Проблемы определения и совершенствования форм экспертной деятельности ЦИК РФ

04-03-19 admin 0 comment

Чернова Е.С.
Общество и право, 2010.


Экспертная деятельность ЦИК России аккумулирует действие норм материального и процессуального права. В силу специфики процедур экспертирования нормативных актов субъектов Федерации по вопросам избирательного, референдумного права актуальным представляется вопрос об установлении форм этой деятельности, раскрывающих ее содержание и процессуальные тонкости. Статья посвящена проблемам определения этих форм.

Ключевые слова: Центральная избирательная комиссия РФ, экспертирование законодательства, субъекты Федерации, экспертная деятельность ЦИК.

Expert activity of CEC of Russia accumulates the action of the norms of substantive and procedural law. In regard of the specificity of the procedures of expert examination of normative acts of the subjects of the Federation in the field of electoral law, legislation on referendum it seems actual the question about establishing of the forms of this activity, revealing its content and procedural refine-ments. The article deals with the problems of definition of these forms.

Key words: Central Election Commission of the RF, expert examination of the legislation, subjects of the Federation, expert activity of CEC.

Содержание экспертной деятельности Центральной избирательной комиссии РФ в совокупности составляет ряд действий, осуществляемых для достижения целей и задач, выдвигаемых при назначении правовой экспертизы законодательных актов субъектов России. В производстве таких действий на практике сложились определенный порядок и последовательность, которые нашли свое закрепление в регламентарных и законодательных нормах.

Экспертами в первую очередь производится отбор необходимого исходного материала, подвергаемого сравнительному анализу и экспертированию. Он включает нормативные акты (проекты) субъектов России и федеральные законы. Далее осуществляются последовательные процедуры по установлению несоответствия норм исследуемых региональных актов федеральному законодательству. Производится проработка их текста на предмет его лингвистического состояния и соответствия лингвистическим нормам и требованиям, поскольку, по справедливому замечанию Д.А. Керимова, «плохой текст правового акта, неточность его формулировок, неопределенность использованных в нем терминов не только порождают волокиту, но и создают возможность для неправильного применения правовых норм».

Для оформления результатов правовой экспертизы законов или их проектов должен быть подготовлен документ реагирования, для которого выработана специальная форма — замечания и предложения к законам (проектам законов) субъектов Российской Федерации. После этого следует процедура приведения экспертируемого акта в соответствие с федеральным законом, его проработка на предмет устранения обнаруженных пробелов и учета высказанных замечаний и предложений. Экспертами может проводиться также ряд других действий.

Таким образом, содержание экспертной деятельности составляет совокупность действий, различаемых в зависимости от их функционального и целевого назначения, в зависимости от предмета экспертизы, т.е. вопросов, выясняемых в ходе проверки содержания экспертируемого акта, качества его норм. Все эти действия являются предметом правового регулирования института экспертизы. Совершенствование их осуществления может быть обеспечено повышением качества норм данного института. Поэтому, кроме установления целей и задач правовой экспертизы, нормами данного института должны быть урегулированы формы экспертной деятельности избирательных комиссий и прежде всего Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Вышеперечисленные и иные действия, осуществляемые в ходе правовой экспертизы, производятся последовательно, носят обособленный характер, различаются по субъектам, по своим целям и задачам, по предмету экспертизы и другим моментам, потому могут рассматриваться в качестве этапов или форм экспертной деятельности, осуществляемой аппаратом ЦИК России при проведении правовой экспертизы.

Предлагаем фрагментарный обзор форм экспертной деятельности. Одной из первоочередных и наиболее распространенной формой экспертной деятельности мы предлагаем считать действия по выявлению несоответствий регионального закона или проекта закона нормам федерального законодательства. Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения экспертизы. Он часто выходит за рамки сопоставления положений правового акта субъекта Российской Федерации с нормами федерального законодательства. В ряде случаев специалистам приходится выявлять не только буквальное соответствие или несоответствие региональной нормы федеральному законодательству, но и те правовые последствия, которые может повлечь ее применение.

Эти несоответствия могут носить общий, концептуальный характер или являться фрагментарными. Они могут касаться норм материального права, затрагивать статус и компетенцию участников избирательного процесса. Не менее важно также давать оценку процессуальным нормам, т.е. качеству закрепления в законе положений, регламентирующих порядок проведения стадий избирательного процесса, избирательных действий, процедур, оформления процессуальных документов. Все эти обстоятельства оказывают влияние на предмет экспертизы, им могут являться как материальные, так и процессуальные нормы экспертируемого закона.

Таким образом, обособление действий по выявлению и обоснованию несоответствий между нормами федерального и регионального избирательного законодательства можно считать очевидным, что и является основанием для их объединения в самостоятельную форму экспертной деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Нередко в ходе проведения экспертизы возникает необходимость учета особенностей, имеющих место в статусе или положении конкретного субъекта Российской Федерации, его муниципальных образований или иных территорий. Примером может служить экспертиза Законов Ямало-Ненецкого автономного округа «О муниципальных выборах в Ямало-Ненецком автономном округе», «О перечне труднодоступных, отдаленных местностей и территорий компактного проживания коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе».

Этими законами установлены допустимые отклонения от средней нормы представительства в округах, создаваемых на труднодоступных территориях компактного проживания коренных малочисленных народов Севера. Допустимое отклонение может превышать указанный в Законе о выборах предел, но не должно составлять более 40 процентов. Такая особенность была выявлена именно в процессе проведения правовой экспертизы вышеназванных законов. Ей дана была оценка и признана целесообразность ее наличия в региональном законе указанного субъекта РФ.

Таким образом, самостоятельной формой экспертной деятельности мы предлагаем рассматривать выявление учета региональных особенностей норм, содержащихся в законах (проектах законов) субъектов Федерации, и решение вопроса о целесообразности и необходимости, возможности и допустимости наличия таких «особенных» норм в законе того или иного субъекта Российской Федерации.

Замечания и предложения, возникающие в ходе экспертирования, носят самый разнообразный характер. Все эти рекомендации обобщаются и фиксируются специалистами Правового управления Аппарата ЦИК России и затем направляются в избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, а также в иные органы государственной власти Российской Федерации для своевременного устранения и приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством о выборах и референдумах. Деятельность работников Правового управления Аппарата ЦИК РФ по обобщению, фиксированию замечаний и предложений, их направлению в субъекты РФ носит обособленный характер и может рассматриваться в качестве самостоятельной формы экспертной деятельности.

Одну из обязательных процедур, применяемых в ходе правовой экспертизы, составляют действия по приведению регионального закона в соответствие с федеральным в случае обнаружения их несоответствия. Осуществление этих действий возлагается на регионального законодателя и составляет самостоятельный этап экспертной деятельности, который мы предлагаем рассматривать в качестве самостоятельной ее формы.

В процессе внесения изменений в экспертируемый закон (проект закона) субъекта Федерации может возникнуть потребность в корректировке аналогичных положений иных нормативных правовых актов того же субъекта. Например, в результате экспертизы закона субъекта Российской Федерации о выборах иногда возникает необходимость внесения изменений в положения, которые регламентируют полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий соответствующего субъекта.

В таких случаях требуется обратить внимание законодателя субъекта на приведение в соответствие с законодательством аналогичных положений специального закона субъекта Российской Федерации об избирательных комиссиях, действующих на территории данного субъекта, если таковой в субъекте имеется. Совокупность действий, совершаемых экспертами ЦИК в данном направлении, мы также предлагаем рассматривать в качестве одной их форм экспертной работы ЦИК России.

Отличительной особенностью двух последних форм следует считать участие в них не только представителей Центральной избирательной комиссии РФ, но и избирательных комиссий субъектов России, а также органов региональной законодательной власти. Этот участок работы свидетельствует о тесном сотрудничестве Центральной избирательной комиссии России с другими органами государственной власти, устанавливаемом в ходе экспертной деятельности. В данном примере речь идет о региональных органах, но сотрудничество может устанавливаться и с федеральными органами государственной власти, к примеру с Минюстом, с Генеральной прокуратурой и др.

Правовым управлением ЦИК России ведется также работа по проверке учета замечаний и предложений Правового управления в законах (проектах) субъектов РФ, ранее рассмотренных на предмет соответствия федеральному законодательству о выборах и референдумах, и направленных для устранения соответствующих недостатков в избирательные комиссии субъектов РФ и иные органы государственной власти. Совокупность действий, совершаемых в процессе такого контроля, мы также предлагаем рассматривать в качестве одной из форм экспертной деятельности ЦИК РФ.

Наконец, прокомментируем еще одну форму экспертной деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Для оформления результатов экспертизы ведется работа по подготовке таблиц соответствия основных параметров законов субъектов Российской Федерации Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», своеобразный мониторинг.

Специалистами Правового управления проводится анализ основных стадий избирательного процесса и осуществления избирательных процедур. В качестве оценочных критериев при составлении таблиц используются такие, как вид избирательной системы, используемой при проведении соответствующих выборов; порядок и сроки выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов; соблюдение правил проведения предвыборной агитации, информирования избирателей о ходе избирательной кампании; соблюдение требований формирования избирательных фондов кандидатов; соблюдение процедур голосования; правильность использования методик распределения депутатских мандатов и иные. Такой сопоставительный анализ необходим для отслеживания общего состояния качества регионального избирательного законодательства и он является, на наш взгляд, обязательным фрагментом в ходе осуществления экспертной деятельности ЦИК России.

Таким образом, систематизация аналитической информации с целью обеспечения последующего контроля за учетом высказанных в ходе экспертизы замечаний и предложений, контроля общего качества регионального избирательного и референдумного законодательства составляет самостоятельную форму экспертной работы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Подводя итоги, представляется возможным назвать все предлагаемые формы экспертной деятельности, используемые как Центральной избирательной комиссией РФ, так и избирательными комиссиями субъектов России:

выявление несоответствий, противоречий федеральному законодательству, пробелов в правовом регулировании избирательного процесса в субъектах России;

лингвистический анализ текста экспертируемого правового акта;

установление законности и обоснованности этнонациональных, географических и иных особенностей норм региональных актов;

подготовка заключений и предложений и доведение их до сведения заинтересованных субъектов;

внесение изменений и дополнений в экспертируемые законы субъектов в соответствие с высказанными замечаниями, предложениями;

внесение изменений в сопроводительные нормативные акты;

контроль за исполнением рекомендаций и устранение последствий неисполнения;

составление аналитических таблиц, мониторинг противоречий.

Каждая из названных форм отличается своей предметностью и особенностями процедурных правил выполнения предписанных обязательных или факультативных действий. Предлагаемый перечень не следует признавать исчерпывающим, он может быть усовершенствован и дополнен новыми формами, которые могут быть предложены практикой.

Перечисленные формы складывались в практике экспертной деятельности ЦИК не сразу, а постепенно, в течение 15 лет. Однако в последние годы в связи с интенсификацией обновления избирательного законодательства и введением единых по всей стране дней голосования начался процесс их определенной трансформации. В настоящее время Центральной избирательной комиссией Российской Федерации выработана такая практика, в соответствии с которой проводится правовая экспертиза законов (проектов законов) тех субъектов, основные выборы в которых будут проводиться в рамках предстоящих избирательных кампаний. Такие проверки были проведены к выборам 11 октября 2009 г. и 14 марта 2010 г. Правовым управлением Аппарата ЦИК РФ региональных законов 76 субъектов России.

Роль правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (проектов законов) неуклонно и оправданно возрастает. Того требует необходимость обеспечения порядка избрания представителей народа, защиты избирательных прав граждан, легитимности выборов, а это напрямую зависят от качества законодательного регулирования порядка проведения выборов в субъектах РФ и в Российской Федерации в целом. Решение вопроса о качестве является главной целью экспертной деятельности Центральной избирательной комиссии. В этом ключе идут процессы совершенствования всей экспертной деятельности ЦИК России, в том числе и ее форм.

Назрела настоятельная необходимость принятия специализированного правового документа, которым должны быть урегулированы все нюансы экспертной деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Представляется, что таким документом должно стать положение об экспертизе, осуществляемой ЦИК России. Предметом регулирования самостоятельного структурного подразделение такого правового документа должны стать формы экспертной деятельности ЦИК РФ, сложившиеся в практике работы ЦИК и положительно себя зарекомендовавшие. При этом каждой форме может быть посвящена отдельная статья.

По нашему мнению, необходимо нормативно закрепить обязательность проведения экспертных оценок законопроекта еще на стадии создания его концепции. Причем экспертиза в данном случае должна носить комплексный и независимый характер. Именно многосторонняя (правовая, экономическая и т.д.) экспертная оценка концепции законопроекта позволит на ранней стадии определить «узкие места» в планируемом законодательном регулировании тех или иных общественных отношений.

Считаем, что в построении экспертной деятельности немаловажным является системность и определенная ступенчатость процесса изучения анализа и соответствия нормативного акта требованиям законодательства.

Так, распоряжением Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 6 мая 2009 года была разработана схема проведения анализа и оценки регионального законодательства о выборах, включающая в себя несколько этапов проведения подготовки и проведения экспертной деятельности, которые также предопределяют формы экспертной деятельности ЦИК России. Остановимся подробнее на каждом из них.

А) Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации в срок не позднее 9 месяцев до дня принятия уполномоченным на то органом или должностным лицом решения о назначении выборов должны направить в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации действующие редакции законов субъекта Российской Федерации, регулирующих подготовку и проведение соответствующих выборов (на бумажном носителе и в электронном виде).

Если в течение 9 месяцев до дня начала избирательной кампании в законодательство субъекта Российской Федерации о выборах будут вноситься изменения, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации обязаны незамедлительно информировать об этом ЦИК России, направив в ее адрес для правовой экспертизы данные изменения, а в исключительных случаях и законопроекты, которые могут быть приняты.

Б) После поступления в ЦИК России вышеназванных законов (проектов законов) Правовое управление Аппарата ЦИК России совместно с членом ЦИК России, курирующим соответствующий регион, проводят правовую экспертизу представленных законов (проектов законов) субъектов Российской Федерации о выборах. Член ЦИК России, курирующий соответствующий регион, при поступлении в ЦИК России названных документов информирует об этом членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от соответствующего субъекта Российской Федерации. Срок проведения правовой экспертизы составляет не менее 1 месяца и не более 2 месяцев. Подготовленное по результатам правовой экспертизы заключение (замечания и предложения) подписывается заместителем Председателя ЦИК России, осуществляющим работу с субъектами Российской Федерации, или секретарем ЦИК России. На этапе проведения экспертизы в случае необходимости проводятся консультации с членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от соответствующего субъекта Российской Федерации.

Кроме того, при проведении экспертизы указанных актов в случае необходимости, например при возникновении вопросов в части финансирования избирательных кампаний, контроля за целевым расходованием денежных средств, выделенных на подготовку и проведение выборов и референдумов, использования системы ГАС «Выборы» при проведении выборов и референдумов, замечания и предложения на закон (проект закона) согласовываются с соответствующими подразделениями Аппарата ЦИК России (Планово-финансовым управлением, Контрольным управлением, Управлением автоматизированных технологий, обработки и анализа информации и др.).

В) Заключение ЦИК России на представленный для правовой экспертизы закон (проект закона) субъекта Российской Федерации направляется в соответствующую избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от данного субъекта Российской Федерации.

Копии замечаний и предложений на законодательные акты субъектов Российской Федерации о выборах и референдумах по имеющейся многолетней практике направляются также в территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации (письмо и.о. директора Департамента государственной политики в сфере федеральной юстиции Министерства юстиции Российской Федерации от 18.08.2005 N 01-2395).

Г) В случае непринятия законодателем субъекта Российской Федерации необходимых мер для приведения законодательства субъекта Российской Федерации о выборах в соответствие с требованиями федерального законодательства до дня назначения выборов ЦИК России направляет письмо о несоответствии избирательного законодательства требованиям федерального законодательства полномочному представителю Президента Российской Федерации в данном федеральном округе, а также в генеральную прокуратуру Российской Федерации и членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от соответствующего субъекта Российской Федерации.

Все перечисленные вопросы должны, на наш взгляд, найти отражение в положении о правовой экспертизе ЦИК РФ. При моделировании проекта положения об экспертизе ЦИК России представляется также целесообразным:

а) перечисление в его статьях субъектов, уполномоченных на выполнение определенных экспертных действий, констатация их прав и обязанностей (компетенции);

б) регламентация порядка назначение и дача поручительств (возложение обязанностей) проведения экспертных действий;

в) установление ответственности за неисполнение предписаний Центральной избирательной комиссии России и правил разрешения споров, могущих возникнуть между различными участниками экспертной деятельности в ходе осуществления экспертизы и реализации ее результатов;

г) отдельного внимания заслуживает регламентация вида и содержания процессуального документа, оформлением которого должно завершаться осуществление того или иного экспертного действия, установление его юридического статуса (юридической силы) и механизма реализации.

Нынешняя практика экспертной деятельности Центральной избирательной комиссии России свидетельствует о том, что этот участок работы ЦИК еще недостаточно формализован и тем более не имеет должной правовой регламентации. Примером формализации могут служить лишь отдельные разрозненные документы. В их числе схема проведения Центральной избирательной комиссией Российской Федерации анализа и оценки регионального законодательства о выборах, утвержденная Председателем ЦИК РФ, Положение о научно-методическом совете при ЦИК РФ, утвержденное Постановлением ЦИК РФ от 28.02.2006, Регламент ЦИК РФ от 28.06.1995 (ст. ст. 13, 20, 32, 55, 56 и др.) с последующими изменениями и дополнениями. Однако этого явно недостаточно, требуется принятие положения об экспертизе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.