Ответственность за неисполнение законных требований прокурора

04-03-19 admin 0 comment

Викторов И.С.
Законность, 1999.


И.С. Викторов, ведущий научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.

Статья 6 Закона о прокуратуре устанавливает обязательность исполнения требований прокурора, вытекающих из осуществления им функций надзора, и предусматривает ответственность за их невыполнение. В июле 1995 г. КоАП РСФСР дополнен ст. ст. 165.10 и 165.11, усиливающими правовые гарантии деятельности прокурора путем установления административной ответственности за умышленное невыполнение законных требований прокурора и за неявку должностных лиц по вызову прокурора для дачи объяснений по поводу нарушения закона.

Обобщение поступившей от прокуроров субъектов Федерации информации, анализ статистических данных, изучение правоприменительной практики свидетельствуют о значительной распространенности фактов неисполнения законных требований прокуроров. В 1996 — 1997 гг. прокурорами возбуждено более тысячи производств об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 165.10 и 165.11 КоАП РСФСР.

Наиболее распространены такие нарушения, повлекшие применение административных взысканий по ст. ст. 165.10 и 165.11 КоАП: непредоставление требуемых прокурорами документов, материалов, сведений (50%); нерассмотрение протестов и представлений либо нарушение установленных законом сроков их рассмотрения (30%); отказ от дачи объяснений по поводу нарушений законов (4%); невыполнение указаний по уголовным делам (1%); непринятие мер по устранению нарушений законов (1%); недопущение на объекты проверок (0,5%) и неявка по вызову прокурора (около 10%).

Среди привлеченных к административной ответственности около 70% составляют руководители предприятий с частной формой собственности (АО, ТОО и др.).

В некоторых регионах (республики Дагестан, Башкортостан, Тульская область) административные производства по ст. 165.10 КоАП возбуждались в отношении должностных лиц контролирующих органов. В Республике Башкортостан за оставление без рассмотрения представления природоохранного прокурора судом наказан по ст. 165.10 КоАП министр лесного хозяйства.

В Московской, Саратовской, Самарской и Владимирской областях прокуроры возбуждали административные производства в отношении работников следственных и оперативных подразделений органов внутренних дел в связи с неисполнением ими указаний, данных по уголовным делам.

Наиболее активно работа по использованию полномочий прокурора, перечисленных в ст. ст. 22, 27 и 30 Закона о прокуратуре, проводилась в Краснодарском крае, Республике Дагестан, Саратовской, Ростовской, Омской, Тюменской областях. В прокуратурах Омской и Саратовской областей постоянно совершенствуется система сбора и анализа информации о нарушениях законодательства. С этой целью периодически истребуются из контрольных органов необходимые сведения о выявляемых правонарушениях, умело организуется работа по отслеживанию незаконных правовых актов.

В указанных и некоторых других прокуратурах субъектов Федерации проводилось обобщение административной практики по привлечению виновных лиц к ответственности по ст. ст. 165.10 и 165.11 КоАП. Результаты обсуждались на заседаниях коллегий и оперативных совещаниях, на места направлялись информационные письма с анализом допускаемых ошибок в правоприменительной практике. В ряде регионов о нарушениях законов в деятельности судов прокуроры информировали территориальные управления юстиции и квалификационные коллегии судей.

Выезд на места показал, что многие городские и районные прокуроры достаточно умело и правильно использовали предоставленные им законом полномочия в целях повышения эффективности надзора за исполнением действующего законодательства, соблюдением прав граждан, а также улучшения качества следственной работы. Производства об административных правонарушениях в соответствии с требованиями законов возбуждались прокурорами или их заместителями. Однако во Владимирской области имел место случай необоснованного возбуждения такого производства помощником прокурора Камешковского района.

Вместе с тем проведенный анализ дает основание сделать общий вывод о еще низкой действенности и слабой эффективности мер прокурорского реагирования на факты невыполнения законных требований прокуроров. В ряде регионов прокурорами вообще не используются предоставленные им полномочия о возбуждении дел об административных правонарушениях по ст. ст. 165.10 и 165.11 КоАП.

Это объясняется, во-первых, явной пассивностью многих руководителей прокуратур субъектов Федерации и подчиненных им прокуроров, а во-вторых, существенными ошибками и недостатками прокурорской и судебной практики.

Причины многочисленных нарушений в правоприменительной практике заключаются также и в отсутствии необходимых методик, несовершенстве административного законодательства, на что указали более 40% работников органов прокуратуры в ходе их экспертного опроса.

Назовем наиболее существенные недостатки организационного характера.

В ряде регионов прокуратуры субъектов Федерации в течение более двух лет не проводили глубокого изучения, анализа и обобщения практики по применению ст. ст. 165.10 и 165.11 КоАП, в связи с чем своевременно не принималось должных мер для устранения очевидных нарушений закона и серьезных ошибок в работе подчиненных прокуратур.

Многие городские и районные прокуроры не организуют надлежащим образом работу по сбору информации о совершенных правонарушениях, поэтому не располагают в полной мере достоверными сведениями о состоянии законности как в целом, так и по отдельным поднадзорным объектам.

Некоторые из них еще нередко подменяют и дублируют органы государственного контроля. В то же время не используют право дачи поручений о проведении соответствующих проверок и ревизий, своевременно не истребуют необходимых статистических сведений и иных данных о нарушениях закона.

Еще один серьезный недостаток — неудовлетворительная постановка контроля исполнения, прежде всего — за соблюдением сроков рассмотрения протестов и представлений. В результате акты прокурорского реагирования зачастую в установленные сроки не рассматривались, однако прокуроры не выясняли причины невыполнения требований закона и административных производств в отношении виновных лиц не возбуждали.

В некоторых прокуратурах сохраняется недопустимо порочная практика примиренческого отношения к поступающим на представления и протесты формальным отпискам, которые списываются в наряд вместо организации проведения контрольных проверок и возбуждения административных производств в случаях фактического непринятия мер к устранению ранее выявленных нарушений законов (Владимирская, Омская области и др.).

При надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно — розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, городские и районные прокуроры не используют в полной мере право постановки вопроса об административной ответственности в отношении следователей и дознавателей, не выполняющих их указания по уголовным делам. Большинство прокуроров не возбуждали административных производств об ответственности руководителей следственных и оперативных подразделений, злостно не выполняющих требования об обеспечении должного контроля за раскрытием и расследованием преступлений.

Например, в Омской области количество работников милиции, привлеченных к дисциплинарной ответственности по представлениям прокуроров за различные нарушения законодательства, возросло за последние 5 лет более чем втрое (с 250 до 808 человек). Однако аппараты облпрокуратуры и горрайпрокуратуры совершенно не использовали в своей работе возбуждение производств об административной ответственности в отношении работников органов следствия и дознания.

Практически аналогичное положение и во Владимирской области.

Обеспечение правильного и действенного применения прокурорами предоставленных законом полномочий требует от каждого из них постоянного совершенствования организации работы.

Прокуроры обязаны выполнять указания Генерального прокурора РФ о том, что «в случае неисполнения требований прокурора привлекать виновных к установленной законом ответственности, в том числе к административной, а при наличии оснований к уголовной» (п. 1.4 Приказа N 34 от 26 июня 1997 г.).

Поводами и основаниями для проведения прокурором соответствующей проверки на предмет последующего возбуждения производства об административном правонарушении по ст. ст. 165.10 и 165.11 КоАП могут быть:

— информация (рапорт, докладная записка, акт) работника прокуратуры о воспрепятствовании входа на поднадзорный объект для проведения проверки в связи с поступившими сведениями о фактах нарушения закона;

— заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении законных прав граждан;

— невыполнение руководителями и другими должностными лицами поднадзорных объектов требований прокурора о:

а) предоставлении к определенному сроку необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;

б) выделении к установленному сроку специалистов для выяснения возникших вопросов;

в) проведении в установленные сроки проверок по поступившим в прокуратуру материалам и обращениям или ревизии деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

— нерассмотрение либо нарушение сроков рассмотрения протеста или представления;

— непринятие по представлению мер по устранению выявленных нарушений закона;

— нерассмотрение либо нарушение срока рассмотрения возбужденного прокурором производства об административном правонарушении уполномоченным на то органом или должностным лицом;

— неявка должностного лица по вызову прокурора.

Требования прокурора при надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно — розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, носят процессуальный характер. Они оформляются путем дачи указаний по уголовным делам и в соответствии со ст. 212 УПК являются обязательными для исполнения указанными выше органами. Обязательны для исполнения требования прокурора к органам следствия и дознания о предоставлении для проверки уголовных дел, материалов и иных сведений о совершенных преступлениях, ходе дознания, предварительного следствия и установления лиц, совершивших преступления, а также и в иных случаях, предусмотренных ст. 211 УПК РСФСР.

Основанием для возбуждения административного производства в отношении работников следствия и дознания может быть невыполнение любого из требований, указанных в ст. ст. 211 и 212 УПК.

Исключительно важное значение в этой работе имеет качество актов прокурорского надзора.

Изучение показало, что примерно 40% протестов, представлений и постановлений прокуроров страдают существенными дефектами (не имеют названий, не содержат ссылок на законы, исполнение которых проверялось, не содержат указаний на безотлагательность рассмотрения представлений, слабо аргументированы и недостаточно четко выражены требования, предложения формулируются не в форме требований, а в виде просьбы и др.).

Документы должны быть составлены грамотно, иметь ссылки на соответствующие нормы законов, содержать необходимый анализ фактических обстоятельств совершенного правонарушения и его правовую оценку, а также обоснование вины конкретных лиц и четкий характер требований с указанием сроков их выполнения.

Действия прокурора по истребованию материалов, документов, статистической информации должны облекаться в форму документа, озаглавленного «Требование». В этом документе излагается содержание требования, делается ссылка на соответствующую статью закона, регламентирующую правомочия прокурора, а заключительная часть должна содержать указание на обязательность его исполнения и предусмотренную законом правовую ответственность за неисполнение.

Качество оформления прокурорами производств о привлечении виновных лиц к административной ответственности по ст. ст. 165.10 и 165.11 КоАП в целом остается невысоким, а во многих случаях — неудовлетворительным.

Изучение показало, что около 50% административных производств, инициированных прокурорами, имеют существенные недостатки и грубейшие отступления от требований законодательства. Своими неквалифицированными действиями прокуроры нередко создавали основания для освобождения судами от ответственности лиц, не исполнивших законных требований.

Наиболее типичны следующие ошибки и недостатки:

а) постановления о возбуждении производств об административных правонарушениях готовятся небрежно. В них зачастую четко не излагаются характер и обстоятельства совершенного правонарушения, обоснование вины лица, привлекаемого к ответственности, не дается необходимой правовой оценки.

Во многих административных делах отсутствуют какие-либо материалы, подтверждающие вину конкретных лиц; нет объяснений правонарушителей о причинах неисполнения закона, необходимых сведений о личности, занимаемом должностном положении, о разъяснении им прав и обязанностей. Подобные и иные недостатки, относящиеся к качеству административных дел, повлекли в 1996 — 1997 гг. прекращение судами каждого четвертого производства по ст. 165.10 и каждого третьего дела по ст. 165.11 КоАП за отсутствием доказательств вины или отсутствием в деяниях привлеченных лиц признаков административного правонарушения.

Например, по этим причинам во Владимирской области судами было вынесено 6 постановлений о прекращении дел производством.

Так, заместитель Суздальского межрайонного прокурора возбудил производство об административном правонарушении по ст. 165.10 КоАП в отношении директора МП «Ополье» М., не сообщившей о результатах рассмотрения представления. При рассмотрении дела в суде выяснилось, что М. на момент направления представления прокурора уже более полутора лет не работала на этом предприятии, и поэтому суд прекратил дело производством за отсутствием состава административного правонарушения.

Заместитель Ковровского городского прокурора возбудил административное производство по ст. ст. 165.10 и 165.11 КоАП в отношении председателя ТОО «Заря», хотя тот в период поступления в его адрес представления и вызова в прокуратуру находился в очередном отпуске. По этой причине суд, не усмотрев в его действиях правонарушения, дело производством обоснованно прекратил.

И.о. прокурора Самойловского района Саратовской области возбудил административное производство по ст. 165.10 КоАП в отношении председателя ТОО «Залесянское» С., не выяснив предварительно причину неисполнения его требования о представлении в прокуратуру соответствующих документов. В судебном заседании С. представил больничный лист, свидетельствующий о его заболевании и невозможности исполнения требования прокурора в определенный им срок, поэтому постановлением суда дело в отношении него было прекращено за отсутствием состава административного правонарушения.

В Омской области практически по аналогичным причинам судами за отсутствием состава административного правонарушения прекращены производства по 4 делам;

б) допускаются неединичные случаи возбуждения прокурорами административных производств по истечении установленных ст. 38 КоАП сроков давности привлечения к административной ответственности.

Изучение 58 дел, рассмотренных судами Омской области, показало, что в 10 случаях вопрос о привлечении к административной ответственности инициировался прокурорами по истечении сроков давности, в том числе в одном случае по факту неисполнения требований прокурора годичной давности;

в) возбуждая административные производства, прокуроры не всегда объективно оценивали причины неисполнения их требований. В отдельных случаях устанавливались явно нереальные сроки (1 — 3 дня) для исполнения требований, что свидетельствует о недостаточно серьезном и невдумчивом отношении к реализации прокурорами своих полномочий;

г) в некоторых случаях прокуроры необоснованно возбуждали производства об административных правонарушениях по фактам неисполнения их требований, выходящих за рамки полномочий, установленных законом, в том числе таких, как «неисполнение решения суда», «самоуправство» (г. Омск), «ненаправление письменного ответа заявителю», «не чинить препятствий по ремонту трубопровода» (Суздальский и Ковровский районы Владимирской области).

В Республике Адыгея и Пензенской области допускалось расширительное толкование требований закона, в результате чего возбуждались административные производства по ст. 165.10 КоАП в связи с отклонением протестов прокуроров. Между тем согласно требованиям закона прокурор в таких случаях наделен правом добиться выполнения его требований путем обращения с заявлением в суд.

Процессуальный порядок возбуждения производства об административном правонарушении каких-либо особенностей, относящихся к ст. ст. 165.10 и 165.11, не имеет. Производство возбуждается прокурором или его заместителем (ст. ст. 22, 25, 27 Закона о прокуратуре).

В постановлении прокурора помимо его обязательных реквизитов (дата, место, должностное лицо, вынесшее постановление, его наименование и др.) должны содержаться: данные, подтверждающие факт административного правонарушения, дата совершения проступка, доказательства вины конкретного лица и сведения о его личности, ссылка на статью закона, которой установлена административная ответственность.

В методическом плане в организации этой работы прокурорам нужно соблюдать следующие основные требования.

Характер и перечень требований прокурора строго определены содержанием ст. ст. 22, 27, 30 и 33 Закона «О прокуратуре РФ» и произвольному расширению не подлежат.

Возбуждению административного производства, как правило, предшествует проверка в объеме, необходимом как для установления наличия административного правонарушения, так и для сбора доказательств вины конкретного лица.

В качестве доказательств по административному производству к делу в обязательном порядке приобщаются копии актов прокурорского надзора, требований прокурора, указаний по уголовным делам, документа о вызове лица в прокуратуру, а также письменные объяснения лица, привлекаемого к ответственности с разъяснением ему прав и обязанностей, предусмотренных ст. 247 КоАП (кроме случаев злостного уклонения вызываемого к прокурору).

Субъектами ответственности по ст. 165.10 КоАП являются должностные лица федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов контроля, руководители коммерческих и некоммерческих организаций, должностные лица органов, осуществляющих оперативно — розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, администраций органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

По ст. 165.11 КоАП субъектами ответственности могут быть только должностные лица предприятий, организаций, учреждений.

В ходе обобщения установлены многочисленные нарушения закона, ошибки и недостатки в судебной практике, которые заключаются в следующем.

— Абсолютное большинство административных дел (около 90%) рассматриваются с нарушением трехдневного срока, установленного ст. 257 КоАП РСФСР.

— В ряде регионов суды выносили постановления о привлечении граждан к административной ответственности по ст. ст. 165.10 и 165.11 КоАП по истечении сроков давности, установленных ст. 38 КоАП, тогда как такие дела подлежали прекращению производством. Несмотря на очевидные нарушения закона, прокуроры городов и районов протестов на постановления судов не приносили.

— Некоторые суды (Владимирская, Курганская, Омская, Ростовская области, Республика Татарстан) в отдельных случаях применяли к виновным лицам взыскания в виде «предупреждения», не предусмотренные ст. ст. 165.10 и 165.11 КоАП.

— В отдельных случаях судьи своими постановлениями освобождали виновных лиц от административной ответственности на основании ст. 22 КоАП «по малозначительности», ограничиваясь в отношении правонарушителей «устным замечанием». Учитывая, что ст. 22 КоАП не содержит конкретного перечня указаний на признаки «малозначительности», прокуроры были обязаны в каждом конкретном случае оценивать правильность постановлений судов исходя из оценки совершенного деяния и наступивших в результате этого негативных последствий. Между тем прокуроры этого не делали и соглашались с такими постановлениями судов.

— Суды в большинстве случаев (около 70%) практически безмотивно применяли к правонарушителям по ст. ст. 165.10 и 165.11 КоАП взыскания в виде штрафа в размере не более одной минимальной заработной платы, которые часто не являлись адекватными характеру совершенных правонарушений.

— Качество судебных постановлений далеко не во всех случаях отвечает предъявляемым требованиям. Многие из них не мотивированы, не содержат анализа конкретного правонарушения, сведений о личности правонарушителя, необходимого обоснования вины лица, подвергнутого административному наказанию. При прекращении дел во многих случаях не мотивировались либо вообще не указывались основания.

— Судами не обеспечиваются требования закона об исполнении постановлений, вступивших в законную силу. Вследствие этого в 1997 г. реально было взыскано менее 40% общей суммы штрафа, наложенного на правонарушителей. Например, в Омской области в 29% административных дел отсутствуют сведения об исполнении решений.

Такое положение является ненормальным и по существу превращает в пустую, но дорогостоящую формальность введенный законом институт административной ответственности за неисполнение требований прокурора и за неявку по его вызову.