О подходах к определению юридической силы федеральных и региональных нормативных актов

04-03-19 admin 0 comment

Иванов С.А.
Электронный ресурс, 2010.


Ключевые слова: юридическая сила нормативного акта, федеральные нормативные акты, региональные нормативные акты, предметы ведения, иерархия нормативных актов, содержание нормативного акта, стабильность правового регулирования.

Possibility of definition of a validity of statutory acts not only according to the hierarchical approach, but also the substantial approach is proved.

Key words: a statutory act validity, federal statutory acts, regional statutory acts, conducting subjects, hierarchy of statutory acts, the statutory act maintenance, stability of legal regulation.

Определение юридической силы нормативных актов, издаваемых по предметам ведения Российской Федерации, основано на последовательном закреплении иерархического порядка соответствующих видов актов. Анализ различных положений Конституции РФ позволяет выстроить этот иерархический порядок от Конституции РФ (ч. 1 ст. 15) к федеральным конституционным законам (ч. ч. 1, 3 ст. 76) и далее к федеральным законам <1>. Исходя из положений о полномочиях Президента России (ст. ст. 80 — 90 и др.) и Правительства России (ст. ст. 114, 115 Конституции РФ, а также ст. ст. 12 — 23 ФКЗ от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (в ред. от 29.01.2010) «О Правительстве Российской Федерации» <2>) следующую за федеральными законами ступень занимают нормативные указы главы государства и далее — нормативные постановления Правительства России. Замыкают иерархию федеральных нормативных актов так называемые ведомственные нормативные правовые акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти.

———————————

<1> Юридическая сила законов РФ, принимаемых на референдуме, законов РФ о поправке к Конституции РФ, Федеративного договора от 31.03.1992 и договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в данной статье не рассматривается.

<2> Собрание законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

На формальном закреплении в Конституции РФ иерархического аспекта основано и определение юридической силы нормативных актов субъектов Российской Федерации (региональных нормативных актов) <3>, издаваемых по предметам их «собственного правового регулирования» (ч. 4 ст. 76). В первую очередь это конституция для республик или устав для остальных субъектов Федерации (ч. 2 ст. 5), далее следуют законы субъектов Федерации и иные нормативные правовые акты (ч. 4 ст. 76). К последним в приведенном порядке относятся нормативные акты руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (главы региона) и далее — акты высшего исполнительного органа субъекта РФ (ч. 3 ст. 22 ФЗ от 16.10.1999 N 184-ФЗ (в ред. от 17.12.2009) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <4>). В правовых системах большинства субъектов Российской Федерации закреплено, что заключительным звеном иерархической цепи нормативных актов являются акты региональных министерств и других ведомств субъектов Федерации.

———————————

<3> Понятие «регион» используется в данной статье в смысле синонима субъекта Российской Федерации.

<4> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Таким образом, определение юридической силы региональных нормативных актов, издаваемых по предметам ведения субъектов Российской Федерации, осуществляется во многом по аналогии с определением юридической силы федеральных нормативных актов, издаваемых по предметам ведения Российской Федерации, и основывается на формальном закреплении места каждого нормативного акта в иерархии всех нормативных правовых актов определенного уровня.

Иная ситуация сложилась вокруг определения юридической силы нормативных актов, издаваемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Практически все федеральные и региональные нормативные акты в той или иной мере регулируют вопросы, относящиеся к данной сфере. Но в Конституции РФ не для всех нормативных актов данной группы определено их место в иерархии актов, регулирующих предметы совместного ведения. Так, в ч. 2 ст. 76 напрямую закреплено, что «по предметам совместного ведения… издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Получается, что иерархический порядок актов, издаваемых по предметам совместного ведения, определен от Конституции РФ (ч. 1 ст. 15) к федеральным законам и далее — к законам субъектов Федерации, а потом уже к «иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации», т.е. актам главы региона, и затем — актам правительства (администрации) региона.

Однако в рамках предметов совместного ведения есть множество вопросов, регулирование которых входит в компетенцию Президента России и Правительства России, но место их нормативных актов, издаваемых по предметам совместного ведения, в процитированной ч. 2 ст. 76 Конституции РФ не определено. Какой будет юридическая сила нормативных актов Президента России и Правительства России, изданных по предметам совместного ведения? Будут ли законы субъекта Федерации, изданные по предметам совместного ведения, зависеть от соответствующих нормативных актов Президента России и Правительства России, или последние должны находиться в некоей зависимости от законов субъектов Федерации? Ни в Конституции РФ, ни в федеральном законодательстве <5> четких ответов на эти и другие важные вопросы нет.

———————————

<5> Законодательство в данной статье понимается как совокупность законов.

На практике довольно распространена ситуация, когда органы исполнительной власти субъектов Федерации, установив несоответствие между положениями закона субъекта Федерации и указом Президента России, постановлением Правительства России, принятых по предметам совместного ведения, попадают в сложную ситуацию. Какой акт принять к исполнению — закон субъекта Федерации или указ Президента России и постановление Правительства России?

С одной стороны, по Конституции РФ (ч. 2 ст. 77) исполнительные органы субъектов Федерации совместно с федеральными органами исполнительной власти «образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» и Правительство России по предметам совместного ведения «координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 2 ст. 43 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»), чьи акты «не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации» (ч. 2 ст. 22 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных…»).

С другой стороны, для законов субъектов Федерации установлена зависимость только от Конституции РФ, федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ), и конституции (устава) субъекта РФ, а зависимость от актов Президента России и Правительства России не определена. Такое положение согласуется с принципами верховенства закона и разделения властей, а также с основами федерализма.

Игнорирование положений закона субъекта Федерации исполнительным органом субъекта Федерации может иметь для него определенные юридические последствия, к примеру, выражение недоверия главе региона со стороны законодательного органа субъекта Федерации, поскольку и в региональных актах (конституция, устав), и в Федеральном законодательстве закреплена зависимость актов исполнительного органа субъекта Федерации от законов субъекта Федерации и предусмотрены меры ответственности за неисполнение законов субъектов Федерации. Помимо юридических последствий для руководителей региона в таких случаях возможно и наступление политических последствий, которые может инициировать региональная политическая элита.

Таким образом, противоречия в определении юридической силы отдельных видов федеральных и региональных нормативных актов по предметам совместного ведения разрушают сложившиеся иерархические связи между различными видами нормативных актов, ведут к нестабильности в правовом регулировании достаточно важных для общества вопросов, создают благоприятную почву для коррупции и роста сепаративных настроений в отдельных регионах.

Все это ставит юридическую науку и практику перед необходимостью поиска новых подходов к решению проблем в определении юридической силы федеральных и региональных нормативных актов, издаваемых по предметам совместного ведения, их теоретическому обоснованию и практическому осмыслению.

Поскольку предметы совместного ведения затрагивают регулирование множества различных сфер общественной жизни (управленческой, природоохранной, государственной, имущественной, культурной и т.д.), а рассматриваемые нормативные акты образуют два различных уровня системы законодательства, то поиск подходов к решению названных выше проблем следует осуществлять не в рамках подходов какой-то одной отрасли права (к примеру, конституционного или административного права), а в рамках общеправовых подходов и теоретико-методологических основ к их обоснованию.

Когда определялась юридическая сила федеральных нормативных актов по предметам ведения Российской Федерации, а также региональных нормативных актов по предметам ведения субъектов Российской Федерации, то оно основывалось на закреплении иерархических зависимостей между различными видами нормативных актов, благодаря чему каждый вид занимал свое место в иерархической последовательности актов. Для каждого вида нормативного акта исчерпывающим образом определялся перечень всех вышестоящих и нижестоящих актов. В данном случае для определения юридической силы использовался главным образом иерархический подход.

Однако это не единственный подход к определению юридической силы нормативных актов, который используется в самой Конституции РФ. Так, в ч. 6 ст. 76 закреплены основы другого подхода к определению юридической силы различных видов нормативных актов. В ней рассматривается случай коллизии федерального закона и нормативного правового акта субъекта Федерации по вопросам их собственного правового регулирования, и здесь, в частности, закреплено, что в таком случае действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Несмотря на то что федеральный закон занимает одно из самых высоких мест в иерархии нормативных актов и зависит только от Конституции РФ и небольшой группы федеральных конституционных законов, тем не менее его юридическая сила будет ничтожна по сравнению с любым нормативным актом субъекта Федерации, при условии, что содержанием такого федерального закона станут вопросы собственного правового регулирования субъектов Федерации, т.е. при условии вторжения федерального закона в содержательную сферу, регулирование которой закреплено за группой других нормативных правовых актов.

Таким образом, определение юридической силы федеральных и региональных нормативных актов может основываться не только на иерархическом подходе, т.е. определении места нормативного акта в иерархии актов, но и на содержательном подходе, т.е. определении содержательных вопросов, урегулированных в конкретном нормативном акте. Вслед за подобным утверждением будет логичным задать вопрос: можно ли в определении юридической силы федеральных и региональных нормативных актов, регулирующих предметы совместного ведения, использовать содержательный подход там, где иерархический подход не закреплен или по каким-то причинам не работает?

Представляется, что такой подход может работать и давать положительные результаты, но его применение возможно в рамках конкретного предмета совместного ведения, урегулированного конкретным федеральным законом (кодексом). Для этого в каждом федеральном законе, регулирующем предмет совместного ведения, необходимо установить четкие границы регулирования определенных вопросов конкретными видами нормативных актов, т.е. установить нормы, четко закрепляющие полномочия каждого органа своими нормативными актами развивать и конкретизировать определенный вопрос или закрепить в федеральном законе рамки регулирования конкретного вопроса. Например, какие-то вопросы могут быть отнесены к регулированию только нормативными правовыми актами субъектов Федерации, т.е. законом субъекта Федерации и актами исполнительных органов субъекта Федерации в соответствии с их полномочиями.

В федеральных законах, изданных по предметам совместного ведения, безусловно, часть вопросов может быть напрямую отнесена к компетенции Президента России и Правительства России, которые в своих актах, помимо материальных норм права, могут закреплять поручения федеральным и региональным органам исполнительной власти в дальнейшем развитии и конкретизации своих нормативных актов, процедуры исполнения отдельных решений.

Вместе с тем многие противоречия между законами субъектов Федерации и федеральными нормативными актами могут быть преодолены, если в федеральном законе по каким-то конкретным вопросам совместного ведения будут закреплены рамки регулирования указами Президента России (например, основные направления правового регулирования, критерии оценки правового регулирования и т.д.), а также рамки регулирования законами субъекта Федерации (конкретные нормы применительно к историко-культурной, национальной, географической специфике региона) и рамки регулирования постановлениями Правительства России (организация и процедуры исполнения норм конкретного федерального закона и нормативных решений Президента России, норм конкретных законов субъектов Федерации, вопросы материального обеспечения, разграничение полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти в реализации вышестоящих актов и т.д.).

В одной из последних статей федерального закона, посвященной положениям заключительного и переходного характера, возможно закрепление полномочий каждого органа по регулированию конкретного вопроса. Объем федерального закона увеличится из-за этого на несколько строк, но зато будет внесена предельная ясность и стабильность в правовое регулирование предметов совместного ведения, это позволит сократить количество коллизий и облегчит практику их разрешения правоприменителями, в том числе судебными органами. Недостатки в структуре и логике изложения нормативного материала в законах субъектов Федерации, в связи с разорванностью содержательных вопросов, отведенных для регулирования законами субъектов Федерации, возможно частично преодолеть, используя метод воспроизведения отдельных, наиболее важных положений федерального закона.

Реализация содержательного подхода не потребует внесения поправок в Конституцию РФ и дополнительных финансовых затрат. Для цивилизованного регулирования общественных отношений и разрешения множества юридических конфликтов между федеральными и региональными органами потребуется воля федерального законодательного органа и других участников законодательного процесса, а также частичная корректировка механизмов реализации федеральных законов.

Подводя итог рассмотрению иерархического и содержательного подходов к определению юридической силы федеральных и региональных нормативных актов, можно заключить, что их взаимное сочетание позволит снять напряженность в регулировании целого ряда вопросов по предметам совместного ведения, сделать более эффективным и стабильным процесс правового регулирования общественных отношений, позволит заложить фундамент к построению нормативных основ формирования правового государства в Российской Федерации <6>.