Прокурорский надзор за исполнением требований закона о возбуждении исполнительного производства

04-03-19 admin 0 comment

Ермаков А.
Законность, 1999.


А. Ермаков, научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.

Федеральные законы «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве», подписанные 21 июля 1997 г., коренным образом реформируют систему исполнения решений по гражданским и арбитражным делам.

Их принятие вызвано неудовлетворительным состоянием исполнительного производства. Так, по данным Министерства юстиции РФ, в настоящее время исполнено менее 50% судебных решений. При росте подлежащего взысканию в 1996 г. (по сравнению с 1995 г.) денежного объема в 6,6 раза размер взысканий, произведенных судебными исполнителями, вырос лишь в 3,5 раза. Сумма остатка по исполнительным документам выросла с 7 трлн. руб. до 45 трлн.

Сложившееся положение потребовало решительных мер со стороны государства по реформированию системы исполнения судебных решений, которые и были закреплены в названных законодательных актах.

При всей неоднозначности некоторых их новаций многие, безусловно, носят прогрессивный характер.

К таким можно отнести, в частности, положения ст. 19 Федерального закона «О судебных приставах», возлагающие на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами их функций.

Законодательное закрепление указанной нормы стало возможно только после образования самостоятельной службы судебных приставов, независимой от суда и подчиненной Министерству юстиции РФ. Действительно, если ранее расширение полномочий прокурора по надзору в исполнительном производстве могло рассматриваться как нарушение принципа независимости судебной власти, то в настоящее время этот довод утратил свое значение.

Однако до сих пор полномочия прокурора по надзору за соблюдением законов при исполнении судебных решений в достаточной степени нормативно не определены; нет и методических разработок по этим вопросам. Это в значительной степени затрудняет работу органов прокуратуры. Поэтому необходимо рассмотреть наиболее спорные вопросы исполнения судебных решений.

Одно из направлений, на которое работники прокуратур должны обращать особое внимание при осуществлении надзора за исполнением законов при исполнении судебных решений, — это надзор за соблюдением требований закона при возбуждении исполнительного производства.

Федеральный закон «Об исполнительном производстве» (далее — Закон) изменил порядок возбуждения исполнительного производства. В соответствии со ст. 9 судебный пристав — исполнитель принимает исполнительный документ от суда или другого органа, его выдавшего, либо взыскателя и возбуждает исполнительное производство. Ранее, в соответствии со ст. 340 ГПК РСФСР, по общему правилу, возможность предъявить исполнительный лист для взыскания была у взыскателя. Суд должен был, без просьбы на то взыскателя, направлять для исполнения исполнительный лист лишь в строго определенных случаях (взыскание денежных сумм в доход государства, взыскание алиментов и т.п.), установленных в п. 3 ст. 340 ГПК РСФСР.

Формулировка ст. 9 Закона теперь позволяет суду или иному органу, выдавшему исполнительный документ, передать его на исполнение самостоятельно, без согласия на то взыскателя по любой категории дел. Более того, в случае подобных действий со стороны вышеназванных органов пристав не имеет права не принять исполнительный документ к исполнению даже при нежелании взыскателя предъявить его для реального исполнения, так как основаниями отказа в возбуждении исполнительного производства могут быть только истечение срока исполнения или несоблюдение формы, предусмотренной в ст. 8 Закона.

Это положение, как представляется, противоречит принципу диспозитивности в гражданском процессе. Оно подвергалось критике ученых еще при анализе п. 3 ст. 340 ГПК РСФСР. Тем удивительнее, что в Законе не установлено вообще никаких ограничений для предъявления исполнительного листа для исполнения без согласия на то взыскателя.

Не урегулирована законодательно и возможность возбуждения исполнительного производства после направления исполнительного документа из одной службы судебных приставов или одного подразделения в другие, что в соответствии с п. 5 ст. 27 Закона является основанием для его окончания.

Это далеко не все противоречия принятых законодательных актов об исполнительном производстве. Так, после получения исполнительного листа судебный пристав — исполнитель возбуждает исполнительное производство в течение трех дней. После этого он устанавливает срок для добровольного исполнения содержащихся в документе требований, который не может превышать пяти дней со дня возбуждения исполнительного производства. В свою очередь, постановление о возбуждении может быть обжаловано в суд в 10-дневный срок. Таким образом, создается ситуация, при которой обжалование постановления о возбуждении исполнительного производства будет производиться после его фактического исполнения, что приведет к неоправданным трудностям при возврате взысканного имущества в случае удовлетворения жалобы. Кроме того, лицо, понесшее убытки в результате неправильного исполнения решения, будет иметь право требовать их возмещения.

Обращает на себя внимание и то, что в п. 3 ст. 9 Закона указан только максимальный срок для добровольного исполнения. Минимальный же ничем не ограничен и, видимо, может составлять один день или меньше. Это явно нарушает права должника, который зачастую при указанных условиях даже при желании исполнить решение не будет иметь физической возможности для этого. Следствием чего будет возложение на него расходов по совершению исполнительных действий. Не следует забывать и о имеющейся у исполнителей материальной заинтересованности в принудительном исполнении судебных решений, позволяющем ему получить вознаграждение в соответствии со ст. 89 Закона. Эти обстоятельства могут быть причиной злоупотреблений со стороны судебных исполнителей. Причем они могут делать это, фактически оставаясь в рамках закона, установив нереально малый срок для добровольного исполнения.

Учитывая пробелы анализируемого законодательства, особую роль в защите прав граждан в этой сфере правоотношений должен играть прокурорский надзор за исполнением требований закона о возбуждении исполнительного производства.

Наиболее сложная и неоднозначно решаемая проблема на этой стадии исполнительного производства — правомерность вмешательства прокурора в действия взыскателя с целью принуждения его к исполнению решения.

Возможность взыскателя отказаться от взыскания существенно ограничена, так как в соответствии с п. 1 ст. 23 Закона, если исполнительное производство было возбуждено, такой отказ должен быть принят судом. Основания, по которым отказ от взыскания может быть отклонен судом, в законе не указаны.

Представляется, если придерживаться аналогии, что он может быть не утвержден по тем же основаниям, что и отказ от иска в арбитражном процессе. В п. 4 ст. 37 АПК РФ к таким основаниям относится противоречие отказа истца от иска законам и иным нормативным правовым актам или нарушение им прав и законных интересов других лиц.

Очевидно, что указанная формулировка имеет довольно расплывчатый характер, особенно в части противоречия отказа от иска закону и иным нормативным актам.

Действительно, если решение, на основании которого производится взыскание, соответствует закону (а это презюмируется), то отказ от взыскания будет ему противоречить. То есть суд может не утвердить отказ от взыскания в любом случае по основанию его противоречия закону или нормативному акту. И, следовательно, само право взыскателя отказаться от взыскания будет фиктивным правом, которое невозможно реализовать, не отменив решения суда.

Поэтому при рассмотрении отказа от взыскания (как и от иска) следует учитывать положения ст. ст. 9 и 10 ГК РФ, в которых, с одной стороны, зафиксирована возможность лица осуществлять принадлежащие ему гражданские права по своему усмотрению, а с другой — установлены пределы осуществления гражданских прав, которые заключаются в установлении запрета на злоупотребление правом в любых формах.

В этом случае предметом рассмотрения суда в случае отказа от взыскания станет вопрос не столько о соответствии отказа от взыскания нормативным актам, сколько о том, не ущемляет ли отказ от взыскания права третьих лиц и нет ли других форм злоупотребления правом.

Учитывая это, именно от взыскателя в большинстве случаев, за исключением перечисленных выше, зависит, будет обращено решение к исполнению или нет.

Эти выводы важны и для органов прокуратуры, так как именно ими она и должна руководствоваться при оценке необходимости вмешательства в процесс исполнения решения.

На указанной стадии работа прокуратуры может развиваться по двум направлениям: воздействие на взыскателя для принуждения его к предъявлению решения к исполнению и оценка правомерности утверждения судом отказа взыскателя от взыскания после возбуждения исполнительного производства.

В этой публикации рассматривается только первый случай. Ведь при установлении прокурором неправомерности утверждения судом отказа взыскателя от взыскания он должен действовать в рамках компетенции, определенной разделом IV Закона о прокуратуре. В соответствии с ним прокурор имеет право опротестовывать незаконные решения, определения или постановления суда. Таким образом, указанная деятельность подчиняется общим правилам, регулирующим участие прокурора в суде и прокурорский надзор за законностью судебных постановлений, и не имеет какой-либо специфики.

Возможность вмешательства прокурора в исполнительное производство для принуждения взыскателя к предъявлению решения для принудительного исполнения существенно ограничена, по общему правилу, принципом диспозитивности, действующим в гражданском и арбитражном процессах, в соответствии с которым стороны свободно, по своему усмотрению, распоряжаются принадлежащими им правами. Поэтому в данном случае со стороны органов прокуратуры требуется предельная корректность.

В первую очередь, вмешательство прокурора необходимо, когда непредъявление взыскателем решения к исполнению существенно нарушает права иных лиц.

Следующая ситуация, когда на взыскателя оказывается давление с целью заставить его отказаться от взыскания. Вмешательство прокурора также необходимо, когда решение вынесено в пользу взыскателя — органа государственного управления, государственного предприятия или предприятия, в котором учредителем является государство. Кроме того, прокурор обязан осуществлять надзор за исполнением судебных решений, вынесенных по его искам, или если решение затрагивает значительное количество людей.

Из числа указанных случаев вмешательство прокуратуры в процесс исполнения решений суда с целью принуждения взыскателя к реальному исполнению наиболее сложно, когда неисполнением ущемляются права третьих лиц. Действительно, учитывая частный характер гражданско — правовых отношений, следует оценивать значимость нарушаемых прав третьих лиц, а также реальную возможность самостоятельной защиты ими своих прав.

Поэтому, в первую очередь, меры прокурорского надзора должны применяться в случаях, когда нарушены права несовершеннолетних детей, инвалидов, иных социально незащищенных категорий граждан.

Участие прокурора в исполнительном производстве необходимо и для защиты прав третьих лиц, когда неисполнением решения могут быть затронуты большие группы людей или в действиях взыскателя и (или) должника просматриваются признаки состава преступления.

К таким случаям, безусловно, относятся взыскания по делам, связанным с банкротством финансовых пирамид. Обычно по таким делам присутствуют оба признака — как большое количество заинтересованных в исполнении судебных решений людей, так и признаки составов различных преступлений (мошенничество, занятие предпринимательской или банковской деятельностью без соответствующей регистрации и т.д.).

Однако, безусловно, в указанных случаях требуется большая осторожность при вмешательстве прокурора в гражданские отношения, чтобы не была ущемлена свобода взыскателей распоряжаться своими правами.

Особую сложность представляет для прокурора установление фактов таких нарушений. Действительно, в ряде случаев стороны исполнительного производства (как взыскатель, так и должник) могут быть удовлетворены отсутствием реального исполнения решения суда. Это возможно, например, в случаях дачи взятки руководителю организации — взыскателя или взыскания задолженности с руководителя организации в пользу организации.

Указанные ситуации, безусловно, имеют противоправный характер и могут нанести существенный ущерб государственным и общественным интересам.

Выявление случаев непредъявления решений к исполнению затрудняется тем, что в силу разделения судебной системы и системы исполнения решений отсутствует орган, в котором бы сосредоточивались данные об исполнении по каждому вынесенному решению.

Действительно, данные о вынесенных решениях находятся в суде, а данные о предъявлении решений к принудительному исполнению — у службы судебных приставов. Поэтому для органов прокуратуры возникает необходимость обобщения этих данных с целью выявления нарушений. Достичь этого, как представляется, можно двумя способами. Работники органов прокуратуры (помощники прокурора) должны ежемесячно анализировать работу судов их района (округа). Это позволит выявить дела интересующей категории (например, те, по которым взыскателями являются государственные и муниципальные унитарные предприятия) и сопоставлять полученные сведения с данными о предъявленных к исполнению решений по указанным делам, которые, в свою очередь, будет необходимо получить у службы судебных приставов. Либо (и этот вариант представляется предпочтительней) необходимо внести изменения в форму отчетности судов по рассмотренным делам, дополнив ее графой, в которой фиксировалось бы количество рассмотренных дел, где взыскателями являются государственные и муниципальные унитарные предприятия и государственные органы (в том числе, по скольким из них выданы исполнительные листы). Данные по указанным категориям взыскателей должны фиксироваться и в отчетах службы судебных приставов. При их сопоставлении, в случае несоответствия цифр, органы прокуратуры должны выяснять причины, по которым выданные исполнительные листы не были предъявлены к принудительному исполнению, или причины, по которым взыскатель не получил исполнительный лист.

Безусловно, указанными направлениями надзор за действиями взыскателей не может ограничиваться, тем более что интерес для прокуратуры представляют и другие категории дел (например, юридических лиц других организационно — правовых форм, если в них участвует в качестве одного из учредителей государство).

Кроме того, особое внимание должно уделяться тем случаям, когда решение не исполнено добровольно и не передано для принудительного исполнения.