Цель административного договора

04-03-19 admin 0 comment

Ходаковский К.В.
Электронный ресурс, 2010.


В данной статье показывается правовая природа цели административного договора. Выявляются пробелы правового регулирования целей административного договора и пути их решений. Анализируется соотношение целей сторон с целью административного договора.

Ключевые слова: цель административного договора, публичный интерес, законность, интересы сторон административного договора.

The article shows legal nature of the purpose of administrative contract. Blanks of legal regulation of the purposes of the administrative contract and different ways of their permission come to light. The author analysis a parity of the purposes of the parties for the purpose of the administrative contract.

Key words: the purpose of the administrative contract, public interest, legality, interests of the parties of the administrative contract.

В современных условиях на фоне реформирования и преобразований, происходящих в административной, экономической, социальной, духовно-культурной сферах, активно развиваются административные договоры. В трактовке различных аспектов содержания общественных отношений, реализуемых в административном договоре, существует много спорных и нерешенных вопросов, одним из которых является цель административного договора.

Публичная цель административных договоров — достижение положительного социально значимого результата. Она должна закрепляться независимо от того, общественные отношения в какой управленческой сфере (хозяйственно-экономической, административно-политической, социальной, духовной) регулирует административный договор.

В сфере экономики органы исполнительной власти заключают государственные контракты, налоговые и инвестиционные соглашения, преследуя цели создания и развития благоприятного экономического климата в стране. С помощью инвестиционных контрактов и договоров концессии достигаются цели ускорения экономического развития, освоения и развития объектов, имеющих публичное назначение.

Кроме того, для публичных целей в сфере экономики используется конструкция договора поставки для государственных или муниципальных нужд. Хотя этот договор регламентируется нормами части второй Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. 525 — 534), его следует отнести к публичным договорам, так как он регулирует публичные общественные отношения и направлен на обеспечение и реализацию общегосударственных публичных интересов <1>.

———————————

<1> Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 387.

В административно-политической сфере заключаются соглашения о делегировании полномочий в целях более эффективного управления различными сферами жизнедеятельности общества. Например, договоры о совместной деятельности заключаются между публично-властными субъектами в целях организации взаимодействия и координации действий для эффективного управления теми сферами общественной жизни, которые входят в компетенцию субъектов, заключивших административный договор. Административные договоры о совместной деятельности могут предусматривать объединение усилий договаривающихся сторон как на основе одной функции управления, например планирования, так и на основе нескольких функций. К примеру, 26 декабря 2001 г. между администрацией Ярославской области и Правительством Москвы было заключено соглашение о совместной деятельности по инвестированию в развитие экономики Ярославской области. Цель соглашения касается вопросов обеспечения населения жильем.

Публичная цель административного договора должна иметь социально значимую направленность, которую следует четко определять для каждого вида административного договора. В случае с концессионными соглашениями Правительством Российской Федерации утверждаются типовые соглашения, цель которых направлена на создание или реконструкцию указанного в соглашении социально значимого объекта.

Стороны не могут изменять цель административного договора, но они вправе лишь конкретизировать ее. Например, заключая концессионные соглашения с целью создания социально значимого объекта, стороны уточняют характеристики самого объекта.

Чтобы гарантировать определенную направленность цели административного договора, следует использовать механизмы, разработанные в гражданском праве. Так, в соответствии с ГК РФ договор, заключаемый для вида или для прикрытия другой сделки, является недействительным (ст. 170). Незакрепление четко определенной цели административного договора может привести не только к прикрытию другой сделки, но и к подмене публичной цели как одной, так и другой стороной договора. Подмена публичной цели административного договора должна быть недопустимой и наказуемой.

В ряде случаев в отношении целей административных договоров применяется метод негативного регулирования, предусматривающий запрещение определенных целей и возможных результатов исполнения административных договоров. Так, административные договоры в экономической сфере должны заключаться с соблюдением требований антимонопольного законодательства: «федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления запрещается… заключать договоры и иные соглашения, осуществлять согласованные действия, которые имеют или могут иметь своим результатом недопущение, ограничение или устранение конкуренции» <2>.

———————————

<2> Ст. 40 Водного кодекса РФ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381; ст. 50 Лесного кодекса РФ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

Требование строгой направленности цели административного договора пронизывает многие законы, касающиеся заключения административных договоров, и является общим. Необходимо его закрепление на уровне основополагающего закона, регулирующего правовой институт административного договора.

В административном договоре, как и в любом другом договоре, присутствуют две (или более) стороны. У каждой из сторон есть свой интерес: обязательный субъект воплощает публичные интересы, а относительный в большинстве случаев — частные.

Цели административных договоров предопределяются компетенцией властного субъекта — стороны договора. Реализуя с помощью административных договоров свои функции, властный субъект действует в установленных целях. Например, в Положении о следственном изоляторе указано, что данное учреждение заключает административные договоры, касающиеся выполнения возложенных на следственный изолятор функций <3>.

———————————

<3> См.: ст. 4.2.7 Приказа Минюста РФ от 25.01.1999 N 20 «Об утверждении Положения о следственном изоляторе уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации» // Бюл. норм. актов фед. органов исполн. власти. 1999. N 10.

Поскольку контрагентом публично-властной стороны может быть не только государственный орган исполнительной власти, но и частный субъект, сторона в административном договоре может иметь и частный интерес. Сторона может быть заинтересована в получении прибыли, предоставлении услуг и т.п. Так, согласно ст. 4 ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» <4>, интересами частной стороны могут выступать: налоговые льготы на прибыль, целевые дотации и субсидии, кредиты на льготных условиях. Заключая административный договор о государственных закупках, частный субъект руководствуется интересом экономической выгоды.

———————————

<4> СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3540.

В силу своего правового статуса публично-властный субъект имеет преимущество перед частным субъектом, благодаря чему может осуществлять публичные интересы, ущемляя интересы другой стороны. В настоящее время актуальным остается вопрос, поставленный еще О.С. Иоффе: что важнее — автономия правосубъектной личности или возможность государственного вмешательства в ее правовую сферу <5>. Достижение баланса интересов сторон является важнейшей проблемой административного договора.

———————————

<5> См.: Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. М., 2003. С. 76.

Присутствие в административном договоре различных и не всегда совпадающих целей сторон ставит вопрос об их соотношении с целью административного договора. На стадии заключения административного договора должны учитываться все интересы сторон, которые указываются в условиях договора. Как правило, публичный и частный интересы не совпадают, однако договорные отношения имеют взаимовыгодный характер, благодаря чему становится возможным определение общей цели административного договора. Так, заключая административный договор на закупку сельскохозяйственной продукции для государственных нужд, частный субъект рассчитывает на выплату справедливой и эквивалентной цены за товар. Для удовлетворения этих интересов Правительство РФ ежегодно по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации и представителями общественных объединений, выражающих интересы товаропроизводителей (поставщиков) и потребителей (покупателей), устанавливает на сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие для государственных нужд гарантированный уровень закупочных цен, обеспечивающий возмещение материальных затрат и получение дохода товаропроизводителем (поставщиком), достаточного для расширенного воспроизводства <6>. В свою очередь, государственный орган исполнительной власти обеспечивает необходимый уровень продовольственного снабжения сил обороны и государственной безопасности (ст. 2).

———————————

<6> См.: ст. 6 ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3303.

Ни при каких обстоятельствах частные цели сторон административного договора не должны ни противоречить, ни препятствовать цели административного договора. В противном случае следует заключать гражданско-правовой договор, в котором реализуются частные интересы сторон.

Следует учитывать, что не во всех случаях совпадают цель административного договора и цель публично-властного субъекта. Так, публично-властный субъект может заключать административный договор в целях реализации федеральной программы, в то время как целью административного договора в данном случае будет выступать достижение того общественного блага, ради которого принималась та или иная федеральная программа.

Возможность совпадения цели административного договора и цели публично-властного субъекта не исключена, поскольку эти цели имеют единую публично-правовую природу.

Соотношение интересов сторон в договоре может быть различным. Интересы могут иметь и общую направленность, если обе стороны преследуют публичные цели. Например, при заключении соглашения государственных органов исполнительной власти о передаче полномочий <7> сторонами договора являются публично-властные субъекты. Их интересы направлены на решение вопросов государственного управления и взаимодействия.

———————————

<7> См., напр.: Постановление Правительства РФ от 11 января 2005 г. «Об утверждении Соглашения между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Правительством Москвы о передаче друг другу осуществления части своих полномочий в решении вопросов организации тушения пожаров и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий» // СЗ РФ. 2005. N 3. Ст. 205.

Сторона административного договора может выражать и определенный социальный интерес. Например, заключая административный договор с государственными структурами исполнения наказания, религиозные объединения выражают чаяния своей паствы <8>. Публичный интерес государственного органа исполнительной власти в этих отношениях выражается в повышении правосознания заключенных, реализации конституционного права на свободу совести, исправлении и социализации заключенных. Социальный интерес не вступает в противоречие с публичным интересом, имея с ним единую направленность. Соприкасаясь друг с другом, интерес ни одной стороны не должен быть ущемлен и должен выражаться в цели административного договора.

———————————

<8> Писенко К.А. Использование административного договора в государственном регулировании государственно-конфессиональных отношений в Российской Федерации // Административное право: теория и современность: Сборник научных трудов, посвященных 100-летию С.С. Студеникина. М., 2006. С. 127.

Не исключается возможность присутствия у государственного органа исполнительной власти и частного интереса. Заключаемые им договоры на основе частного интереса должны носить хозяйственный характер. Статус публичных субъектов, вступающих в имущественные отношения, регулируется в таком случае нормами гражданского права <9>. В соответствии с п. 1 ст. 124 ГК РФ Российская Федерация и ее субъекты выступают на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. При этом они не обладают публично-властными полномочиями по отношению к контрагенту, но выступают в роли юридического лица хозяйственного оборота.

———————————

<9> На основе размещаемых государственных и муниципальных заказов могут быть заключены государственные или муниципальные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры в соответствии с ГК РФ. Часть 2 ст. 55 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.

Руководствуясь частными интересами, государственный орган исполнительной власти реализует частноправовые цели. Примером может служить заключение договора поставки офисной мебели. По этому договору поставщик, осуществляющий предпринимательскую деятельность, предоставляет покупателю товар. Покупатель использует его в коммерческих либо в иных целях, не связанных с личным, семейным, домашним и иным подобным использованием. Очевидно, что офисная мебель закупается в целях ведомственного пользования, соответственно, данный договор должен носить хозяйственный характер. Однако следует отличать подобные договоры от государственных контрактов, имеющих публичную цель, например на поставку медицинского оборудования для государственных нужд, целью которых выступают улучшение качества системы здравоохранения и охрана здоровья населения России.

Цель административного договора имеет исключительно публичную направленность, так как с помощью административного договора происходит реализация публичной власти государства. Если при регулировании подобных отношений руководствоваться не общегосударственными, а узковедомственными интересами <10>, это может привести к непоправимым негативным последствиям.

———————————

<10> См.: Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998. С. 25.

Таким образом, цель административного договора обладает рядом отличительных признаков: предполагаемый положительный социально значимый результат определяется положениями закона (отвечает требованию законности). Кроме того, следует отличать цель административного договора от целей сторон, его заключивших. Цель административного договора является независимой, самостоятельной и не изменяемой интересами сторон административного договора. Интересы государственных органов и частных субъектов не должны препятствовать реализации публичной цели административного договора.