Регулирование хозяйственной деятельности в свободных экономических зонах РФ

04-03-19 admin 0 comment

Швыдак Н.
Законодательство и экономика, 1999.


Н. Швыдак, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.

На территории России функционирование свободных экономических зон (СЭЗ) регулируется общим и специальным законодательством РФ и международно-правовыми актами. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации» от 4 июня 1992 г. «правовой режим и условия хозяйственной деятельности иностранных инвесторов и предприятий с иностранными инвестициями, включая порядок их налогообложения, на территории СЭЗ <…> определяются Законом РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР» и Положениями о СЭЗ». В свою очередь, в Законе РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР» от 4 июля 1991 г. сказано, что «отношения, связанные с иностранными инвестициями в Российской Федерации, регулируются указанным Законом, а также иными действующими на территории Российской Федерации законодательными актами и международными договорами» (ст. 5).

К общим законодательным и нормативным актам в сфере регулирования деятельности СЭЗ относятся такие основополагающие акты, как Закон РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР» от 4 июля 1991 г.; Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г.; Закон РФ «Об организации страхового дела в РФ» от 27 ноября 1992 г.; Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» от 2 декабря 1990 г.; Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г.; Закон «О валютном регулировании и валютном контроле» от 9 октября 1992 г.; Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 3 июля 1991 г.; Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г.; Закон РСФСР «О таможенном тарифе» от 21 мая 1993 г.; Таможенный кодекс РФ, введенный в действие 18 июня 1993 г.; Гражданский кодекс России (часть первая), принятый Государственной Думой 21 октября 1994 г. и введенный в действие 1 января 1995 г. Федеральным законом «О введении в действие части первой Гражданского кодекса РФ» от 30 ноября 1994 г.; Гражданский кодекс РФ (часть вторая), принятый Государственной Думой 22 декабря 1995 г. и введенный в действие Федеральным законом «О введении в действие части второй Гражданского кодекса РФ» от 26 января 1996 г.; Указы Президента РФ «О совершенствовании работы с иностранными инвестициями» от 27 сентября 1993 г.; «О деятельности иностранных банков и совместных банков с участием средств нерезидентов на территории РФ» от 17 ноября 1993 г.; «Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории РФ» от 8 июля 1994 г.; Постановление Правительства РФ «Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику РФ» от 29 сентября 1994 г. и другие.

К нормативным актам, непосредственно регулирующим создание и деятельность СЭЗ на территории России, относятся: Постановление Верховного Совета РСФСР 14 июля 1990 г. «О создании зон свободного предпринимательства», которым на территории Ленинградского, Выборгского, Приморского краевого (в том числе Находка), Калининградского, Сахалинского, Читинского областных Советов были объявлены зонами свободного предпринимательства; Постановление Верховного Совета РСФСР от 13 сентября 1990 г. «О создании зон свободного предпринимательства», объявившее зонами свободного предпринимательства территории Алтайского краевого, Кемеровского областного, Новгородского областного, Зеленоградского (г. Москва) городского Совета народных депутатов, Совета народных депутатов Еврейской автономной области; решения Верховного Совета РСФСР, распоряжения председателя Верховного Совета, постановления Совета Министров РСФСР о создании конкретных зон.

В результате принятия названных правовых актов на территории России объявлено о создании таких свободных экономических зон, как «Находка», «Ленинградская зона свободного предпринимательства», «Выборг», «Даурия», «Сахалин», «Технополис Зеленоград», «Алтай», «Ева», «Садко», «Кузбасс», «Янтарь», и утверждены Положения об этих зонах.

К специальному законодательству о СЭЗ относятся также: Указ Президента РФ «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации» от 4 июня 1992 г.; Указ Президента РФ «О социально-экономическом развитии Курильских островов» от 8 декабря 1992 г., объявивший территорию в административных границах Северо-Курильского и Южно-Курильского районов Сахалинской области особой экономической зоной (субзоной) «Курилы», функционирующей в рамках СЭЗ «Сахалин»; Указ Президента РФ «О создании зоны свободной торговли «Шереметьево» от 10 декабря 1992 г., в соответствии с которым на территории г. Москвы, прилегающей к международному аэропорту Шереметьево, образована зона свободной торговли «Шереметьево», утверждены границы зоны (Приложение N 1) и Положение о зоне свободной торговли «Шереметьево» (Приложение N 2); Указ Президента РФ «О свободных таможенных зонах «Московский Франко-Порт» и «Франко-Порт Терминал» от 3 июня 1993 г. Последним поддержано предложение Правительства Москвы по созданию в г. Москве свободных таможенных зон «Московский Франко-Порт» в районе аэропорта «Внуково» и «Франко-Порт Терминал» на территории Западного речного порта и т.д. Из нормативно-правовых актов, принятых в последнее время, можно указать: Указ Президента РФ «О свободной экономической зоне «Кабардино-Балкария» от 22 марта 1995 г.; Федеральный закон «Об особой экономической зоне в Калининградской области» от 22 января 1996 г. (принят Государственной Думой 15 ноября 1995 г.); Указ Президента РФ «О некоторых мерах по стимулированию инвестиционной деятельности в свободной экономической зоне «Находка» от 9 марта 1996 г., предусматривающий создание на территории свободной зоны «Находка» совместного российско-корейского индустриального комплекса, разработку в 1996 г. Правительством РФ Федеральной программы развития территории свободной экономической зоны «Находка», и другие.

В сфере специального законодательства о СЭЗ определенная роль отводится также местным нормативным актам.

Таким образом, в соответствии с концепцией создания зон совместного предпринимательства, разработанной экспертами ООН для бывшего СССР в 1990 г., на территории России было объявлено о создании нескольких модификаций СЭЗ:

— комплексных специальных экономических зон производственного характера: «Находка», «Ленинградская зона свободного предпринимательства», «Выборг», «Даурия», «Сахалин», «Алтай», «Ева», «Садко», «Кузбасс», «Янтарь»;

— внешнеторговых свободных экономических зон: свободных таможенных зон (зон свободной торговли) «Шереметьево», «Московский Франко-Порт», «Франко-Порт Терминал» на территории г. Москвы и других;

— отраслевых свободных экономических зон: технополисов «Технополис Зеленоград», «Технополис Заречный», научно-технологического парка «Новосибирск»; экологической зоны — эколого-экономической зоны «Горный Алтай»; туристической зоны — особой экономической зоны «Кавказские Минеральные Воды» и других.

Основополагающим законодательным актом в сфере иностранного инвестирования, в частности на территории СЭЗ, является Закон РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР», положения которого на сегодняшний день во многом устарели и требуют пересмотра с учетом накопленного опыта деятельности иноинвесторов на территории России.

Свободным экономическим зонам в рассматриваемом Законе посвящена глава «Иностранные инвестиции в свободных экономических зонах», которая дает только приблизительный набросок законодательного регулирования деятельности предприятий с иностранными инвестициями на территории СЭЗ. Однако ст. 41 Закона содержит ключевое для СЭЗ положение о соотносимости законодательства, регулирующего хозяйственную деятельность инвесторов в зонах, и законодательства, регулирующего эту деятельность вне зон. В частности, в статье указано, что «в свободных экономических зонах устанавливается льготный по сравнению с общим режим хозяйственной деятельности для иностранных инвесторов и предприятий с иностранными инвестициями». Данное положение означает, что на территории СЭЗ действует особый правовой режим, определяющий и регламентирующий их жизнедеятельность, специальное законодательство, которым являются Положения о СЭЗ и другие законодательные и нормативные акты о свободных экономических зонах. Оно также означает приоритетность специального законодательства о СЭЗ перед общим законодательством Российской Федерации в сфере иностранного инвестирования с учетом того, что правовой режим иностранных инвестиций не может быть менее благоприятным, чем режим инвестиционной деятельности юридических лиц и граждан РФ с определенными, предусмотренными в законодательном порядке изъятиями, что вытекает из ст. 6 Закона «Об иностранных инвестициях в РСФСР».

Таким образом, российский законодатель закрепляет в отношении иностранных инвесторов, действующих в СЭЗ, три основных принципа:

а) приоритетность специального законодательства в сфере иностранного инвестирования перед общим законодательством РФ;

б) принцип национального режима;

в) допустимость изъятий из национального режима.

Осуществление деятельности иноинвесторов в принимающей стране на основе предоставления национального режима широко распространено в международно-правовой практике, и в этом отношении Россия не выходит за рамки общепринятых международных стандартов, которые, закрепляя национальный режим в сфере иностранного инвестирования, тем самым «исключают дискриминацию иностранного инвестора в зависимости от гражданства или государства происхождения иностранной инвестиции». Изъятия из национального режима также не противоречат международно-правовой практике и означают предоставление преференциального режима для иноинвесторов по сравнению с общегражданским законодательством, а также ограничение их деятельности в определенных сферах экономики, прежде всего связанных с вопросами безопасности, обороны, охраны здоровья населения страны, землепользования и природных ресурсов.

Предоставление более льготных условий деятельности по сравнению с национальным режимом для иноинвесторов в Российской Федерации обусловлено рядом факторов, в числе которых можно назвать следующие: национальный режим в России может включать малопривлекательные для иноинвестора правила, а также правила, нарушающие его интересы; стандарты национального режима, предоставляемого в России, могут не соответствовать международным стандартам, принятым в других государствах, что означает потерю Россией определенной части иностранных инвестиций; обусловленность предоставления особых льгот и гарантий для иноинвесторов заинтересованностью в их привлечении в экономику России.

Ограничения сфер деятельности иноинвесторов в определенных отраслях экономики применяются многими странами в качестве протекционистских мер и обусловлены стремлением законодателя поддержать национального инвестора, действующего в наиболее важных сферах национальной экономики. Однако, осуществляя правовую политику в области иностранных инвестиций, в том числе и в СЭЗ, закрепленную в Законе «Об иностранных инвестициях в РСФСР», а также иных законодательных и нормативных актах Российской Федерации, российский законодатель должен принять во внимание, что соотношение льгот и ограничений иностранных и отечественных инвесторов не может и не должно быть самоцелью правовой политики. Для любого инвестора при решении вопроса о вложении средств определяющим моментом является привлекательность правового, таможенного и налогового режимов, предоставляемых в России, по сравнению с режимами, предоставляемыми инвесторам в других странах (Китае, Индии, Австрии, Латинской Америке, Украине и т.д.).

Помимо названного Закона «Об иностранных инвестициях в РСФСР», важное и определяющее значение в сфере правового регулирования деятельности иноинвесторов в СЭЗ имеют также указы Президента и постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты. Указ Президента РФ «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон на территории Российской Федерации» от 4 июня 1992 г. содержит положение, в соответствии с которым правовой режим и условия хозяйственной деятельности иностранных инвесторов и предприятий с иностранными инвестициями на территории СЭЗ определяются Законом «Об иностранных инвестициях в РСФСР» и положениями о свободных экономических зонах. Указом также предусматривается первоочередное осуществление на территории СЭЗ программы приватизации и устанавливается, что часть средств от приватизации определенных объектов, подлежащих перечислению в федеральный бюджет, должна направляться на формирование фондов развития, залоговых и страховых фондов СЭЗ. Порядок таможенного контроля на территории зон устанавливается с учетом специфики каждой из них. Здесь же предусмотрен 50-процентный экспортный тариф на экспортные пошлины от уровня, предусмотренного действующим законодательством для сырьевых товаров, добываемых в СЭЗ и вывозимых за счет квот, введенных положениями о СЭЗ.

Следующим нормативным документом в сфере инвестирования в СЭЗ, имеющим кардинальное значение для развития СЭЗ на территории России, является принятое в июле 1993 г. Министерством финансов и Государственной налоговой службой письмо «О налогообложении в свободных экономических зонах», в котором было объявлено, что «применение налоговых льгот, не предусмотренных действующим налоговым законодательством для предприятий-резидентов СЭЗ, является неправомерным». Тем самым из статуса российских СЭЗ был изъят основополагающий принцип деятельности иноинвесторов в СЭЗ — принцип предоставления льготного налогообложения.

Еще одним важным документом в сфере деятельности предприятий в СЭЗ является Указ Президента РФ «О совершенствовании работы с иностранными инвестициями» от 27 сентября 1993 г., центральным звеном которого является положение, в соответствии с которым ограничения в деятельности иностранных инвесторов могут устанавливаться только законами РФ и указами Президента РФ. В Указе предусмотрено, что дополнительные ограничения в деятельности иностранных инвесторов на территории РФ, не санкционированные соответственно законами РФ и указами Президента РФ, являются недействительными и не подлежат исполнению. То есть российский законодатель закрепил еще один важный принцип деятельности иноинвесторов на территории РФ, в том числе и в СЭЗ — принцип ограничения в деятельности иноинвесторов только и исключительно на основе законов РФ и указов Президента РФ.

Для деятельности иноинвесторов в РФ, в том числе и в СЭЗ, особое значение имеет также Постановление Правительства РФ от 29 сентября 1994 г. «Об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику РФ», нацеленное главным образом на «обеспечение проведения единой, последовательной и скоординированной политики в данной сфере», исходящей «из необходимости создания благоприятного правового, налогового и таможенного режима для зарубежных инвестиций как условия более активного их привлечения в российскую экономику». В отношении СЭЗ Постановление предусмотрело, что проект Закона «О свободных экономических зонах» должен содержать положение, согласно которому на территории зон устанавливается льготный по сравнению с общим режим хозяйственной, в том числе внешнеэкономической деятельности. Тем самым законодатель, развивая принцип допустимости изъятий из национального режима в сфере иностранного инвестирования в сторону ее преференциальности на территории зон, закрепляет еще два важных принципа деятельности иноинвесторов в СЭЗ: 1 ) принцип льготного по сравнению с общим режима хозяйственной, в том числе внешнеэкономической деятельности; 2) принцип законодательного закрепления преференциальных условий деятельности иноинвесторов в СЭЗ.

Анализ названных законодательных и нормативных актов позволяет сделать вывод о весьма непоследовательной государственной политике в отношении СЭЗ, следствием чего является неурегулированность и несогласованность законодательных и нормативных актов РФ в сфере инвестирования в зонах (прежде всего между основополагающим для деятельности иноинвестора в СЭЗ в сфере налогообложения положением действующего Закона «Об иностранных инвестициях в РСФСР», устанавливающим для предприятий с иностранными инвестициями, а также иностранных инвесторов уплату налогов в соответствии с действующим российским законодательством, которое исходит из предоставления общего режима налогообложения иноинвесторам как на территории РФ в целом, так и в СЭЗ, и Положениями о СЭЗ, которые предоставляют иноинвесторам льготное налогообложение, но имеют более низкий юридический статус, вследствие чего правила, закрепленные в Положениях о СЭЗ, не действуют). То же можно сказать и о других сферах правового регулирования в СЭЗ, где действующие на территории Российской Федерации законы РФ, вступая в противоречие с Положениями о СЭЗ, аннулируют их действие.

Очевидность законодательного закрепления предоставленных иноинвесторам в СЭЗ льгот нашла свое отражение также в Указе Президента РФ от 4 июня 1992 г. «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории РФ». В этом Указе Правительству РФ поручено разработать проект Закона РФ «О свободных экономических зонах в Российской Федерации», который до сих пор не принят. Тем не менее сам факт признания российским законодателем принципа законодательного оформления преференциального режима хозяйственной деятельности в зонах имеет важное значение для их дальнейшего развития.

Особая правовая регламентация в сфере действия законодательства Российской Федерации установлена на территории зон свободной торговли. Так, в соответствии с Положением о зоне свободной торговли «Шереметьево» она является таможенной зоной и на «ее территории действует законодательство Российской Федерации, регулирующее таможенное дело с изъятиями, определяемыми законодательными актами о свободных таможенных зонах и настоящим Положением» (ст. 2). Положение также устанавливает, что законодательные и нормативные акты, регулирующие таможенное дело, а также порядок налогообложения экспорта и импорта товаров, перемещаемых через таможенную границу, применяются с учетом того, что территория зоны свободной торговли «Шереметьево» находится вне таможенной территории Российской Федерации.

Таким образом, исходя из смысла ст. 2 Положения о зоне свободной торговли «Шереметьево», законодатель подчиняет функционирование подобных зон общему, действующему на территории России, таможенному законодательству, но с учетом специфики положений, закрепленных специальным законодательством о них — актами о свободных таможенных зонах и Положениями. Таким образом, и в отношении зон свободной торговли российский законодатель не выходит за рамки регулирования деятельности иноинвесторов на основе принципа предоставления национального режима и принципа приоритетности специального законодательства перед общим.

Учитывая важное стратегическое географическое положение Калининградской области и отсутствие единого закона о свободных экономических зонах, Государственная Дума 15 ноября 1995 г. приняла Федеральный закон от 22 января 1996 г. «Об особой экономической зоне в Калининградской области», не выходящий за рамки названных выше принципов, из которых исходит российское законодательство в отношении предоставления деятельности иноинвесторам в СЭЗ.

В частности, Закон предусматривает, что в особой экономической зоне устанавливается льготный по сравнению с общим режим инвестиций и предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической и инвестиционной деятельности. Он также устанавливает, что в отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей (в том числе налогов), уплачиваемых при таможенном оформлении ввозимых и вывозимых товаров, особая экономическая зона рассматривается как находящаяся в таможенном режиме свободной таможенной зоны с особенностями, устанавливаемыми настоящим Федеральным законом (ст. ст. 7 — 9).

Закон закрепляет предоставление в СЭЗ национального режима в сфере банковской деятельности (ст. ст. 11, 12), предусматривая, однако, что администрация СЭЗ по согласованию с Правительством РФ вправе устанавливать льготы для российских и иностранных банков в связи с их деятельностью по реализации федеральной государственной программы развития особой экономической зоны и инвестиционной деятельности, определяя, что «инвестиционная деятельность коммерческих организаций любого профиля предпринимательской деятельности с полным или частичным привлечением иностранных инвестиций осуществляется в порядке и в формах, предусмотренных законодательством РФ».

Налоговые льготы, валютное регулирование и валютный контроль Закон также подчиняет соответственно налоговому законодательству РФ и законодательству Калининградской области. Порядок въезда, выезда и пребывания на территории Калининградской области иностранных граждан и лиц без гражданства также определяется законодательством РФ и международными договорами Российской Федерации.

Социально-трудовые отношения в СЭЗ регулируются на основе заключения коллективных договоров и индивидуальных контрактов в соответствии с законодательством РФ о труде.

В целом Закон носит рамочный, отсылочный характер и закрепляет в основном принцип предоставления деятельности инвесторов в ОЭЗ на основе национального режима.

От автора. Согласно Постановлению Государственной Думы от 22 июня 1999 года N 4173-II ГД проект Федерального закона «О свободных экономических зонах» был принят в первом чтении.

С учетом поступивших поправок проект должен быть внесен на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении осенью 1999 г.