Таможенно — банковский экспортный валютный контроль. Актуальные вопросы правоприменительной практики

04-03-19 admin 0 comment

Новокшонов И.Б.
Право и экономика, 1999.


Новокшонов Игорь Борисович

Специалист в области административного права, таможенного права, правового регулирования внешнеэкономической деятельности. Кандидат юридических наук.

Родился 17 января 1973 г. в Москве. В 1995 г. окончил Московскую государственную юридическую академию (МГЮА).

В 1995 — 1996 гг. работал главным специалистом Управления госрегистрации ведомственных нормативных актов Минюста России (советник юстиции 2-го класса); в 1996 — 1998 гг. — главным инспектором Правового управления ГТК России (советник таможенной службы III ранга); преподавал административное право в МГЮА; в настоящее время — старший юрисконсульт ЗАО «Международная ассоциация по правовым и налоговым вопросам» (ЗАО «И.Л.Т.С.»).

Валютный контроль за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров является одной из трех составляющих (наряду с валютным контролем за импортными операциями и бартерными сделками) системы таможенно — банковского валютного контроля (далее — ТБВК).

Главная задача валютного контроля за экспортными операциями — не допустить сокрытия и обеспечить возврат в страну валютной выручки, получаемой российскими экспортерами в оплату за проданный за границу товар.

Законодательной основой экспортного ТБВК служит в первую очередь норма статьи 5 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» <*>, согласно которой «иностранная валюта, получаемая предприятиями (организациями) — резидентами, подлежит обязательному зачислению на их счета в уполномоченных банках, если иное не установлено Центральным банком Российской Федерации».

———————————

<*> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 45. ст. 2542; СЗ РФ. 1999. N 1. Ст. 1; 1999. N 28. Ст. 3461.

С технологической точки зрения экспортный ТБВК основан на сопоставлении и анализе данных о перемещении товаров через таможенную границу, получаемых таможенными органами в ходе таможенного оформления и контроля, с данными о движении средств на счетах участников внешнеэкономической деятельности, которыми располагают банки, осуществляя международные расчеты в иностранной валюте. Их получение и анализ производятся на основании документов валютного контроля, основными из которых являются:

паспорт сделки — базовый документ валютного контроля, оформляемый экспортером в уполномоченном банке и содержащий сведения о внешнеэкономической сделке, необходимые для осуществления этого контроля, изложенные в стандартизированной форме;

учетная карточка таможенно — банковского контроля — возвратный документ, формируемый таможенными органами для направления в уполномоченные банки и содержащий часть сведений из грузовой таможенной декларации, необходимых банкам для осуществления контроля за поступлением валютной выручки от экспорта товаров.

Современный экспортный ТБВК, существующий в России с 1993 г., достаточно подробно описан в различных статьях и специальных работах, поэтому он хорошо известен российским экспортерам. В связи с этим наибольший интерес, очевидно, представляет не пересказ действующих правовых актов по данному вопросу, а анализ тех проблемных вопросов, с которыми сталкиваются как сами контролирующие органы, так и организации — экспортеры во взаимоотношениях с ними. Немалую роль при этом играет и сложившаяся судебно — арбитражная практика по данному вопросу.

Рассмотрим ряд таких вопросов, наиболее важных на сегодняшний день.

О праве таможенных органов привлекать к ответственности

экспортеров за невозвращение валютной выручки

К настоящему времени данный вопрос в целом уже решен в пользу таможенных органов. И все же его рассмотрение представляется тем не менее актуальным как минимум по двум причинам.

Во-первых, уяснение вопроса о том, в чем заключаются и как сформулированы полномочия таможенных органов в области экспортного ТБВК, является первоосновой для дальнейшего анализа и рассмотрения иных, более специальных, вопросов.

Во-вторых, при возникновении спорных ситуаций во взаимоотношениях таможенников и российских экспортеров последним весьма важно представлять себе стратегическую линию отстаивания своих интересов. В частности, они должны решить вопрос о том, стоит ли им подвергать сомнению само право таможенных органов привлекать их к ответственности либо, признав такое право в принципе, указать на неправильную трактовку ими своих полномочий, на ошибки в правоприменительной деятельности и т.д.

Трудности с обоснованием своих полномочий по наложению взысканий за нарушение порядка возврата валютной выручки возникли у таможенных органов практически сразу после начала осуществления ими функций органов валютного контроля. Судебно — арбитражная практика по данному вопросу была неблагоприятна для них вплоть до августа 1996 г.

Аргументы противников признания за таможенными органами прав на привлечение к ответственности российских экспортеров сводились к следующему:

1. Закон РФ «О валютном регулировании и валютном контроле», возложив на резидентов обязанность по зачислению на свои счета полученной валютной выручки, определил в качестве органов валютного контроля только федеральное Правительство и Банк России (ст. 11).

2. Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 629 «О частичном изменении порядка обязательной продажи части валютной выручки и взимания экспортных пошлин» (с изменениями и дополнениями) <*>, конкретизировавший общее требование о необходимости зачисления резидентами валютной выручки от внешнеэкономической деятельности применительно к экспорту товаров, установил санкцию за его нарушение в виде штрафа в размере всей сокрытой выручки. При этом согласно Указу полномочиями по наложению означенного штрафа наделены не таможенные органы, а Госналогслужба России (в настоящее время Министерство РФ по налогам и сборам).

———————————

<*> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 25. Ст. 1425; САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5084; СЗ РФ. 1999. N 11. Ст. 1279.

Кроме того, как следует из Официального разъяснения отдельных положений названного Указа, данного Государственно — правовым управлением Президента РФ <*>, санкции за нарушение его предписаний применяются в случаях незачисления валютной выручки на счета в уполномоченных банках на территории РФ, если такая выручка квалифицируется как сокрытая. Под сокрытой валютной выручкой в смысле указанной нормы понимается выручка, умышленно не зачисленная должностными лицами хозяйствующих субъектов на счета в уполномоченных банках на территории России в целях уклонения от обязательной продажи части валютной выручки или от налогообложения.

———————————

<*> САПП РФ. 1993. N 45.

Наличие указанных целей устанавливается проверкой соответственно органами (агентами) валютного контроля либо органами Госналогслужбы России.

При отсутствии указанных целей факт незачисления валютной выручки на счета в уполномоченных банках на территории РФ не может служить основанием для применения санкций.

3. Репатриация валютной выручки, являясь требованием валютного законодательства, не имеет никакого отношения к таможенному режиму экспорта товаров, поскольку в статьях Таможенного кодекса РФ <*>, регулирующих вопросы указанного режима (ст. 97 — 99), такого требования не содержится.

———————————

<*> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 31. Ст. 1224; СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2397; 1996, N 1. Ст. 4; 1997. N 30. Ст. 3586; 1997. N 47. Ст. 5341; 1999. N 7. Ст. 879.

Однако и таможенные органы выдвигали ряд контраргументов.

Во-первых, ТК РФ дополнил перечень органов валютного контроля, отнеся к их числу ГТК РФ, а нижестоящие таможенные органы (региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты) определил в качестве агентов валютного контроля (ст. 198).

Во-вторых, в соответствии с законодательством таможенные органы осуществляют валютный контроль за валютными операциями, связанными с перемещением через таможенную границу товаров и транспортных средств, применяя при этом валютное и таможенное законодательство и используя для этого формы и методы таможенного контроля (ст. 199, 200 ТК РФ).

В-третьих, при выявлении таможенными органами в ходе осуществления валютного контроля нарушений валютного законодательства, являющихся одновременно и нарушениями таможенных правил, лица согласно ТК РФ (ст. 201) несут ответственность.

Третий аргумент особенно важен для таможенников, поскольку он устанавливает их приоритет перед другими контролирующими структурами в вопросах привлечения к ответственности участников внешнеэкономической деятельности за валютные правонарушения и позволяет при таком привлечении использовать материальные и процессуальные нормы законодательства об ответственности за таможенные правонарушения.

В целях практической реализации приведенной выше позиции ГТК РФ был издан ряд правовых актов, в частности совместная Инструкция от 12 октября 1993 г. Банка России N 19 и ГТК РФ N 01-20/10283 «О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров» (с изменениями и дополнениями) <*>, установившая технологию экспортного ТБВК, и Приказ ГТК РФ от 24 июля 1995 г. N 467 «О порядке применения нормы права, установленной статьей 273 Таможенного кодекса Российской Федерации» <**>, зарегистрированный в Минюсте России (рег. N 923).

———————————

<*> Экономика и жизнь. 1993. N 45 — 48; Вестник Банка России. 1998. N 48; 1999. N 4.

<**> Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1995. N 11.

Данным Приказом было установлено, что обязательное зачисление в установленном порядке на счета в уполномоченных банках всей валютной выручки от экспорта товаров в определенные законодательством сроки является требованием таможенного режима экспорта наряду с иными требованиями, установленными статьей 98 ТК РФ. В случае его невыполнения таможенным органам предписывалось «решать вопрос» о заведении и принятии к производству в отношении лиц, осуществивших экспорт товаров и не обеспечивших принятие мер к получению и зачислению валютной выручки, дел о нарушении таможенных правил по статье 273 ТК РФ.

Однако этот Приказ не был должным образом воспринят судебно — арбитражными органами и не привел к существенным переменам в сложившейся судебной практике.

Для коренного изменения ситуации ГТК РФ лоббировал закрепление своей позиции уже на уровне нормативного акта Президента РФ, и 18 августа 1996 г. Президентом РФ был подписан Указ N 1209 «О государственном регулировании внешнеторговых бартерных сделок» <*>, в текст которого несколько искусственно была включена норма, выходящая по своему содержанию далеко за рамки регулирования бартерных операций. Пункт 7 Указа определил, что при осуществлении таможенного контроля и таможенного оформления товаров, вывозимых с таможенной территории России по внешнеторговым сделкам в соответствии с таможенным режимом экспорта, следует исходить из того, что зачисление на счета в уполномоченных банках валютной выручки от экспорта товаров является требованием таможенного режима экспорта товаров в соответствии со статьей 98 ТК РФ.

———————————

<*> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4141.

После выхода Указа Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ было направлено в арбитражные суды письмо от 20 сентября 1996 г. N С1-7/ОЗ-572 <*>, в котором при разъяснении положения пункта 7 Указа содержалась рекомендация: «Представляется возможным иметь в виду это положение при применении статьи 273 Таможенного кодекса Российской Федерации».

———————————

<*> Вестник ВАС РФ. 1996. N 11.

Издание Указа Президента РФ от 18 августа 1996 г. N 1209 коренным образом повлияло на судебно — арбитражную практику по данному вопросу. Приведем два решения высших судебных инстанций, имеющих для рассматриваемого случая прецедентный характер.

АООТ «Барнаульский аппаратно — механический завод» было привлечено к ответственности за нарушение таможенного режима экспорта товаров, выразившееся в невыполнении обязанностей по зачислению валютной выручки на счет в уполномоченном банке на территории России.

Постановление таможни о привлечении к ответственности было оспорено АООТ «Барнаульский аппаратно — механический завод» в судебном порядке.

Как следует из материалов дела, согласно контракту АООТ «Барнаульский аппаратно — механический завод» была осуществлена экспортная поставка продукции в Болгарию.

Учитывая, что в установленные сроки валютная выручка не поступила, а истец не предпринял надлежащих мер для ее поступления, таможня применила штрафные санкции, предусмотренные статьей 273 ТК РФ.

Позиция Высшего Арбитражного Суда РФ по данному делу заключалась в следующем.

1. Из содержания статьи 5 часть 1 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» и пункта 8 Указа Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 629 «О частичном изменении порядка обязательной продажи части валютной выручки и взимания экспортных пошлин» следует, что зачисление экспортерами валютной выручки на счета в уполномоченных банках на территории России является обязательным условием экспортных операций.

2. Статья 98 ТК РФ, определяя требования при экспорте товаров, устанавливает, что экспорт товаров осуществляется при условии уплаты вывозных таможенных пошлин и внесения иных таможенных платежей, соблюдения мер экономической политики и выполнения других требований, предусмотренных ТК РФ и иными актами законодательства РФ по таможенному делу. Таким образом, уплата вывозных пошлин и иных таможенных платежей не исчерпывает перечень требований при экспорте товаров и не ограничивает условий таможенного режима экспорта.

3. Согласно статье 24 ТК РФ в случае если Кодексом не предусмотрены положения, регулирующие отдельные вопросы применения таможенных режимов, ГТК РФ вправе впредь до принятия соответствующих законодательных актов определять особенности правового регулирования таможенных режимов, а также устанавливать таможенные режимы, не предусмотренные Кодексом.

Эти полномочия ГТК РФ в отношении таможенного режима экспорта реализованы в совместной Инструкции о порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров от 12 октября 1993 г., в соответствии с пунктом 2.1 которой экспортеры обязаны обеспечить зачисление валютной выручки от экспорта товаров на свои валютные счета в уполномоченных банках на территории России. Кроме того, пункт 3.2 указанной Инструкции устанавливает, что с подписанием паспорта сделки экспортер принимает на себя ответственность за зачисление в полном объеме и в установленные сроки выручки от экспорта товара.

4. Указом Президента РФ от 18 июня 1996 г. N 1209 (п. 7) также подтверждено, что зачисление на счета в уполномоченных банках валютной выручки от экспорта товаров является требованием таможенного режима экспорта в соответствии со статьей 98 ТК РФ.

Из этого ВАС РФ сделал вывод о том, что зачисление экспортерами валютной выручки является условием таможенного режима экспорта. При этом экспортер обязан не только зачислять на счет в уполномоченном банке на территории России полученную валютную выручку, но и в качестве обеспечения зачисления выручки предпринять все необходимые меры для ее получения от покупателя экспортируемого товара.

Незачисление валютной выручки, равно как и непринятие необходимых мер для ее получения, являются нарушениями таможенного режима экспорта и подпадают под действие статьи 273 ТК РФ, устанавливающей ответственность за несоблюдение ограничений, требований и условий таможенного режима (Постановление Президиума ВАС РФ от 22 июля 1997 г. N 2045/97) <*>.

———————————

<*> Вестник ВАС РФ. 1997. N 11.

После выхода Указа Президента РФ от 18 августа 1996 г. N 1209 обрел «второе дыхание» и уже упоминавшийся Приказ ГТК РФ от 24 июля 1995 г. N 467, поскольку правомерность содержащихся в нем предписаний теперь подтверждалась актом Президента РФ.

ОАО «Завод им. Дегтярева» обратилось в Верховный Суд РФ с заявлением о признании незаконным Приказа ГТК РФ от 24 июля 1995 г. N 467, ссылаясь при этом на то, что оспариваемый им Приказ издан ГТК РФ с превышением его компетенции, поскольку незачисление валютной выручки от экспорта товаров, работ и услуг образует состав валютного и налогового, а не таможенного правонарушения, и полномочия таможенных органов ограничены лишь взиманием таможенных пошлин. Кроме того, заявитель указал на то, что названный акт ГТК РФ нарушает права граждан, противоречит закону, так как устанавливает незаконные финансовые санкции и делает невыгодным экспорт российских товаров на международный рынок. Заявитель просил обязать Минюст России отменить государственную регистрацию незаконного, на его взгляд, Приказа.

Однако Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении заявления.

Проанализировав законодательство, Верховный Суд РФ пришел к тому же выводу, что и Президиум ВАС РФ в приведенном выше Постановлении: у экспортера есть обязанность по репатриации валютной выручки, и ее исполнение является одним из требований таможенного режима экспорта товаров; ГТК РФ в соответствии со статьей 11 ТК РФ обладает полномочиями по изданию общеобязательных нормативных актов по таможенному делу.

Учитывая все это, Верховный Суд РФ посчитал, что ГТК РФ был вправе издавать оспариваемый заявителем Приказ, так как действовал в пределах предоставленной ему законом компетенции, и поэтому доводы заявителя, будто ГТК РФ при издании названного Приказа превысил свою компетенцию и незачисление валютной выручки образует только состав валютного и налогового, но не таможенного правонарушения, неосновательны.

Неосновательными счел Верховный Суд РФ и доводы заявителя о том, что пунктом 2 оспариваемого Приказа установлены незаконные финансовые санкции и что фактически установлена ответственность за неполучение валютной выручки, а также за непринятие мер к ее получению, хотя такая ответственность законодательством не предусмотрена.

Из пункта 2 Приказа видно, что в нем предусмотрена только обязанность таможенных органов при несоблюдении таможенного режима экспорта решать вопрос о заведении и принятии к своему производству в отношении лиц, осуществивших экспорт товаров и не обеспечивших принятие мер к получению и зачислению валютной выручки от экспорта товаров, дела о нарушении таможенных правил по статье 273 ТК РФ, т.е., по мнению суда, данная правовая норма не противоречит закону и не устанавливает дополнительную ответственность, не предусмотренную законом.

Ответственность за несоблюдение ограничений, требований и условий таможенного режима (за исключением случаев, предусмотренных другими статьями главы 39 ТК РФ) предусмотрена статьей 273 ТК РФ.

При таком положении Верховный Суд РФ не согласился с доводами заявителя о том, что указанный Приказ противоречит закону и нарушает права граждан, фактически делая невыгодным экспорт российских товаров на международный рынок.

Одновременно Верховный Суд РФ подтвердил, что Минюст России имел все законные основания для регистрации данного Приказа ГТК РФ (решение Верховного Суда РФ от 17 октября 1997 г. N ГКПИ 97-375) <*>.

———————————

<*> Решение официально не опубликовано, до сведения таможенных органов доведено письмом ГТК России от 10 ноября 1997 г. N 06-10/21390.

Таким образом, в настоящее время следует признать в достаточной мере нормативно урегулированными и подтвержденными правоприменительной, в том числе судебно — арбитражной, практикой следующие выводы:

1. Российским экспортерам вменено в обязанность возвратить в установленном порядке полученную ими валютную выручку.

2. Исполнение данной обязанности является требованием таможенного режима экспорта товаров наряду с теми требованиями, которые непосредственно сформулированы в ТК РФ.

3. Невозврат валютной выручки является нарушением таможенных правил (далее — НТП), и таможенные органы имеют полномочия привлекать за это российских экспортеров к ответственности в соответствии с ТК РФ.

Однако, как будет показано далее, разрешением описанных проблем спорные вопросы применения экспортного ТБВК далеко не исчерпываются.

Невозвращение валютной выручки как состав

таможенного правонарушения

Из Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» следует, что если российский экспортер не имеет специального разрешения (лицензии) Банка России на осуществление валютных операций, связанных с движением капитала, то расчеты в иностранной валюте за поставленный им на экспорт товар должны быть завершены в установленный для осуществления текущих валютных операций 90-дневный срок.

Из этого большинство таможенных органов делают вывод, что установление на основании документов экспортного ТБВК факта отсутствия на 91-й день на счетах экспортера валютной выручки является вполне достаточным основанием для привлечения лица к ответственности по статье 273 ТК РФ.

Однако, доказав свое право рассматривать нерепатриацию валютной выручки в качестве НТП, таможенные органы тем самым обязали себя соблюдать все материальные и процессуальные нормы ТК РФ, касающиеся порядка привлечения к административной ответственности за таможенное правонарушение. А главное требование здесь заключается в том, что таможенными органами должно быть установлено и доказано, что в деяниях лица содержится состав НТП.

Статья 230 ТК РФ, давая определение НТП, устанавливает, что им признается противоправное действие или бездействие, посягающее на установленный законодательством порядок перемещения, таможенного контроля и таможенного оформления товаров и транспортных средств, обложения таможенными платежами и их уплаты, предоставления таможенных льгот и пользования ими.

В этой связи необходимо рассмотреть, каковы же могут быть противоправные деяния (действия либо бездействие) экспортера в данном случае.

Классическим и практически единственным вариантом противоправного действия российского экспортера, за которое таможенный орган вправе привлечь его к ответственности, является получение экспортером выручки за проданный товар, но не зачисление ее в установленном порядке на счет в России, а сокрытие, например в заграничном банке. В подобной ситуации экспортер не только уклоняется от возврата выручки, но также нарушает и иные требования валютного законодательства — об обязательной продаже положенной части выручки государству, уплате с нее налогов и так далее.

Следует отметить, что столь примитивный способ, как использование фирм — однодневок для перекачивания капиталов за границу, в настоящее время применяется на практике весьма редко.

Намного чаще несоблюдение экспортером сроков возврата валютной выручки происходит из-за недобросовестности его иностранного контрагента, который нарушает контрактные сроки оплаты поставленного ему товара. В такой ситуации, естественно, речь уже не может идти о каких-либо противоправных действиях российского экспортера. Однако экспортер, дабы не быть привлеченным к ответственности, должен совершить ряд действий, показывающих его активное стремление к понуждению иностранного контрагента к исполнению своих обязательств. В противном случае таможенный орган сможет привлечь его к ответственности за противоправное бездействие, выражающееся в непринятии необходимых мер по возврату экспортной выручки.

Перечень необходимых мер не может быть универсальным для всех случаев, однако можно порекомендовать ряд наиболее очевидных и предусмотренных законодательством:

— активная переписка с иностранным контрагентом с целью понуждения его к оплате поставленного ему товара;

— обращение в Банк России с просьбой о предоставлении разрешения на отсрочку получения платежа по экспорту товаров, т.е. фактически для получения разрешения на возврат валютной выручки в срок, превышающий 90 дней;

— обращение в Минторг России с заявлением о признании обоснованными непоступления или задержки поступления валютной выручки;

— подача искового заявления в государственный или коммерческий арбитраж (исходя из условий арбитражной оговорки, содержащейся в контракте) с требованием взыскать с иностранного контрагента сумму, полагающуюся экспортеру за поставленный товар.

Следует отметить, что экспортер должен предпринять указанные меры до привлечения его к ответственности таможенным органом. При этом даже если результат таких мер еще не достигнут, тем не менее уже можно говорить, что экспортер не проявлял противоправного бездействия, а наоборот, самым активным образом стремился к возврату денежных средств.

Итак, некоторые выводы из изложенного.

Во-первых, в вопросе репатриации валютной выручки пересекаются гражданское право экспортера на получение денежных средств за поставленный им за границу товар и его административная обязанность по зачислению экспортной валютной выручки. Что первично? Очевидно, что право экспортера на получение денег, поскольку, если денег нет, абсурдно требовать их зачисления. Именно по этой причине в статье 5 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» говорится об обязанности резидента зачислять получаемую иностранную валюту.

Во-вторых, отсутствие на 91-й день на счетах российского экспортера валютной выручки не является единственным и самодостаточным основанием для привлечения его к ответственности по таможенному законодательству. Для такого привлечения необходимо, чтобы таможенный орган доказал, что отсутствие валютной выручки (либо задержка ее поступления) является результатом ее сокрытия (противоправное действие) или непринятия мер по ее возврату (противоправное бездействие).

В то же время практика свидетельствует, что в большинстве случаев таможенные органы, выявив факт несоблюдения экспортером сроков возврата валютной выручки, не утруждают себя установлением причинно — следственной связи между таким несоблюдением и наличием какой-либо противоправности в деяниях экспортера. Подобный подход может иметь для таможенников весьма негативные последствия.

Если таможенный орган не представит доказательств сокрытия валютной выручки, а материалы дела свидетельствуют об активных действиях экспортера по ее возврату, то следует сделать вывод о неправомерности привлечения экспортера к ответственности, поскольку таможенным органом не доказана объективная сторона таможенного правонарушения. Отсутствие объективной стороны, в свою очередь, указывает на отсутствие состава НТП в целом. В соответствии со статьей 291 ТК РФ при отсутствии состава таможенного правонарушения производство по делу о НТП не может быть начато, а начатое — подлежит прекращению.

На ФГУП «Государственная компания «Росвооружение» Московской оперативной таможней было наложено взыскание в виде штрафа в размере 100% стоимости товара, являющегося непосредственным объектом правонарушения в связи с незачислением в полном объеме валютной выручки по экспортному контракту.

Постановление о наложении взыскания было оспорено ФГУП «Государственная компания «Росвооружение» в судебном порядке.

Как следует из материалов дела, ФГУП «Государственная компания «Росвооружение» согласно экспортному контракту поставило американской компании имущество. Во исполнение контракта экспортером оформлен паспорт сделки в уполномоченном банке.

Валютная выручка от данной поставки частично поступила в августе 1995 г. Однако часть валютной выручки так и не поступила.

Позиция суда по данному делу заключалась в следующем.

Согласно статье 230 ТК РФ нарушением таможенных правил признается противоправное действие или бездействие, посягающее на установленный действующим законодательством порядок перемещения, таможенного контроля и таможенного оформления товаров и транспортных средств, обложения таможенными платежами и их уплаты.

Истцом не допущено нарушения таможенного режима, и в его действиях отсутствуют признаки правонарушения, предусмотренного статьей 273 ТК РФ.

По данному делу факт умышленного сокрытия валютной выручки не установлен (т.е. таможней не доказано наличие противоправных действий экспортера. — И.Н.).

В оспариваемом Постановлении таможни указывается, что истцом принимались все меры для взыскания долга с контрагента по контракту (т.е. материалы дела указывают и на отсутствие противоправного бездействия. — И.Н.).

Кроме того, истец обратился в Международный арбитражный суд Международной торговой палаты с иском о взыскании задолженности с иностранного контрагента.

При таких обстоятельствах суд счел, что истец без достаточных на то оснований был привлечен к ответственности (Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 7 декабря 1998 г. по делу N КА-А40/3059-98) <*>.

———————————

<*> Постановление опубликовано не было. Информацию о деле см.: «КоммерсантЪ» от 24 декабря 1998 г., с. 7.

О разграничении компетенции между органами,

осуществляющими контроль за деятельностью экспортеров

К сожалению, валютное и таможенное законодательство, являясь смежными отраслями, не всегда согласованы друг с другом. В частности, в вопросе контроля за использованием экспортной валютной выручки происходит пересечение компетенции как минимум трех фискальных ведомств.

1. Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю (далее — ВЭК РФ) в соответствии с Указом Президента РФ от 24 сентября 1993 г. N 1444 «О Федеральной службе России по валютному и экспортному контролю» <*> является федеральным органом исполнительной власти, образованным для реализации функций Правительства РФ по валютному и экспортному контролю. В Положении о ВЭК РФ, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1993 г. N 1157 (с изменениями и дополнениями) <**> в качестве одной из ее функций указано осуществление контроля за полнотой поступления в установленном порядке средств в иностранной валюте по внешнеэкономическим операциям. Для реализации данной функции ВЭК РФ имеет, в частности, право привлекать юридических и физических лиц в установленном порядке к ответственности за нарушение российского законодательства, регулирующего внешнеэкономические операции.

———————————

<*> САПП РФ. 1993. N 39. Ст. 3605.

<**> САПП РФ. 1993. N 47. Ст. 4534; СЗ РФ. 1995. N 24. Ст. 2283; 1997. N 51. Ст. 5807.

2. Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 629 применение санкций за нарушение порядка зачисления валютной выручки возложено на Госналогслужбу России (Министерство РФ по налогам и сборам).

3. Наконец, таможенные органы отстояли для себя аналогичные полномочия. Самое неприятное в данной ситуации заключается в том, что нигде в законодательстве полномочия перечисленных органов четко не разграничены. «Сложившуюся ситуацию, при которой фактически за одно и то же нарушение допускается применение различных мер ответственности разными государственными органами, нельзя признать оправданной… Анализ судебно — арбитражной практики по спорам, связанным с применением таможенного законодательства, показывает, что встречающийся порой неоднозначный подход к разрешению отдельных категорий дел в значительной мере обусловлен недостаточной согласованностью законодательных норм различной отраслевой принадлежности, в частности таможенного и валютного законодательства. Проблема обеспечения комплексного и взаимоувязанного регулирования соответствующих отношений является одной из актуальных» <*>.

———————————

<*> Гравина А.А., Терещенко Л.К., Шестакова М.П. Таможенное законодательство. Судебная практика. — М., 1998. С. 34, 36.

Рассмотрим, к чему на практике приводит указанная «недостаточная согласованность» норм валютного и таможенного законодательства.

В лучшем случае между контролирующими органами начинается настоящее соревнование с целью первыми выявить и привлечь к ответственности российского экспортера, вольно или невольно не уложившегося в 90-дневный срок возврата валютной выручки. Но к сожалению, имеют место случаи, когда фискальными ведомствами совершенно игнорируется существующий еще с римских времен правовой принцип о недопустимости повторного наказания за одно и то же нарушение — nemo debet bis puniri pro uno delicto.

В декабре 1997 г. Центральным региональным центром ВЭК РФ была проведена проверка соблюдения фирмой «Р» валютного законодательства при исполнении контракта с американской компанией. При этом использовались документы и правовые акты системы экспортного ТБВК (паспорт сделки, учетные карточки, совместная Инструкция Банка России и ГТК РФ от 12 октября 1993 г.). В ходе проверки был установлен факт несоблюдения фирмой «Р» сроков репатриации валютной выручки по причине недобросовестности ее иностранного контрагента, и на нее было наложено взыскание, предусмотренное статьей 14 пункт 1 подпункт «а» Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле».

Спустя несколько месяцев уже таможней в отношении той же фирмы «Р» было заведено дело о НТП по тому же факту несоблюдения срока возврата валютной выручки, и она была привлечена к ответственности по статье 273 ТК РФ.

Следует отметить, что один и тот же факт нарушения сроков возврата валютной выручки был квалифицирован двумя органами валютного контроля — ВЭК РФ и таможенными органами — как два различных правонарушения, что вытекает из различия законодательной базы, которой руководствуются указанные органы. Так, ВЭК РФ, опираясь непосредственно на Закон РФ «О валютном регулировании и валютном контроле», посчитала, что, поскольку имеет место нарушение срока, определенного законом для совершения текущих валютных операций, в данном случае была совершена валютная операция, связанная с движением капитала, без получения необходимого разрешения Банка России. Исходя из такой квалификации нарушения сроков возврата валютной выручки ВЭК РФ наложила взыскание, предусмотренное статьей 14 названного Закона.

Таможней тот же самый факт несоблюдения сроков возврата валютной выручки был квалифицирован как нарушение таможенного режима экспорта товаров, ответственность за которое предусмотрена статьей 273 ТК РФ.

В связи с изложенным фактом прежде всего необходимо отметить, что, несмотря на различную квалификацию, различные виды и размеры санкций, в основе обоих взысканий лежит одно и то же деяние, один и тот же факт — несоблюдение сроков возврата валютной выручки.

Приведенный выше правовой принцип о недопустимости наложения повторного взыскания на одно лицо за одно и то же деяние нашел свое закрепление в большинстве отраслей современного российского законодательства. Применительно к административным правонарушениям указанный принцип содержится в статье 227 КоАП РСФСР, в соответствии с которой производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, постановления компетентного органа (должностного лица) о наложении административного взыскания.

Непосредственно в таможенном законодательстве России данное положение закреплено в статье 291 пункт 10 ТК РФ, который устанавливает, что производство по делу о НТП не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к ответственности, постановления о наложении взыскания.

При обжаловании постановления таможни о наложении взыскания Арбитражный суд Московской области сформулировал свою позицию следующим образом:

«Названное постановление Федеральной службы России по валютно — экспортному контролю суд расценивает как доказательство привлечения истца к ответственности за то же самое нарушение, за которое он подвергнут штрафу оспариваемым по данному делу постановлением таможни.

В соответствии с статьей 291 пункт 10 ТК РФ обстоятельством, исключающим производство по делу о нарушении таможенных правил, является наличие по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к ответственности, постановления о наложении взыскания.

Повторное наложение взыскания за одно и то же деяние недопустимо» (решение Арбитражного суда Московской области от 27 мая 1999 г. по делу А41-К2-2746/99).

О легитимности механизма экспортного валютного контроля

Конкретный механизм осуществления экспортного ТБВК установлен совместной Инструкцией от 12 октября 1993 г. Банка России N 19 и ГТК РФ N 01-20/10283. Вопрос о правомочности издания данного документа периодически возникал в течение всего периода его существования.

Дело в том, что в соответствии с существующим порядком ведомственные нормативные правовые акты, затрагивающие права и законные интересы третьих лиц (носящие межведомственный характер), подлежат перед вступлением их в силу государственной регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию. Ни того, ни другого в отношении совместной Инструкции от 12 октября 1993 г. сделано не было.

Банк России и ГТК РФ обосновывали отсутствие необходимости направления указанной Инструкции на госрегистрацию следующим образом. Как следует из принятых Минюстом России «Разъяснений о применении Положения о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов» (доведено письмом Минюста России от 3 июня 1993 г. N 08-09/307) <*>, направление на государственную регистрацию совместного акта, т.е. принятого двумя или более министерствами, ведомствами, возлагается на орган, который в числе подписавших (утвердивших) акт указан первым. Первым подписал акт Банк России, а его документы не подлежали госрегистрации вплоть до апреля 1995 г. Кстати, такой прием широко использовался федеральными ведомствами для избежания госрегистрации при принятии совместных с Банком России документов, в которых он среди утвердивших акт всегда ставился первым.

———————————

<*> Официально не опубликовано.

Однако с таким подходом не согласился Верховный Суд РФ, куда обратилось ОАО «Фосфорит» с заявлением о признании недействительной рассматриваемой Инструкции. В решении Верховного Суда РФ по данному делу содержатся следующие принципиальные моменты.

В судебном заседании установлено, что Инструкция в Минюст России для регистрации не направлялась и не была официально опубликована до настоящего времени.

То обстоятельство, что Инструкция опубликована в ряде периодических изданий (в том числе в газете «Экономика и жизнь», журнале «Закон»), не означает, что порядок официального опубликования, установленный статьей 15 Конституции РФ и законодательством, действующим на день принятия Инструкции, был соблюден. Названные периодические издания не относятся к числу органов, которые пользуются правом официального опубликования.

Доводы Банка России о том, что Инструкция не подлежала направлению в Минюст России, суд считает неосновательными.

Действительно, государственная регистрация нормативных актов Банка России была введена Федеральным законом от 26 апреля 1995 г. N 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» <*>.

———————————

<*> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1593.

Вместе с тем Инструкция от 12 октября 1993 г. принята не только Банком России, но и ГТК РФ, который относится к числу федеральных органов исполнительной власти. Поэтому нормативный акт, принятый совместно с федеральным органом исполнительной власти, подлежал обязательной государственной регистрации.

По мнению представителей Банка России, он не обязан был представлять Инструкцию на регистрацию в соответствии с Разъяснениями Министерства юстиции РФ от 31 мая 1993 г. «О применении Положения о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 8 мая 1992 года N 305».

Однако суд считает такие доводы неосновательными.

В пункте 2 указанных Разъяснений отмечено, что направление на государственную регистрацию совместного акта, т.е. принятого двумя или более министерствами, ведомствами, возлагается на орган, который в числе подписавших (утвердивших) акт указан первым.

Суд считает, что Инструкцию в соответствии с этим Разъяснением обязан был направить на государственную регистрацию именно Банк России как ведомство, подписавшее акт первым.

То обстоятельство, что до 26 апреля 1995 г. Банк России не обязан был представлять принятые им нормативные акты в Минюст России, само по себе не означает, что он освобождается от такой обязанности, если является участником совместного акта, который подлежал государственной регистрации.

В пункте 3 Положения о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов от 8 мая 1992 г. <*> и пункте 2 Разъяснений Минюста России от 31 мая 1993 г. не сделано никаких оговорок относительно того, что акт, принятый с участием федерального органа исполнительной власти, не подлежит направлению в Минюст России, если первым его утвердило ведомство, не обязанное направлять соответствующий нормативный акт на регистрацию.

———————————

<*> Российские вести. 1992. N 11.

Как в Положении от 8 мая 1992 г., так и в Разъяснениях от 31 мая 1993 г. определена лишь обязанность ведомства, которое первым утвердило акт, направить его для регистрации в Минюст России.

На основании изложенного суд считает требования заявителя обоснованными.

Придя к указанным выводам, Верховный Суд РФ решил:

признать незаконной и не подлежащей применению совместную Инструкцию от 12 октября 1993 г. Банка России N 19 и ГТК РФ N 01-20/10283 «О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров» (решение Верховного Суда РФ от 3 декабря 1998 г. N ГКПИ 98-630) <*>.

———————————

<*> Официально не опубликовано.

После принятия Верховным Судом РФ приведенного решения Банк России и ГТК РФ довели до нижестоящих органов информацию о том, что «решением заместителя Генерального прокурора РФ Давыдова В.И. от 13 января 1999 г. N 8-6718-98 по ходатайству Банка России приостановлено исполнение решения Верховного Суда РФ от 3 декабря 1998 г. по делу N ГКПИ 98-630 о признании незаконной и не подлежащей применению Инструкции N 19» (письма Банка России от 27 января 1999 г. N 39-Т; ГТК РФ от 8 февраля 1999 г. N 11-15/3080) <*>.

———————————

<*> Официально не опубликованы.

Однако несмотря на продление жизни данной Инструкции, органы валютного контроля вряд ли устраивает столь «подвешенное» состояние основного документа, определяющего технологию экспортного ТБВК. Кроме того, контролирующие органы отнюдь не застрахованы от случаев, когда арбитражные суды, рассматривая индивидуальные акты, принятые на основании указанной Инструкции, будут признавать их недействительными, используя аргументы, сформулированные в решении Верховного Суда РФ.

Некоторые перспективы валютного контроля в России

Валютный контроль является одним из самых жестких административных ограничений свободы внешнеэкономических связей. Через него прошли многие страны в период экономических кризисов. Устанавливая валютные ограничения внешней торговли, государство тем самым фактически признает, что в настоящий момент у него отсутствуют экономические рычаги для создания привлекательного инвестиционного климата в стране, который мог бы сделать просто бессмысленным сокрытие валютных средств за рубежом.

Однако для развитых стран с рыночной экономикой характерна тенденция повсеместной отмены валютного контроля. Приведем для примера ситуацию во Франции и в Англии. «В конце 80-х, по оценке Банка Франции, годовой объем недопоступившей выручки составил менее 1%. Французский валютно — экспортный контроль перестал быть рентабельным, и его отменили» <*>. Аналогичные события происходили и в Англии: «Начиная с 1979 г. валютный контроль в Великобритании устранен. В указанном году были отменены нормативные акты, регламентирующие валютный контроль. Позднее был аннулирован Закон 1947 г. о валютном контроле, позволяющий государству осуществлять руководство системой валютного контроля» <**>.

———————————

<*> Рабочая трибуна. 1997. 31 августа.

<**> Шмиттгофф К. Экспорт: право и практика международной торговли. — М., 1993. С. 68.

Таким образом, при нормализации развития российской экономики тоже должно происходить снижение роли валютного контроля как меры административного воздействия на участников внешнеэкономической деятельности и возрастание его информационной роли. С точки зрения технологии это должно реализовываться в переходе от жесткого тотального контроля каждой операции по перемещению товара и каждого платежа к выборочному контролю и формированию обобщенных информационных массивов, используемых для принятия управленческих решений.