Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования

04-03-19 admin 0 comment

Умнова И.А.
Журнал российского права, 1999.


Умнова Ирина Анатольевна — главный консультант Конституционного Суда РФ, ученый секретарь РПА Минюста РФ, доктор юридических наук, профессор.

О генезисе возникновения феномена совместного ведения

Феномен совместного ведения центра и составных частей федеративного государства возник на определенном этапе развития федеративной государственности в результате эволюции дуалистической природы федерализма. Первоначально федерализм, родиной которого считается США, зародился как дуалистический, подразумевающий строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями субъектов федерации. Вместе с тем модель, ориентируемая на жесткую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила наименование кооперативного федерализма и привела к появлению феномена совместного ведения федерации и ее субъектов.

Как конституционная категория совместное ведение, а точнее — конкурирующее (совместная компетенция властей федерации и земель) впервые было обозначено европейским (германским, австрийским) правом. По мнению европейских ученых, появление совместного ведения (совместной компетенции) есть показатель более совершенных федеративных связей, когда механизм разделения и реализации государственной власти — не только конституционно фиксированное размежевание, но и отношения партнерства (сотрудничества и солидарной ответственности).

Суть преобразования федеративных отношений по новой Конституции России — создание именно модели кооперативного федерализма. Однако пока заложены лишь элементы данного типа. В целом для России характерен этап становления кооперативного федерализма.

Попытка закрепления предметов совместного ведения на союзном уровне была предпринята в проекте Союзного договора и союзных законах последних лет существования СССР. Однако документом, положившим реальное начало формированию нового типа федеративных отношений, которые можно считать основой формирования российской модели кооперативного федерализма, стал Федеративный договор.

Подписав в 1992 г. Федеративный договор, федеральные органы власти России впервые не сверху, а вместе с органами власти ее составных частей попытались разделить государственную власть и определить правила взаимодействия, основанные на поиске согласия и сотрудничества. Данным документом были обозначены предметы совместного ведения органов государственной власти России и ее составных частей, которые и определили сущность современной российской конституционной модели совместного ведения.

Внедрение в ткань федеративного устройства России предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, установление форм их реализации через совместное законотворчество и согласование деятельности, организация представительств субъектов Федерации в центральных органах и создание координационных и совещательных структур — все это свидетельствовало о начале развития в России собственного варианта кооперативного федерализма.

Действующая Конституция Российской Федерации подтвердила выбор Россией модели кооперативного федерализма, необходимость формирования механизма совместного осуществления государственной власти. Более того, предпринятая попытка соединения элементов кооперации с уравниванием субъектов Федерации в их статусе раскрыла новые возможности партнерства, вывела их на более высокий уровень правовой справедливости.

Об особенности российской модели конституционного

закрепления предметов совместного ведения

Отношение к установлению предметов совместного ведения весьма неоднозначно в отечественной науке и политической практике. Позиции поляризуются от признания статьи 72 Конституции как нового слова в мировой практике федерализма до полного неприятия этой статьи, когда она расценивается как свидетельство неспособности законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами <*>.

———————————

<*> См., например: Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России. Вып. 3. М.: ИГиП РАН. 1996. С. 78; Смирнягин Л. Статья 72 Конституции Российской Федерации: проверка ветвей власти на государственную зрелость // Российские вести. 1995. 15 нояб.

Едва ли можно согласиться с тем, что сфера совместного ведения — это не что иное, как результат компромисса между федеральной и региональной властями, не сумевшими на момент принятия Конституции окончательно — что называется «раз и навсегда» — договориться по своим исключительным полномочиям. Это своего рода «переходные положения», рассчитанные на неопределенный временной период <*>. В качестве недостатка предметов совместного ведения иногда указывается на дублирование некоторых вопросов в перечне круга предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения <**>.

———————————

<*> См.: Шахрай С. Актуальные проблемы российского федерализма

<**> Там же.

Представляется, что дублирование возникает не из-за неспособности деления государственной власти, а по причине недостатков юридической техники. Появление же предметов совместного ведения, как уже было отмечено ранее, предопределено не конфликтами временного характера, а объективными процессами федерализации, требующими в современных условиях более тесного взаимодействия и солидарной ответственности сторон федеративных отношений.

В мировой практике встречается два способа структурирования предметов совместного ведения. Первый способ — закрепляются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов — сферы конкурирующей компетенции (ФРГ, Австрия, Бразилия, Пакистан, Нигерия). Второй — определяются предметы исключительного ведения Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации (Индия, Малайзия). Думается, что избранный Россией двухуровневый способ конституционного разграничения предметов ведения (предметы ведения федерации и предметы совместного ведения) является более предпочтительным, чем трехчленная классификация. Отсутствие жесткого перечня предметов ведения субъектов федерации в большей мере отвечает демократическому характеру федеративной природы государства, так как позволяет отнести к ведению субъекта все остальные предметы ведения, не отнесенные к ведению федерации и совместному ведению <*>.

———————————

<*> См., например: Чиркин В.Е. Основы конституционного права. М.: Манускрипт, 1996. С. 129.

Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, так же как и перечень предметов ведения РФ, является закрытым. Он подлежит расширению (изменению) только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию РФ. Это создает определенные гарантии конституционной защиты согласованного сторонами федеративных отношений объема совместного ведения.

Следует заметить, что российская модель совместного ведения несколько отличается от моделей, сформированных зарубежной практикой. В конституциях зарубежных государств, где используется институт совместного ведения, как правило, осуществляется разграничение не предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а функций либо совместной компетенции между конкретными ветвями государственной власти — законодательной и исполнительной. Так, в Конституции Австрии отдельно указываются полномочия федерации и земель в сфере законодательной и исполнительной деятельности, а также совместная пересекающаяся компетенция, когда по определенным вопросам федерация законодательствует, а земли осуществляют исполнительную деятельность. Аналогичные подходы используются в Конституции ФРГ.

Что в основе совместного ведения: принцип

субсидиарности или централизация?

Важнейший аспект анализа особенности модели конституционного регулирования круга предметов ведения связан с идентификацией того, какой принцип распределения государственной власти по ее объему положен в основу разграничения предметов ведения в Конституции РФ: субсидиарности или централизации? Думается, что в основе российской конституционной модели разграничения предметов ведения лежит сочетание принципов субсидиарности и централизации. И тут вряд ли можно согласиться с позицией американского эксперта С. Солника, считающего, что после перечня, определенного в ст. 71 и 72 Конституции РФ, едва ли остаются какие-либо исключительные полномочия в компетенции субъектов Российской Федерации <*>.

———————————

<*> См.: Стивен Л. Солник. Федерация и регионы России: договорной процесс // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. 1995/1996. N 4(13) / N 1(14). С. 40.

В мировой практике конституционного регулирования используются два метода распределения власти в «остатке»: децентрализации и централизации. Способ децентрализации означает, что все то, что не отнесено по конституции к федерации, к совместному ведению, к ведению субъектов федерации, остается в ведении субъектов федерации (Австрия, ФРГ, Малайзия). Способ централизации означает, что остаточная власть (предметы ведения, нераспределенная компетенция органов власти) находится в юрисдикции федерации (Канада, Индия).

В российской конституционной модели «остаточные» предметы ведения распределяются на основе способа децентрализации. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти. В целом это более демократический способ разделения власти, нежели жесткое определение предметов ведения субъектов федерации непосредственно в конституции. Вместе с тем такой подход предполагает решение вопроса, что должно относиться к ведению субъектов федерации, то есть, что в итоге остается в «остатке» для субъекта федерации.

Анализ конституций и уставов субъектов РФ свидетельствует о том, что перечень предметов ведения субъектов Федерации довольно обширен. В целом сферы, в которых субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, исходя из конституционной модели разграничения предметов ведения по основным вопросам, составляющим региональный интерес, совпадают с теми предметами ведения, которыми обладают субъекты федерации большинства других зарубежных федеративных государств. Вместе с тем в отличие от бывших союзных республик в составе СССР, от сложившейся системы распределения предметов ведения в США, Германии и ряде других стран, субъекты Российской Федерации не наделены правом законотворчества в таких отраслях права, как гражданское, гражданско — процессуальное, уголовное, уголовно — процессуальное, арбитражно — процессуальное, авторское и патентное, которые в той или иной мере касаются регулирования прав и свобод человека и гражданина (см.: п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации).

В отличие от ранее действующей Конституции России и Федеративного договора, где правовое регулирование интеллектуальной собственности относилось к совместному ведению, по действующей Конституции этот вопрос обозначен в качестве предмета ведения Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Принцип централизации характерен и для регулирования судебной системы. В соответствии с российской Конституцией судоустройство отнесено к ведению Федерации. Россия оказалась приверженцем редких в мировой практике случаев отказа от установления двойной системы судопроизводства (федеральной и региональной), примером которого является, в частности, Австрия <*>.

———————————

<*> Конституция Австрии устанавливает, что отправление правосудия исходит от Союза (ст. 82, п. 1), приговоры и решения провозглашаются и приводятся в исполнение именем Республики (ст. 82, п. 2), организация и компетенция судов определяются союзными законами (ст. 83, п. 1), судьи назначаются по предложению правительства Президентом Союза (ст. 86, п. 1).

Таким образом, российская модель конституционного регулирования круга предметов ведения тяготеет к числу централизованных федеральных систем, что обусловлено, в определенной мере, особенностью развития правовой культуры России на современном этапе.

О конституционных противоречиях в правовом

регулировании предметов совместного ведения

Российской Федерации и ее субъектов

Одной из серьезных проблем, имеющих научно — практическую значимость, является идентификация предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это проблема не только чисто российская. Например, в юридическом справочнике Швейцарии говорится о проблеме наслоений между федеральными и кантональными правами, увеличивающихся постоянно. В Швейцарии можно найти все больше и больше федеральных правил в сферах, зарезервированных традиционно за кантонами. И наоборот, кантоны часто обязаны выполнять федеральные законы и имеют, таким образом, исполнительные полномочия.

В России данная проблема стоит достаточно остро, что связано, прежде всего, с противоречивостью самой российской конституционной модели разграничения предметов ведения.

Так, перечень предметов ведения включает вопросы, отнесенные одновременно к предметам ведения Федерации и к предметам совместного ведения. В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Федерации. Одновременно эти же вопросы в п. «б» ст. 72 Конституции отнесены к предметам совместного ведения.

Согласно п. «а» ст. 71 Конституции РФ в ведении Федерации находится принятие и изменение Конституции России. Вместе с тем в соответствии со ст. 136 Конституции РФ поправки к главам 3 — 8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Это означает, что данное полномочие не является предметом исключительного ведения Федерации и в определенных, установленных самой же Конституцией случаях, относится к совместному ведению.

Подобное противоречие обнаруживается и при сопоставлении п. «а» ч. 1 ст. 71 и 72 Конституции РФ в части регулирования взаимоотношений в сфере конституционного контроля. Согласно п. «а» ст. 71 Конституции РФ в ведении Федерации находится контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Данное положение не согласуется с тем, что в соответствии с п. «а» ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено «обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

Трудно говорить об исключительном ведении Федерации и в том случае, если у Федерации и ее субъектов имеется общий объект власти. Так, согласно п. «б» ст. 71 Конституции РФ «территория Российской Федерации» отнесена к ведению Российской Федерации. Однако из смысла ст. 67, 71, 72, 73 Конституции РФ следует, что право регулировать территориальное устройство субъекта Федерации принадлежит субъекту Федерации. На это обращено внимание в абз. 5 п. 4 Постановления Конституционного Суда по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» <*>. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, находится их территориальное устройство. Это означает, что субъекты РФ самостоятельно определяют в своих конституциях (уставах) и законах систему административно — территориальных единиц и муниципальных образований.

———————————

<*> См.: СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.

В соответствии с этим же пунктом ст. 71 Конституции РФ к ведению Федерации отнесено «федеративное устройство Российской Федерации». Однако вопрос о том, следует ли федеративное устройство относить к исключительному ведению Федерации, не может быть воспринят однозначно. Положения федеральной Конституции свидетельствуют о том, что не все вопросы федеративного устройства относятся к исключительному ведению Федерации. Во-первых, глава 3 Конституции России, регулирующая вопросы федеративного устройства, не может быть изменена федеральными органами в одностороннем порядке (ст. 136 Конституции). Во-вторых, отдельные вопросы федеративного устройства регулируются по согласованию либо с согласия субъектов Федерации. В частности, статус субъекта РФ может быть изменен только по взаимному согласию Федерации и субъекта РФ (ч. 5 ст. 66 Конституции). В качестве вариантов решения проблемы можно было бы предложить изъятие категории «федеративное устройство» из ст. 71 Конституции либо замену ее понятием «структура Федерации».

Приведенные примеры свидетельствуют об определенной несогласованности положений ст. 71, 72 и иных статей Конституции Российской Федерации. Устранение данных противоречий возможно как через внесение поправок непосредственно в Конституцию, так и путем толкования конституционных положений Конституционным Судом Российской Федерации. При этом, думается, что до постановки вопроса о внесении изменений в Конституцию России следует максимально использовать потенциал конституционного толкования.

Следует ли расширять статью 72 Конституции

Российской Федерации?

Другая актуальная проблема конституционного регулирования круга предметов совместного ведения — пробелы федеральной Конституции в определении предметов ведения Российской Федерации. Юридическая практика свидетельствует о том, что ст. 71 Конституции РФ содержит неполный перечень предметов совместного ведения.

Возьмем, к примеру, такую сферу общественных отношений, как «чрезвычайные ситуации» (политического, природного и техногенного характера). Является ли эта сфера общественных отношений предметом ведения Федерации или это предмет совместного ведения? В соответствии с п. «з» ст. 72 к предметам совместного ведения отнесено лишь «установление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий». Это, скорее, частные вопросы проблемы «чрезвычайных ситуаций». Вместе с тем, если следовать Федеральному закону от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», то регулируемая сфера общественных отношений есть предмет совместного ведения, так как законодательство Российской Федерации в данной области состоит не только из законов и иных нормативных правовых актов Федерации, но и законов и иных нормативных правовых актов ее субъектов (ст. 2) <*>.

———————————

<*> См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. N 1. Ст. 1.

К предмету совместного ведения, не закрепленному конституционно, относятся и вопросы государственной службы. Нельзя сказать, что определенность в этом вопросе появилась после того, как Федеральное Собрание РФ приняло Федеральный закон от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы в Российской Федерации». Сам факт принятия именно основ заставляет идентифицировать государственную службу как предмет совместного ведения. Вместе с тем на практике споры сохраняются. Стремясь устранить неопределенность в этом вопросе, Государственная дума Ярославской области обращалась в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании п. «т» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. Заявитель ставил вопрос, вправе ли субъекты Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование вопросов государственной службы или оно является предметом совместного ведения. Конституционный Суд РФ не стал рассматривать запрос по формальным основаниям, усмотрев в нем несвязанность по предмету регулирования общих принципов организации государственной власти с государственной службой. Поэтому неясность в вопросе о том, относится ли государственная служба субъекта Российской Федерации к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, пока сохраняется.

О наличии значительного числа пробелов и противоречивости в вопросах конституционного регулирования предметов совместного ведения свидетельствует и анализ содержания договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Большинство договоров и соглашений заключено не столько потому, чтобы с их помощью учесть специфику субъектов Федерации, сколько для того, чтобы заменить или дополнить нормы Конституции РФ и федерального законодательства. Сегодня внутрифедеральное договорное регулирование по сути восполняет пробелы российской Конституции и федеральных законов. В самом деле, можно ли назвать только татарской, осетинской, краснодарской спецификой необходимость совместного с Федерацией регулирования вопросов миграции; удмуртской проблемой — совместное регулирование межбюджетных отношений, исключительно свердловской или башкирской задачей — проведение вместе с федеральной властью конверсии и т.д.?

Из приведенных примеров, казалось бы, со всей очевидностью напрашивается вывод о том, что вопросы, проявившие себя как предметы совместного ведения в процессе самой практики государственного строительства, должны найти свое закрепление в Конституции Российской Федерации официально — как предметы совместного ведения. Однако решить этот вопрос путем внесения поправок в Конституцию России — процесс достаточно сложный и трудоемкий. Более того, нельзя безраздельно расширять Конституцию, и вряд ли это плодотворно скажется на авторитете Основного Закона нашего государства. Выход видится во введении категории «совместная компетенция органов государственной власти Федерации и ее субъектов». Совместная компетенция — это конкретные полномочия органов государственной власти в определенных сферах, которые можно определять в текущих федеральных законах, а их развитие — и во внутрифедеральных договорах и соглашениях.

О формах правового регулирования по предметам

совместного ведения

Показателем зрелости федеративных отношений является наличие работающего механизма реализации конституционной модели разграничения предметов ведения. Роль одного из важнейших правовых средств обеспечения реализации объема государственной власти по разграниченным предметам ведения играет конституционная регламентация правовых форм регулирования по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации путем установления жесткого перечня видов актов определена система правовых актов, издаваемых по предметам совместного ведения (как, впрочем, и по предметам ведения РФ в ч. 1 ст. 76).

Из буквального толкования ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ следует, что формами правового регулирования по данным предметам ведения могут быть лишь те, что перечислены в указанной статье. В этой связи возникает вопрос о том, насколько оправданна жесткая регламентация в Конституции РФ правовых форм регулирования по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения.

Думается, что оправдать такой жесткий подход весьма затруднительно. Практика текущего правового регулирования по предметам ведения свидетельствует о том, что виды издаваемых нормативных актов не ограничиваются только законом как правовой формой. В большинстве федеральных законов, издаваемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, наряду с федеральными законами говорится и о других федеральных нормативных правовых (или правовых) актах Федерации, относящихся к системе законодательства РФ. Так, в правовом регулировании по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения определенную нишу занимают акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Конституционный Суд РФ по вопросу о возможности широкого толкования форм правового регулирования по предметам совместного ведения высказал свою позицию в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Конституционный Суд, анализируя конкретные статьи Кодекса, дал разъяснение, что возможность издания не только законов, но и иных федеральных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по предметам совместного ведения, сама по себе не является нарушением статьи 76 (ч. 2) Конституции Российской Федерации <*>.

———————————

<*> См.: СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

Для большей определенности в этом вопросе можно было бы закрепить в законе принцип проведения различий между правовыми актами, разграничивающими компетенцию, и актами, регулирующими отношения по предметам ведения. Если речь идет о правовом регулировании по предметам ведения, связанном не непосредственно с разграничением компетенции, а с созданием правовых условий реализации обозначенной в федеральных законах компетенции, то помимо актов, перечисленных в ст. 11 и 76 Конституции РФ, не исключается использование и других правовых форм.

Так как федеральный законодатель, исходя из требований практики и складывающихся реалий, вынужден отступать от жесткой схемы формы правового регулирования по предметам ведения Федерации, необходимы либо новая редакция ст. 76 Конституции РФ, либо разъяснения Конституционного Суда РФ, определяющие случаи ее применения.

Об оптимизации соотношения федерального и регионального

законодательства по предметам совместного ведения

Весьма важным конституционно — правовым аспектом регулирования, влияющим на эффективность и стабильность федеративных отношений, является определение оптимального соотношения объема федерального и регионального законотворчества по предметам совместного ведения. Пока еще не выработаны какие-либо единые методологические подходы, и соответственно отсутствуют общие законодательные критерии пределов федерального и регионального регулирования по предметам совместного ведения.

Для российской юридической практики регулирования по предметам совместного ведения актуальность составляет следующий вопрос, требующий научно — практического решения: должны ли федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, содержать лишь общие рамочные положения или степень детализации может быть различной в зависимости от характера регулируемых отношений и каждый раз она должна определяться на федеральном уровне применительно к конкретному предмету регулирования?

Конституция Российской Федерации в отличие от Федеративного договора не содержит положений, определяющих рамки федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения. Согласно Федеративному договору по предметам совместного ведения предусматривалось принятие Основ законодательства на федеральном уровне. Это обязывало федеральные органы власти при разработке Основ придерживаться его наименования и определять самые общие, базовые положения в федеральных законах.

Исходя из действующих конституционных норм, федеральный закон, принимаемый по предметам совместного ведения, может быть издан в виде общих принципов (законы об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, об общих принципах налогообложения и сборов); кодексов (Налоговый, Земельный, Водный и т.д.); основ (Основы государственной службы) и просто в виде обычного федерального закона. Думается, что такое разнообразие усиливает роль субъективного фактора (разработчиков, законодателей) в определении оптимума в соотношении объема праворегулирования на федеральном и региональном уровнях.

Чтобы снизить роль субъективного фактора, отдельные субъекты Федерации предпринимают попытки закрепить в собственных конституциях, уставах норму Федеративного договора о принятии федеральных законов в виде основ законодательства по предметам совместного ведения. В частности, в Конституции Карелии предусмотрена норма, согласно которой в качестве единственной формы федеральных законов по предметам совместного ведения признаются Основы законодательства Российской Федерации.

Однако, как свидетельствует предшествующая практика, норма об издании Основ сама по себе еще не давала гарантий того, что такой закон определит действительно именно основы. Не всегда принятие федерального закона ограждает субъектов Федерации от спускаемой сверху детальной регламентации (см., например, Федеральный закон от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации»). Именно в виде основ законодательства издавались союзные законы СССР применительно к союзным республикам, однако это не снизило уровень централизма в федеральном правовом регулировании.

Следовательно, необходимо искать другие, более действенные правовые пути и механизмы достижения оптимума, обеспечивающего федеративный тип связей и эффективную систему разделения государственной власти по вертикали по вопросам совместного ведения.

Общее правило, которое, как представляется, должно действовать — пределы регулирования целесообразно определять в федеральном законе, издаваемом по предметам совместного ведения. Важно четко обозначить в каждом федеральном законе, принимаемом по предметам совместного ведения, границы правотворчества органов власти Федерации и ее субъектов. Такие подходы уже намечены в федеральном отраслевом законодательстве.

Основной способ очерчивания границ правотворчества — определение непосредственно компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, а иногда и органов местного самоуправления. Российская конституционная модель совместного ведения подразумевает прежде всего разграничение компетенции между органами государственной власти Федерации и ее субъектов (ст. 76 Конституции РФ). Примером, когда на всех трех уровнях власти, включая органы местного самоуправления, устанавливается компетенция, являются Федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О мелиорации земель», «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» и др.

Разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации само по себе уже обозначает пределы их правотворчества по предметам совместного ведения. Однако как бы полно законодатель ни старался разграничить компетенцию, остается открытым вопрос, кому будет принадлежать прерогатива регулирования вопросов, не отнесенных к компетенции ни одной из сторон. Это свидетельствует о важности определения принципов законодательного регулирования. Речь идет о принципах, определяющих формы установления и сами пределы законодательного регулирования каждого уровня.

Исходные принципы, гармонизирующие законотворчество по предметам совместного ведения, — критерии определения рамок регулирования для каждого уровня. В российской Конституции в отличие от некоторых зарубежных федеративных государств таких специальных принципов — критериев не установлено <*>. Тем не менее в федеральном законодательстве наметились подходы, обобщение которых позволяет сформулировать принципы, которые могли бы быть включены непосредственно в федеральную Конституцию. К числу таких принципов можно отнести следующие: регулирование федеральным законом отношений, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации; введение общих рамочных норм по вопросам совместного ведения; недопустимость регулирования законом субъекта Федерации вопросов компетенции федеральных органов, даже если правовой акт субъекта Федерации принимается по предметам совместного ведения ранее чем федеральный закон; соблюдение принципа благоприятного правового режима, разрешающего субъекту Федерации улучшать, но не ухудшать правовой статус участника правовых отношений, определенный на федеральном уровне.

———————————

<*> Например, в соответствии со ст. 72 Конституции ФРГ в сфере конкурирующей компетенции Федерация имеет право законодательствовать тогда и постольку, когда и поскольку общегосударственные интересы установления единообразных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства требуют федерального законодательного регулирования.

О конкуренции законодательства по предметам

совместного ведения

Следует отметить, что не во всех федеративных государствах допускается издание актов субъектами федерации в развитие федеральных законов по предметам совместного ведения. Согласно Конституции ФРГ земли вправе законодательствовать в сфере конкурирующей компетенции до тех пор, пока федеральная власть не воспользовалась своим правом законодательства. Аналогичные правила установлены в Австрии, Бразилии. В Индии закон штата в области конкурирующей компетенции действует в том случае, если по данному вопросу не издано федерального закона или он был зарезервирован на рассмотрение Президента и закон штата получил его одобрение.

В российской правовой системе положение о праве территории осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федерального закона по предметам совместного ведения было зафиксировано в протоколе к Договору с органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт — Петербурга как составной части Федеративного договора, а затем инкорпорировано в качестве части четвертой ст. 84 (11) в ранее действовавшую Конституцию РФ.

После принятия федеральной Конституции 1993 г., не воспринявшей это положение, возник вопрос о его действии в отношении субъектов Федерации. Самые «смелые» субъекты Федерации вновь закрепили в своих основных законах принцип о том, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения субъект Федерации осуществляет собственное правовое регулирование, которое приводится затем в соответствие с федеральным <*>. Ряд субъектов Федерации добился официального распространения на них этого правила в договорах с федеральными органами (Свердловская область, Удмуртская Республика, Краснодарский край и др.).

———————————

<*> См., например, Уставы Краснодарского и Ставропольского краев, Иркутской, Курганской, Читинской и ряда других областей. В кн.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М.: Известия, 1995 — 1996. Вып. 1 — 2.

Сегодня ясность в этом вопросе внесена Конституционным Судом РФ. В своем Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области от 1 февраля 1996 года Конституционный Суд вынес заключение о том, что по смыслу ст. 72, 76 (ч. 2) и ст. 77 (ч. 1) Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из ч. 5 ст. 76 Конституции РФ <*>.

———————————

<*> См.: Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992 — 1996. М., 1977. С. 130; Данное принципиальное положение было неоднократно подтверждено Конституционным Судом в его последующих решениях (см., например, Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 года, от 24 января 1997 года, от 3 ноября 1997 года, от 9 января 1998 года и др.).

Принцип опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения касается не только субъектов Федерации. В определенных случаях его применение имеет весьма важное значение для федерального уровня законотворчества. В своем Постановлении от 3 ноября 1997 года по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда Конституционный Суд отметил, что если субъект Российской Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий по предметам совместного ведения, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере, непосредственно применяя ст. 72 и 76 Конституции РФ.

Такое регулирование посредством федерального закона осуществляется в целях реализации конституционных положений и обеспечения конституционного принципа, согласно которому Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации <*>.

———————————

<*> См.: СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241.

Хотя Конституционный Суд РФ и устранил неясность по поводу возможности использования Федерацией и ее субъектами права опережающего регулирования, нерешенность проблемы в некоторых аспектах сохраняется. Так, сам по себе принцип, дающий право принимать законы по предметам совместного ведения, опережающие федеральные законы, не означает, что субъекты Федерации приобретают право устанавливать правила взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности и поведение на территории субъекта Федерации. Регулирование таких отношений по предметам совместного ведения — исключительная прерогатива федеральных органов. Вместе в тем без решения этих вопросов интерес субъектов Федерации к осуществлению опережающего правового регулирования не так уж велик. Поэтому субъекты Федерации, принимая законы по предметам совместного ведения до выхода в свет федерального закона, идут на превышение пределов правового регулирования.

Особенно широкая сфера незаконного регулирования по предметам совместного ведения — социально — экономические права субъектов Российской Федерации. Собственными актами некоторые субъекты Федерации самостоятельно определяют условия и порядок разграничения государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъекта Федерации, режим федеральной собственности на своей территории; в одностороннем порядке упорядочивают налоговые отношения, вопросы природопользования, охраны природных ресурсов. Такая практика регионального законотворчества свидетельствует о том, что взаимоотношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению компетенции по предметам совместного ведения должны своевременно определяться на федеральном уровне. Вместе с тем до сих пор не приняты такие базовые федеральные законы, связанные с решением вопросов разграничения предметов ведения и полномочий по предметам совместного ведения, как о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, о разграничении государственной собственности в Российской Федерации и ряд других.

Таким образом, анализ конституционных норм и действующего федерального законодательства, а также проблем их реализации дает возможность выделить не только определенные тенденции, но и наметить конкретные правовые пути совершенствования конституционного регулирования по предметам совместного ведения. Важнейшим условием реализации этих задач явилось бы закрепление в федеральной Конституции и действующем федеральном законодательстве основных принципов, упорядочивающих границы правового регулирования по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также норм, восполняющих пробелы, очевидность которых ясно обозначилась российской практикой правотворчества и правоприменения.