства можно выделить несколько групп (блоков) нормативных правовых актов, которые в наибольшем объеме разрабатываются в субъектах Федерации и за нарушение норм которых может быть установлена административная ответственность. В части конституционного законодательства это законы о правовом статусе депутатов, об административно-территориальном устройстве. Большая группа нормативных правовых актов субъектов РФ посвящена вопросам регулирования хозяйственных (экономических) отношений: бюджетное законодательство, о земле <18>.

———————————

<18> См.: Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов, 2002. С. 18 — 26.

Субъекты Российской Федерации вправе устанавливать административные правонарушения, влекущие предупреждение и административный штраф; определять подведомственность дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена региональными административно-деликтными законами (ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ), органы и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, составлять протоколы по делам об административных правонарушениях (ч. 2 ст. 22.2, ст. 22.3, ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ).

При осуществлении законодательной деятельности в области установления административной ответственности субъекту Российской Федерации необходимо учитывать следующие положения.

1. Административно-деликтный закон субъекта Российской Федерации предусматривает ответственность за нарушение правил, установленных органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ, которые традиционно принимаются для обеспечения жизнедеятельности того или иного региона.

Принятие ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 27.07.2006) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» преследовало цель повышения эффективности местных органов власти. Закон направлен на решение задачи более четкого разграничения полномочий между уровнями власти по их обеспечению финансово-бюджетными средствами <19>.

———————————

<19> См.: Мокрый В.С. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 4. С. 14 — 17.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны установить административную ответственность граждан, должностных лиц за: нарушение порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления (ч. 4 ст. 32 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); за непредставление органам местного самоуправления материалов и информации, необходимых для формирования проекта соответствующего местного бюджета (ч. 6 ст. 84); за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных правовых актов органов местного самоуправления (ч. 3 ст. 7) <20>.

———————————

<20> См.: Курманов М.М. Проблемы установления административной ответственности во исполнение Федерального закона о местном самоуправлении // Современное право. 2006. N 1. С. 58.

2. При определении должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, субъект РФ не вправе вторгаться в сферу деятельности федеральных органов исполнительной власти. Согласно Определению Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2002 г. по делу N 51-Г02-53 наделение законом субъекта Российской Федерации полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях федеральных органов исполнительной власти не соответствует п. 4 ст. 1.3, ст. 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Указанные нормы устанавливают следующее:

1) подведомственность дел об административных правонарушениях определяется Кодексом РФ об административных правонарушениях;

2) протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ;

3) перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается соответствующим федеральными органами исполнительной власти.

В связи с этим Верховный Суд РФ считает, что наделение законом субъекта РФ полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях федеральных органов исполнительной власти затрагивает вопросы деятельности указанных органов, что, как указано выше, отнесено к компетенции Правительства РФ.

3. Одним из субъектов административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях являются административные комиссии. Согласно Определению Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ представительные органы местного самоуправления незаконно наделяются государственными полномочиями в сфере административного права, в случае если не принимается соответствующий областной закон о передаче указанных полномочий. Также является незаконной передача этим же органам полномочий по контролю за реализацией государственных полномочий, поскольку функции контроля не передаются <21>. В соответствии с Определением является незаконным возложение обязанностей по материально-техническому обеспечению деятельности административных комиссий на органы местного самоуправления, поскольку наделение отдельными государственными полномочиями должно производиться только с одновременной передачей соответствующих материальных и финансовых средств, покрывающих расходы муниципальных образований.

———————————

<21> Определение Верховного Суда РФ от 04.02.2004 N 47-Г03-30.

По мнению Верховного Суда РФ, производство по делам об административных правонарушениях и применение мер административного принуждения являются выполнением государственных полномочий и не входят в компетенцию органов местного самоуправления, если выполнение этих полномочий законом субъекта РФ в установленном порядке не передано органам местного самоуправления, что соответствует п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, а следовательно, законодательство в области административного и административно-процессуального права может быть только в ведении РФ и субъектов РФ, а органы местного самоуправления не могут принимать нормативные акты, регулирующие эти отношения, а также создающие органы административной юрисдикции, определяющие их состав, компетенцию и полномочия. Таким образом, законодательство, регламентирующее организацию и деятельность административных комиссий, должно быть приведено в соответствие с федеральным.

4. Если правила, за нарушение которых вводится административная ответственность, устанавливаются на федеральном уровне, то и ответственность за их нарушение должна устанавливаться на федеральном уровне, отсюда следует, что субъекты Федерации не вправе дополнительно устанавливать ответственность за нарушение таких правил или дублировать ее. Несоответствия (расхождения и противоречия) законов об административных правонарушениях субъектов Федерации федеральному законодательству должны приводить к обязательному внесению в некачественные и не действующие эффективно региональные административно-деликтные законы изменений и дополнений, а в некоторых случаях влечь их отмену.

Таким образом, для теории и практики федеративных государств разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации является важнейшей проблемой. Эффективность решения этой проблемы определяет уровень развития федеративных отношений и самостоятельность субъектов федерации, а также эффективность законодательства. Административно-деликтные законы субъектов РФ в должной мере не обеспечивают реализацию их целей, поэтому такие законы малоэффективны. Одной из причин неэффективности законов об административных правонарушениях является несовершенство законодательной деятельности субъектов РФ в области установления административной ответственности.

Осуществив исследование более семидесяти законов субъектов об административных правонарушениях, М.Я. Масленников справедливо утверждает, что «непредвзятый анализ показывает, что многие составы административных правонарушений не имеют никакой региональной специфики… что большинство вопросов могло быть решено в КоАП» <22>.

———————————

<22> Масленников М.Я. О легитимности некоторых положений законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности // Полицейское право. 2006. N 1. С. 57 — 58.

Противоречивые подходы региональных законодателей к регламентации административных правонарушений в области охраны общественного порядка и защиты покоя в ночное время; пользования пассажирским общественным транспортом; защиты прав несовершеннолетних; благоустройства, торговли; защиты и охраны домашних животных; незаконного использования символики субъектов РФ и символики муниципальных образований и др. нарушают принцип единства правового регулирования на всей территории Российской Федерации.

Формирование ясной административно-деликтной политики должно привести к созданию для субъектов РФ модельных законов, которые бы помогли решить проблему разграничения смежных составов административных правонарушений в федеральном и региональном законодательстве <23>.

———————————

<23> См.: Шергин А.П. Нужна теория административной деликтолизации // Право и государство: теория и практика. 2005. N 1. С. 41 — 45.

В настоящее время в России необходимо обеспечить законность административной ответственности, при установлении и применении которой нужно наличие следующих условий: 1) развитое законодательство, недопустимость коллизий в законодательных актах о субъектах административной ответственности, видах административных наказаний, размерах штрафных санкций, порядке их наложения; 2) взаимодействие и координация деятельности контрольно-надзорных и правоохранительных органов по установлению обязательных стандартов, иных требований по применению мер административного воздействия к физическим и юридическим лицам; 3) четкая регламентация в законодательстве процессуальных норм, предусматривающих порядок и процедуры применения мер административного принуждения уполномоченными на то органами и должностными лицами, права и обязанности лиц, участвующих в деле, их процессуальное обеспечение.