О подготовке свода законов Российской Федерации

04-03-19 admin 0 comment

Литягин Н.Н.
Журнал российского права, 1999.


Литягин Николай Николаевич — советник отдела Свода законов Управления анализа законодательства Главного государственно — правового управления Президента РФ, доцент.

В условиях осуществляемых в Российской Федерации коренных политических и социально — экономических преобразований, связанных с решением задач по становлению правового государства, особую значимость приобретает создание стройной системы нормативных правовых актов, обеспечивающей необходимую полноту правового регулирования, устранение их множественности и противоречивости. Достижению указанных целей должно способствовать издание Свода законов Российской Федерации, подготовка которого проводится в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 года N 94 и предполагает осуществление ряда крупных мероприятий в области систематизации законодательства. Принципиальные подходы к решению этой задачи известны, имеется опыт создания сводов законов СССР и РСФСР, рекомендации в научной литературе <*>, а также предложения Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, внесенные уже в процессе работы над данным Сводом.

———————————

<*> См.: Ветошин М. Кодификация союзного законодательства // Советское строительство, 1929. N 7; Законодательная техника / Под ред. проф. Д.А. Керимова. Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1965. С. 129 — 136; Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства / Под ред. А.Н. Мишутина. М.: Юрид. лит., 1969; Казьмин И.Ф., Мицкевич А.В., Рахманина Т.Н. Кодификация и систематизация законодательства на современном

этапе // Советское законодательство: пути перестройки / Отв. ред-ры А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин. М.: Юрид. лит., 1989, и др.

Подготовка Свода законов включает в себя следующие этапы: определение вида актов, подлежащих помещению в Свод, и установление критериев их отбора; разработку схемы Свода законов; инвентаризацию правовых актов, их анализ и исключение из их состава актов, не подлежащих включению в Свод; обработку нормативных правовых актов, отвечающих установленным критериям отбора и включаемых в Свод, размещение их в соответствии со схемой Свода (распределение по разделам, подразделам и другим структурным частям Свода, формирование нормативного корпуса Свода законов); подготовку и внесение предложений о признании нормативных правовых актов, не подлежащих включению в Свод, утратившими силу <*>.

———————————

<*> Эта работа может не проводиться, если будет принято решение о том, что нормативно — правовые акты, не вошедшие в Свод, утрачивают силу. Как отмечается в статье И.Ф. Казьмина, А.В. Мицкевича, Т.Н. Рахманиной «Кодификация и систематизация законодательства на современном этапе» (см. предыдущую сноску), оптимальным решением было бы превращение Свода законов в единственный официальный систематический источник действующего законодательства, чтобы действующими считались только те акты, которые помещены в Свод (с. 132).

Остановимся на каждом из этапов работы подробнее.

Виды нормативных правовых актов, подлежащих помещению в Свод, определены проектом Федерального закона «О Своде законов Российской Федерации». Включению в Свод подлежат: Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные законы; федеральные законы; нормативные правовые акты Президента Российской Федерации; постановления палат Федерального Собрания нормативного характера; нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации; постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

В Свод законов должны быть включены также нормативные правовые акты высших органов государственной власти и управления РСФСР и Союза ССР, продолжающие действовать на территории Российской Федерации.

В Свод не включаются: секретные и иные не подлежащие опубликованию акты; международные договоры Российской Федерации; акты временного характера, за исключением содержащихся в них нормативных положений; акты, направленные на организацию исполнения ранее установленных правил и не содержащие новых норм, а равно другие акты оперативно — распорядительного характера; акты однократного действия; акты, касающиеся отдельных предприятий, организаций и учреждений, а равно другие акты, не имеющие общего значения; протокольные решения органов государственной власти, за исключением решений, содержащих положения нормативного характера; акты о признании утратившими силу ранее изданных актов и др.

Одной из важных и первоочередных задач при подготовке Свода законов является разработка схемы Свода, выделение его основных разделов, глав и параграфов. Схема Свода законов должна строиться на основе объективных критериев, отражать существующую структуру российского права (его отрасли, институты) и быть в максимальной степени ориентирована на потребности практики. Система расположения материалов в Своде призвана обеспечить удобство практического использования, возможность быстрого поиска нужного акта, комплексного обозрения нормативного регулирования тех или иных общественных отношений. Схему Свода следует строить по предметному принципу, при этом прежде всего необходимо выделить сложившиеся отрасли законодательства, а также комплексные (межотраслевые) институты и массивы законодательства в области государственного регулирования промышленности, аграрного сектора, транспорта, связи. Наряду с традиционными отраслями схема Свода законов должна предусматривать и новые, сравнительно давно появившиеся отрасли законодательства об информации и информатизации, трудоустройстве и занятости населения, космической деятельности и др.

В основу структуры Свода законов Российской Федерации может быть положен общеправовой классификатор отраслей законодательства. Как отмечал в этой связи на совещании — семинаре по проблемам подготовки Свода законов Российской Федерации 30 октября 1997 года профессор А.В. Мицкевич, кроме схемы Свода законов, которая еще не утверждена, имеется общеправовой классификатор отраслей законодательства, являющийся официальным источником классификации законодательства. Он может служить рабочим инструментом и для подготовки предложений по Своду законов, хотя между схемой Свода и классификатором имеются существенные различия: схема Свода законов предусматривает классификацию только нормативных правовых актов, а общеправовой классификатор отраслей законодательства — всех правовых актов, включая и ненормативные, то есть является более широким по своему содержанию. Однако ввиду очевидной взаимосвязи между этими правовыми документами работа по совершенствованию общеправового классификатора должна проводиться синхронно с разработкой схемы Свода законов Российской Федерации.

Первым практическим шагом в подготовке Свода законов является сплошная инвентаризация правовых актов, их выявление и полный учет. Инвентаризации подлежат все действующие, формально не отмененные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, то есть правовые акты тех видов, которые подлежат включению в Свод.

При создании системы поиска правовых актов следует учитывать имеющиеся в системе права различные уровни связей: между элементами нормы права; между институтами соответствующей отрасли права; между отдельными отраслями права. Необходимо также учитывать смысловое разграничение юридических терминов и понятий.

Инвентаризация правовых актов заканчивается составлением хронологического перечня, в который включаются все акты, подлежащие оценке на предмет их помещения в Свод законов Российской Федерации.

Важным условием формирования Свода законов является надлежащее программно — техническое обеспечение его подготовки и издания. Необходимость и актуальность этой работы обусловлена и тем, что проект Федерального закона «О Своде законов Российской Федерации» наряду с изданием Свода на бумажном носителе предусматривает и издание Свода законов в машиночитаемом виде (оба варианта должны иметь одинаковую юридическую силу). В связи с этим проводится работа по созданию на машиночитаемых носителях хронологического перечня всех действующих, формально не отмененных федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, а также нормативных актов Союза ССР, подлежащих рассмотрению для включения в Свод законов Российской Федерации.

Работа по программно — техническому обеспечению подготовки и издания Свода законов осуществляется Федеральным агентством правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ). На ФАПСИ возложено также обеспечение издания Свода в машиночитаемом виде, обеспечение достоверности и целостности нормативно — правовых актов при их хранении, их защиты от несанкционированного доступа.

После проведения инвентаризации правовых актов следует произвести их «расчистку». Из массива правовых нормативных актов исключаются акты, признанные утратившими силу; акты временного и однократного действия, акты, фактически утратившие силу в связи с изменением социально — экономического положения и законодательства; акты, направленные на организацию исполнения принятых решений, не содержащие правовых норм; другие акты оперативно — распорядительного характера, а также касающиеся отдельных предприятий, организаций, учреждений, определяющие уровень оптовых и розничных цен на товары, тарифы на услуги, уровень закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию, размеры заработной платы <*>.

———————————

<*> Вывод о признании актов фактически утратившими силу возможен на основе консультаций с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

При проведении анализа правовых актов большое значение имеет вопрос об оценке их нормативности, разграничении на нормативные и ненормативные. В юридической литературе обоснованно отмечалось, что стирание различий между нормативными и ненормативными актами, смешение этих понятий фактически означало бы признание правомочий на нормотворческую деятельность за каждым государственным органом. При отсутствии такого разграничения нормотворчеством могут заниматься государственные и муниципальные органы, их должностные лица, которые правомочны издавать только акты применения права, предписания индивидуального характера. Несоблюдение условия о разграничении правовых актов на нормативные и ненормативные приводит к тому, что в форме акта, предназначенного для выражения нормативных предписаний, издаются распоряжения и иные предписания индивидуального характера. Нормативные предписания, напротив, издаются в форме актов, предназначенных для выражения индивидуальных предписаний.

Важной стадией работы по подготовке Свода законов Российской Федерации является отбор нормативных правовых актов для помещения в Свод. В соответствии с рекомендациями Института законодательства и сравнительного правоведения организация этой работы должна быть следующей. Перед включением акта в Свод необходимо удостовериться, что он действует, не признан утратившим силу и не изменен. В Свод не включаются секретные и иные не подлежащие опубликованию акты, однако при отборе актов для помещения в Свод следует проверить обоснованность присвоения грифа секретности или иного ограничения. При необходимости включения в Свод актов, ранее не публиковавшихся или опубликованных в изданиях с соответствующими грифами, они помещаются в Свод с соблюдением установленного порядка получения разрешения на опубликование таких актов. В Свод включаются только нормативные правовые акты Российской Федерации. Акты субъектов Федерации, в том числе и изданные по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также акты органов местного самоуправления включению в Свод не подлежат. Нормативные правовые акты отбираются для включения в Свод в последней редакции, действующей на момент издания соответствующего его раздела. Не подлежащие включению в Свод законов нормативные акты необходимо учитывать и готовить по ним соответствующее обоснование для принятия законодателем окончательного решения при утверждении Свода.

Отобранные для включения в Свод нормативно — правовые акты должны быть подвергнуты обработке. Из текстов актов следует исключить не содержащие нормативных положений вводные и заключительные части и другие ненормативные положения; статьи и пункты о признании нормативных актов и отдельных их положений утратившими силу; статьи и пункты временного и однократного действия; подписи и содержащиеся в актах указания на место их принятия.

При необходимости проинформировать пользователя Сводом об исключении из текста акта отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев и других отделимых частей акта к наименованию акта либо приложения к нему дается сноска. В ней перечисляются все исключенные части акта с указанием, что они не приводятся, как не содержащие норм, подлежащих включению в Свод.

Произведенные исключения необходимо обосновать в специальной справке для законодателя. Оставшийся материал распределяется по разделам, главам и другим, более дробным подразделениям Свода в логической последовательности согласно схеме Свода законов Российской Федерации.

Если при распределении нормативного материала возникнет необходимость уточнения схемы Свода законов, предложение об этом вносится на рассмотрение Государственной комиссии по изданию Свода законов Российской Федерации.

При расположении акта в Своде законов он сопоставляется со сходными по предмету правового регулирования актами. Внутри соответствующего раздела акты распределяются по иерархическому признаку (в соответствии с юридической силой акта), при этом должно обеспечиваться последовательное развитие темы. На первый план помещаются конституционные нормы, имеющие отношение к данному разделу, федеральные конституционные законы, кодексы и другие федеральные законы, относящиеся ко всему содержанию соответствующего раздела, главы и другого структурного подразделения Свода и включающие наиболее важные положения законодательства. Все остальные материалы располагаются применительно к системе построения основополагающих актов так, чтобы обеспечивалось развитие основных положений законодательства. Если по характеру нормативных актов такое расположение невозможно, то акты располагаются в хронологическом порядке. Подзаконные нормативные правовые акты (акты Президента и Правительства Российской Федерации), изданные в развитие федерального закона и конкретизирующие его положения, размещаются в структурном подразделении Свода вслед за соответствующим федеральным законом.

При формировании нормативного корпуса Свода законов составляется хронологический перечень актов, включаемых в Свод, с указанием по каждому акту раздела, в котором он помещается, а также разделов, по которым предусматриваются отсылки к актам. После составления в хронологическом перечне актов отражаются все последующие изменения и дополнения, вносимые в перечни актов.

Оформление помещаемых в Свод актов, согласно рекомендациям Института законодательства и сравнительного правоведения, должно проводиться в следующем порядке. В Своде указываются вид и наименование акта, орган, его издавший, дата издания и номер акта, источник его официального опубликования. Акт помещается в Свод законов в последней действующей редакции.

Надлежаще должны быть оформлены сноски. Они даются к названиям актов или приложений к ним, которые были признаны частично утратившими силу или в которых признаны полностью утратившими силу отдельные статьи, пункты, подпункты, абзацы и другие отделимые части. В сноске указывается, когда, каким актом и в какой части данный акт был признан утратившим силу. Если частично утратившими силу были признаны отдельные статьи, пункты, абзацы и другие отделимые части акта, сноска дается к этим частям нормативно — правового акта.

В случаях, когда при отборе актов нормативный правовой акт признается подлежащим включению в Свод, но при этом отмечается необходимость внесения в него изменений, следует подготовить соответствующие предложения.

После признания нормативного правового акта подлежащим включению в Свод законов он должен поддерживаться в контрольном состоянии. В него вносятся все последующие изменения и дополнения, фиксируются решения о признании акта и отдельных его частей утратившими силу.

При подготовке Свода законов важное значение приобретает вопрос о терминах и понятиях, об унификации терминов. В целях обеспечения терминологического единства готовятся предложения об уточнении используемых в актах терминов и понятий. Устаревшие термины и понятия заменяются новыми, предусмотренными Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

После распределения нормативных правовых актов по структурным частям Свода нормативный материал следует проанализировать и выявить имеющиеся в нем противоречия, несоответствия одних нормативно — правовых актов и их структурных частей другим.

При подготовке Свода законов возникает необходимость сведения множества норм права, рассредоточенных в различных нормативных актах, но относящихся к одному и тому же вопросу, в единый нормативно — правовой акт. Такое объединение и укрупнение нормативных правовых актов уменьшает объем законодательного материала, в связи с чем целесообразно подготовить соответствующие предложения по консолидации разрозненных правовых норм и разработке укрупненных актов, которые получили название актов систематизации законодательства. Их подготовка проводится либо путем создания нового сводного акта, либо путем включения в основной акт, если он имеется, правовых норм из всех других актов, регулирующих одни и те же общественные отношения.

По каждому разделу Свода следует создать стройную систему актов систематизации законодательства, охватывающих соответствующую отрасль правового регулирования. Эта система призвана обеспечить наибольшие удобства в пользовании нормативными правовыми актами, включенными в Свод законов.

Подготовка проекта акта систематизации законодательства начинается с определения его структуры. Нормативные положения, содержащиеся в объединяемых актах, должны быть сгруппированы по вопросам и расположены в определенной последовательности. Помещению в акты систематизации законодательства подлежат лишь действующие нормы. Нормы, которые не признаны утратившими силу, но фактически утратили свое значение, в такие акты не включаются. Устаревшие термины и понятия заменяются новыми, соответствующими Конституции Российской Федерации и другим актам законодательства. Текст акта систематизации законодательства по возможности должен быть близким к текстам актов, подлежащих включению в укрупненный акт.

Таким является в общем виде процесс создания Свода законов. В ходе его подготовки следует критически оценить действующее законодательство, устранить имеющиеся противоречия, перередактировать отдельные нормативные положения, подготовить проекты укрупненных нормативно — правовых актов, восполнить пробелы в законодательстве. В результате этих действий создается стройная, логически завершенная система правовых норм, извлеченных из действующего законодательства и созданных заново.

Свод законов — это новый нормативно — правовой акт, заменяющий и поглощающий ранее изданные акты, вследствие чего он подлежит утверждению законодательным органом.

Создание Свода законов требует решения и многих других вопросов, в том числе связанных с обеспечением удобства пользования Сводом, его регулярным обновлением. Каждый том Свода законов необходимо снабдить хронологическим перечнем содержащихся в нем актов, алфавитно — предметным указателем, а также оглавлением, содержащим название разделов, глав и иных структурных подразделений Свода.

После выпуска всех томов Свода издается справочный том либо в последнем томе Свода выделяется специальный справочный отдел, содержащий хронологический перечень актов, помещенных в томах Свода, оглавление, алфавитно — предметный указатель к актам, включенным в Свод, прочие справочные материалы. Внесенные в Свод изменения и дополнения должны отражаться в хронологическом перечне актов, помещенных в соответствующем томе Свода, в общем хронологическом перечне актов справочного тома, в алфавитно — предметных указателях к томам Свода, в оглавлении соответствующего тома Свода и в оглавлении справочного тома.

Работа по созданию Свода законов должна быть соответствующим образом организована. Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 года N 94 для решения организационных вопросов была создана Временная комиссия по подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации, являвшаяся рабочим органом при Президенте Российской Федерации.

В настоящее время Указ Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 года N 94 в части создания Временной комиссии признан утратившим силу, а организационные основы подготовки и издания Свода законов сформулированы в проекте Федерального закона «О Своде законов Российской Федерации». Для руководства и координации деятельности в этой сфере проектом предусмотрено создание Государственной комиссии по изданию Свода законов Российской Федерации во главе с Президентом Российской Федерации.

Государственная комиссия осуществляет общее руководство подготовкой Свода законов, утверждает схему, основные принципы формирования, правила подготовки. Она же принимает решение о включении или невключении (полностью или частично) нормативных правовых актов в актуальном состоянии в Свод законов, а также вносит в установленном порядке предложения о признании утратившими силу нормативных правовых актов и т.д.

При государственной комиссии должна быть образована Рабочая комиссия по подготовке и изданию Свода законов Российской Федерации, состав которой утверждается Президентом. Ее задача — осуществление координации работы по отбору и обработке нормативных правовых актов, подлежащих включению в Свод законов.

Проект предусматривает участие в подготовке Свода законов федеральных органов исполнительной власти, а также палат Федерального Собрания, Администрации Президента и Аппарата Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации. Существенная роль в организации работы отводится Министерству юстиции Российской Федерации. Вместе с Главным государственно — правовым управлением Президента Российской Федерации Минюст России координирует все формы деятельности федеральных органов исполнительной власти по подготовке Свода законов, осуществляет методическое руководство этой работой.

Как отмечалось на совещании — семинаре в Министерстве юстиции Российской Федерации в марте 1997 г., Минюст России должен готовить проекты планов создания Свода законов и отдельных его разделов, в соответствии с которыми должно осуществляться формирование материалов каждого раздела Свода, с указанием стадий и сроков проведения этой работы; проводить совещания, семинары и другие организационные мероприятия с представителями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти с обсуждением на них предложений по структуре Свода и его разделов, формированию нормативного корпуса Свода законов, внесению в отобранные акты изменений и дополнений или признанию их утратившими силу, а также по иным вопросам, связанным с подготовкой Свода.

В работе по подготовке и изданию Свода законов значительная роль отводится научным учреждениям, которые должны осуществлять:

— выработку научной концепции схемы Свода законов Российской Федерации;

— подготовку методических материалов по вопросам составления разделов Свода, подготовки проектов актов, подлежащих включению в Свод, признания нормативно — правовых актов утратившими силу, внесения в них изменений и дополнений;

— рецензирование подготовленных материалов и др.

Координацию деятельности научных учреждений по участию в подготовке Свода законов осуществляет Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. По согласованию с другими научными учреждениями институт вырабатывает координационный план участия научных учреждений в подготовке проектов актов, подлежащих включению в Свод.

Таковы в обобщенном виде методологические, правовые и организационные основы деятельности по созданию Свода законов Российской Федерации, а фактическое ее осуществление должно быть следующим.

В качестве первого этапа признано необходимым провести инвентаризацию всех действующих, формально не отмененных нормативных правовых актов в целях формирования их хронологического собрания. Министерству юстиции Российской Федерации и Главному государственно — правовому управлению Президента Российской Федерации было поручено в этой связи осуществить инвентаризацию федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, нормативных постановлений Правительства Российской Федерации, иных нормативных актов, а также нормативных актов Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации. На втором этапе должна быть осуществлена систематизация действующих нормативных правовых актов, подготовка их для включения в Свод законов и формирование нормативного корпуса Свода законов в соответствии с установленными схемой и принципами.

Для активизации начатой работы по подготовке Свода законов, повышения ее эффективности издан Указ Президента Российской Федерации от 14 февраля 1998 года N 170, которым Министерству юстиции Российской Федерации и Главному государственно — правовому управлению Президента Российской Федерации предложено приступить к формированию нормативного корпуса Свода законов, а федеральным органам исполнительной власти поручено подготовить и представить в Министерство юстиции Российской Федерации и Главное государственно — правовое управление Президента Российской Федерации предложения:

— о признании утратившими силу нормативных актов;

— о внесении в нормативные акты изменений и дополнений;

— о необходимости проанализировать нормативные акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации с пометкой «Для служебного пользования», устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан и порядок их реализации, и представить заключения о целесообразности опубликования тех или иных актов.

Кроме того, в Министерство юстиции Российской Федерации и Главное государственно — правовое управление Президента Российской Федерации поручено представить предложения:

— об укрупнении нормативных актов путем включения в них нормативных актов и их отдельных норм, действующих в соответствующих отраслях законодательства;

— о разработке проектов нормативных актов, необходимых для восполнения пробелов, имеющихся в федеральном законодательстве.

Координация работы, связанной с формированием нормативного корпуса Свода законов, в части, касающейся федеральных законов, нормативных актов Правительства Российской Федерации, законодательных и иных нормативных актов высших органов государственной власти и управления РСФСР, а также Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации, возложена на Министерство юстиции Российской Федерации, а в части, касающейся нормативных актов Президента Российской Федерации, — на Главное государственно — правовое управление Президента Российской Федерации.

Работа, связанная с подготовкой и изданием Свода законов как официального систематизированного, полного, постоянно обновляемого собрания действующих нормативно — правовых актов Российской Федерации, носит долговременный характер, предполагает решение многих теоретических и практических задач. Особо следует отметить, что она находится в непосредственной взаимосвязи с повседневной работой по систематизации законодательства. Важнейшая ее часть — ревизия законодательства, приведение действующих нормативно — правовых актов в соответствие с позднее принятыми законодательными актами. Весьма актуальна эта задача для подзаконных правовых актов, в частности актов Президента Российской Федерации, которыми регулируется широкий круг отношений в различных сферах общественной жизни и чей удельный вес в массиве нормативных правовых актов значителен.

Большая государственная и общественная значимость регулируемых актами Президента Российской Федерации отношений обусловливает необходимость совершенствования нормотворческой практики в данной области. В этой деятельности имеются существенные недостатки. При подготовке проектов актов Президента Российской Федерации не всегда учитывается необходимость четкого их разграничения на указы и распоряжения, тогда как между этими правовыми актами имеются существенные различия. Указ может иметь нормативный характер; издавая этот акт, Президент Российской Федерации реализует свои конституционные полномочия, тогда как распоряжение — акт оперативно — организационного характера, предусматривающий решение конкретных вопросов.

На практике эти различия не всегда учитываются. Порой распоряжения принимаются по вопросам, решение которых должно оформляться указами, а указы издаются по частным, второстепенным с точки зрения полномочий Президента вопросам.

Нередко на рассмотрение Президента вносятся проекты указов и распоряжений по вопросам, решение которых относится к компетенции Правительства, федеральных органов исполнительной власти. Такую практику нельзя признать обоснованной. Большое значение приобретает в этой связи вопрос об упорядочении издания и систематизации актов Президента Российской Федерации.

В систематизации подзаконных нормативно — правовых актов вообще и актов Президента в частности в настоящее время имеются существенные недостатки. Содержащиеся в них устаревшие правовые нормы своевременно не пересматриваются, имеющиеся противоречия не устраняются. Осложняет положение и узкий, несистемный подход к принятию новых актов, нередко они издаются по одним и тем же вопросам, а продолжительность их действия не превышает порой одного месяца.

Вследствие этих и других недостатков нормативный массив перегружен «неработающими» актами и в то же время имеет множество пробелов, что затрудняет правовое регулирование и пользование. Сложившаяся ситуация объясняется многими причинами и прежде всего тем, что сама деятельность по упорядочению нормативных правовых актов, приведению их в соответствие с позднее принятыми актами бессистемна. Недостаточное внимание уделяют этой проблеме и федеральные органы исполнительной власти. Как показывает практика, многие из них не проявляют инициативы в постановке вопросов об упорядочении законодательства, создании добротной правовой базы в сферах собственной деятельности, в частности, редко вносят предложения о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента Российской Федерации в связи с их несоответствием позднее принятым актам. Существенным недостатком является и низкое качество предлагаемых решений.

Неупорядочено употребление таких терминов, как «исключить» и «признать утратившими силу». В некоторых актах используется термин «отменить». Иногда данные термины употребляются в одном и том же акте. Примечательным в этом отношении является Указ Президента Российской Федерации «О признании утратившими силу и об отмене решений Президента Российской Федерации в части предоставления таможенных льгот» от 6 марта 1995 года N 244 (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 11, ст. 967).

Смешение понятий допущено здесь не только в названии Указа, но и в названии приложений. Одно из них — приложение N 1 — названо «Акты Президента Российской Федерации, признанные утратившими силу», а другое — приложение N 2 «Отмененные акты Президента Российской Федерации». Этот Указ обращает на себя внимание и явным несоответствием названия и содержания приложений. Ни приложение N 1, ни приложение N 2 практически не содержат актов, признанных утратившими силу. Из 59 актов, указанных в этих приложениях, только три утратили силу, а 56 продолжают действовать (утратили силу лишь отдельные их пункты, подпункты, абзацы).

В название актов порой необоснованно включается слово «некоторых». От чрезмерного его употребления название акта теряет смысл, не отражает содержание акта и не является его отличительным признаком. Имеют место и другие недостатки.

В последние годы получила широкое распространение практика приостановления действия указов Президента и постановлений Правительства Российской Федерации. При подготовке проектов актов и в этих случаях допускаются нарушения. В названии проекта вначале говорится о приостановлении действия акта, а затем о признании его утратившим силу, изменениях и дополнениях. В текстах проектов на первый план также выносятся акты, действие которых приостанавливается, а после этого делаются записи о признании актов утратившими силу. Имеющиеся недостатки в подготовке проектов актов порой затрудняют уяснение их содержания, допускают возможность различного прочтения, неоднозначного толкования, создают трудности при исполнении актов.

Устранению имеющихся недостатков могло бы способствовать осуществление следующих мер. В правовом регулировании общественных отношений посредством издания нормативно — правовых актов должен быть системный подход. Проекты актов не должны готовиться спонтанно, до подготовки проекта нового нормативно — правового акта нужно убедиться в его необходимости. В случаях, когда нормативно — правовой акт действительно необходим, при разработке его проекта следует предусмотреть комплексное регулирование всего круга вопросов, для решения которых он издается. Необходимо выяснить также, как предлагаемый проект вписывается в систему действующих нормативно — правовых актов, и подготовить проекты перечней актов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием нового акта. Такой подход способствовал бы устранению множественности и противоречивости актов, приведению их в согласованную систему, повысил бы их качественный уровень.

Важное условие работы по приведению нормативно — правовых актов в соответствие с вновь принятыми законодательными актами — деятельное участие в ней федеральных органов исполнительной власти. Эта работа должна начинаться там, где акт применяется и где наглядно проявляются его изъяны.

Федеральные органы исполнительной власти объективно заинтересованы в создании надлежащей правовой базы в сферах их ведения, в тех областях общественной жизни, где ими осуществляются координация и управление, и именно они должны своевременно выявлять назревшие потребности в установлении либо изменении правового регулирования и вносить предложения о принятии новых и совершенствовании действующих законодательных актов.

Объективные предпосылки для такой организации работы имеются. В структуре министерств и ведомств есть юридические службы (их статус сейчас достаточно высок), юридические отделы многих федеральных министерств преобразованы в юридические департаменты и главные управления, расширена их компетенция. Они могут отслеживать ситуацию как непосредственно, так и через специализированные структуры министерств и ведомств, и готовить соответствующие предложения. Такой подход не только рационален, логичен, но и глубоко демократичен. Процедуры правотворчества, как изначального, связанного с подготовкой новых проектов нормативных правовых актов, так и последующего, включающего в себя приведение нормативных правовых актов в соответствие с позднее принятыми законодательными актами, должны предусматривать участие федеральных органов исполнительной власти в этой работе. К данной работе привлекаются и другие заинтересованные организации, она должна быть отлажена по всей «цепочке», начиная от федерального органа исполнительной власти до Администрации Президента Российской Федерации, и включать необходимые согласования (в Правительстве Российской Федерации, в заинтересованных министерствах и ведомствах). Для упорядочения этой деятельности следовало бы издать указ, регламентирующий вопросы подготовки и внесения предложений о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента Российской Федерации в связи с их несоответствием позднее принятым актам.

В настоящее время эта работа проводится на основании распоряжения Президента Российской Федерации от 5 июля 1994 года N 358-рп, которым предусмотрено, что проекты указов Президента Российской Федерации о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента в связи с принятием федеральных законов представляются соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента в месячный срок с момента вступления в силу федерального закона.

Распоряжение предельно лаконично, что, к сожалению, оставляет неурегулированным многие вопросы. В частности, в нем ничего не говорится о приведении актов Президента Российской Федерации в соответствие с позднее утвержденными им же актами. Открытым остается вопрос о подготовке проектов решений, которыми предусматривается признание утратившими силу или изменение комплексных нормативно — правовых актов, регулирующих отношения, входящие в сферу координации и управления двух и более федеральных органов исполнительной власти, а именно такими и являются многие акты.

Не соответствует предмету правового регулирования и форма акта. Согласно пункту третьему распоряжения Президента Российской Федерации его решения, носящие нормативный характер, должны содержаться в указах, а не в распоряжениях.

Для закрепления процедуры внесения предложений о приведении актов Президента Российской Федерации в соответствие с позднее принятыми законодательными актами нужен полноценный нормативный документ, которым мог бы быть определен механизм проведения данной работы.

В документе должно быть зафиксировано, что подготовку проектов перечней нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием новых законодательных актов, осуществляют федеральные органы исполнительной власти. На них, в соответствии с законодательством Российской Федерации, возложены функции по координации и регулированию в соответствующей отрасли (сфере управления).

Указанные проекты перечней согласовываются с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, а также с другими заинтересованными организациями и направляются в Министерство юстиции Российской Федерации.

Министерство юстиции РФ в двухнедельный срок после представления проекта перечня нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием новых законодательных актов, вносит его в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.

Согласованные с Правительством Российской Федерации проекты перечней нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием новых законодательных актов, вносятся в Администрацию Президента Российской Федерации. После проведения экспертизы на соответствие установленным требованиям они представляются Президенту Российской Федерации.

Как видно из рассмотренной схемы, в работе по подготовке предложений о приведении актов Президента Российской Федерации в соответствие с позднее принятыми актами участвуют специалисты различных ведомств, аппаратов Правительства и Президента Российской Федерации. Многие из них занимаются этой специфической деятельностью, требующей знания законодательной техники, эпизодически, что обусловливает необходимость надлежащего ее методического обеспечения. Принимая во внимание это обстоятельство, а также учитывая, что данная работа должна строиться по единым правилам, представляется необходимым утвердить «Методические указания по рассмотрению предложений о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента Российской Федерации». Они необходимы и для разрешения спорных вопросов, возникающих при подготовке проектов перечней актов, подлежащих признанию утратившими силу или изменению. В этих случаях методические указания должны предусматривать приглашение представителей органа, внесшего проект указа и перечня, представителей других заинтересованных организаций для совместного обсуждения спорных вопросов, а при необходимости — приглашение ученых, специалистов соответствующих отраслей права. Методические указания должны, видимо, регламентировать и отношения, связанные с редактированием проектов указов и перечней.

Поскольку признанию утратившими силу, изменению и дополнению подлежат нормативные правовые акты, в методических указаниях следует раскрыть понятие нормативно — правового акта. Для этих целей может быть использовано определение, воспроизведенное в п. 3 распоряжения Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 года N 85-рп, в соответствии с которым под нормативным правовым актом понимается акт, изданный управомоченным на то органом и содержащий правовые нормы, то есть предписания постоянного действия, рассчитанные на многократное применение.

Предложения о признании актов утратившими силу, их изменении и дополнении должны вноситься в виде проекта нормативного акта либо проекта перечня актов, подлежащего утверждению нормативным актом. При этом в перечни включаются следующие виды актов: федеральные законы; акты Президента Российской Федерации; акты Правительства Российской Федерации; акты органов государственной власти и управления РСФСР и СССР, продолжающие действовать на территории Российской Федерации.

В зависимости от вида включаемых в перечни актов составляются перечни актов: законодательных органов Российской Федерации и РСФСР; Президента Российской Федерации; Правительства Российской Федерации, Совета Министров РСФСР и СНК РСФСР; законодательных органов СССР; Совета Министров СССР и СНК СССР. В зависимости от характера предложений формируются: перечни актов, подлежащих признанию утратившими силу; перечни актов, подлежащих изменению и дополнению.

Предложения о признании утратившими силу, изменении и дополнении федеральных законов включаются непосредственно в законопроект. Аналогично может решаться вопрос в отношении актов Президента и Правительства Российской Федерации, если признать утратившими силу, изменить либо дополнить предлагается незначительное количество актов. В других случаях оформление должно производиться в виде приложений, путем составления проектов перечней актов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению или дополнению.

При подготовке предложений о признании правовых актов утратившими силу, об их изменении и дополнении должны учитываться общие задачи систематизации законодательства. Проведение этой работы должно быть ориентировано на устранение множественности актов по одним и тем же вопросам.

Подготавливаемые проекты перечней должны быть исчерпывающе полными и юридически обоснованными, и вместе с тем при подготовке перечней должно быть исключено внесение в них для признания утратившими силу актов и частей актов, сохраняющих свое значение.

Включению в перечень подлежат все нормативно — правовые акты и структурные части актов: разделы, главы, параграфы, пункты, подпункты, абзацы, которые противоречат новому акту или поглощаются им.

При подготовке предложений о признании правовых актов утратившими силу изучению подлежат не только части акта, которые затрагиваются новым актом, но и все другие его структурные части для определения возможности признания акта утратившим силу полностью. Акт, утративший свое значение не только в той части, которая противоречит новому акту или поглощена им, но и в остальной части (по другим основаниям), предлагается для признания утратившим силу в целом.

Если часть акта подлежит признанию утратившей силу, а в другие части этого же акта вносятся изменения и дополнения, он включается в перечень актов, подлежащих изменению и дополнению.

В случаях, когда акт утратил значение не полностью, он предлагается для признания утратившим силу только в той части, которая противоречит новому акту или поглощена им. Если признанию утратившей силу подлежит часть акта, которая была включена в акт после его издания, эта часть включается в перечень с указанием, что она приводится в редакции того правового акта, которым была предусмотрена. В случаях, когда в акте остаются действующими лишь отдельные статьи, пункты, подпункты, абзацы, а большая его часть подлежит признанию утратившей силу, в перечень включается весь акт с оговоркой о статьях, пунктах, подпунктах, абзацах, сохраняющих свое значение. В виде самостоятельных пунктов в перечень должны включаться акты о последующем распространении действия нормативного акта в целом или его частей. Если решение о распространении ранее изданного акта сохраняет свое значение, основной акт включается в перечень с указанием о сохранении его действия в тех сферах правового регулирования, на которые он был распространен.

Акты временного значения, срок действия которых истек, в перечень не включаются. Если отнесение акта к временным вызывает сомнение, он подлежит включению в перечень. В тех случаях, когда в актах наряду с временными нормами, срок действия который истек, содержатся нормы, подлежащие признанию утратившими силу, в перечень включается акт в целом. В случаях, когда действие акта временного значения в последующем было продлено на неопределенный срок, в перечень включается как основной акт, так и акт о продлении его действия.

Если акт имеет приложение, подлежащее признанию утратившим силу, в перечень включается только пункт об утверждении приложения, а приложение отдельно не оговаривается. Если приложение не может быть признано утратившим силу полностью, в перечень включаются только его части, утратившие свое значение в связи с принятием нового акта.

При подготовке предложений о признании нормативных актов утратившими силу не должна допускаться подмена словосочетания «признать утратившим силу» словами «отменить» и «исключить». Использование термина «отменить» возможно только в актах применения права, если возникла необходимость восстановить положение, имевшее место до принятия акта. Термин «исключить» может применяться при внесении изменений в нормативные правовые акты.

Словосочетание «признать утратившим силу» не применяется к неотделимой части акта. Неотделимой признается часть акта, которая не является его структурной единицей: статьей, пунктом, подпунктом и т.д. Неотделимые части акта приводятся в соответствие с новым актом путем внесения в них изменений и дополнений. Подготовка предложений об изменении и дополнении нормативных правовых актов имеет свои особенности. При внесении в акты изменений готовятся предложения об изложении актов, их частей в новой редакции. Изменения могут вноситься также путем исключения, дополнения или замены отдельных предложений, слов и цифр.

При значительном изменении взамен действующего акта подготавливается проект нового акта, которым действующая редакция признается утратившей силу.

Структурные части акта излагаются в новой редакции, если не представляется возможным привести их в соответствие с новым актом путем внесения изменений и дополнений и в случаях, когда необходимо обеспечить правильное понимание и применение нормативных предписаний. При неоднократном изменении редакции акта или его части в перечень включаются все акты, которыми вносились изменения в основной акт, в том числе и промежуточные акты.

Дополнения, включаемые в действующий акт, оформляются в виде статей, пунктов, абзацев и располагаются в логической последовательности изложения нормативного материала в акте.

Если часть акта подлежит признанию утратившей силу, а в другие части этого же акта вносятся изменения и дополнения, такой акт включается в перечень актов, подлежащих изменению и дополнению. В случаях, когда проектом акта предусматривается признание одних актов утратившими силу, а в другие вносятся изменения, дополнения либо приостанавливается их действие, — название и содержание проекта акта должны отражать логическую последовательность этих решений с учетом их правовых последствий (вначале следует указать на признание актов утратившими силу, их изменение и дополнение, а затем на приостановление действия).

При подготовке предложений о признании утратившими силу, изменении и дополнении нормативных правовых актов должны соблюдаться также следующие правила.

Проект акта о признании нормативно — правовых актов утратившими силу либо внесении в них изменений и дополнений должен содержать ссылку на нормативный правовой акт, в связи с принятием которого он подготовлен. Названия проекта акта и перечня должны быть лаконичными и соответствовать их содержанию.

Перечень должен содержать порядковую нумерацию включенных в него актов. Акты располагаются в перечне в хронологическом порядке. В пределах одной и той же даты принятия акты указываются в соответствии с их номерами или номерами статей официальных изданий, в которых они опубликованы. В случаях, когда в перечень включаются отдельные части акта с единой нумерацией, ссылка на имеющиеся разделы этого акта не делается. Однако если в таком акте полностью утратил значение раздел, то он включается в перечень для признания утратившим силу. При этом называется только цифровое или буквенное обозначение раздела, наименование раздела указывается лишь в случаях, когда он не имеет цифрового или буквенного обозначения.

При подготовке проектов перечней следует использовать сложившиеся в нормотворческой практике названия структурных частей актов.

Если в самих актах или в последующих актах о признании актов частично утратившими силу либо о внесении в них изменений и дополнений применялись иные названия их структурных частей, то применяются именно эти названия.

Предложения о признании утратившими силу, изменении и дополнении секретных и иных не подлежащих опубликованию актов готовятся с соблюдением вышеназванных правил и включаются в отдельные перечни.

Изложенные правила применяются также при подготовке предложений о признании утратившими силу, изменении и дополнении законодательных актов РСФСР и о прекращении действия актов законодательства СССР. При внесении предложений о прекращении действия нормативных правовых актов СССР делается уточнение, что указанные нормативные акты признаются не действующими на территории Российской Федерации. В данные нормативные акты не могут вноситься изменения и дополнения. В том случае, если в актах Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации, упоминаются упраздненные органы государственной власти и управления, к акту целесообразно дать сноску с указанием конкретного правопреемника. Если конкретного правопреемника нет, следует исходить из того, что правопреемником упраздненного органа является Российская Федерация в лице ее новых органов государственной власти.

Проекты правовых актов и перечней должны содержать сведения об официальном опубликовании включенных в них актов.

При внесении в акт многократных изменений и дополнений указываются сведения об официальном опубликовании основного акта и актов, которыми вносились изменения и дополнения, если они корреспондируются со структурными частями акта, в отношении которых вносятся предложения о признании их утратившими силу, изменении или дополнении. Если акт не был опубликован в официальном издании, а отдельные его части впоследствии изложены в новой редакции, предусмотренной опубликованным актом, то при внесении изменений в эти части указывается источник официального опубликования их новой редакции.

Работа по систематизации законодательства органически связана с осуществлением контроля за правильным и своевременным опубликованием нормативно — правовых актов, соблюдением установленных правил введения их в действие. В процессе систематизации законодательства, в частности, при подготовке проектов перечней нормативно — правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению, проверяются источники официального опубликования; определяется обоснованность присвоения грифов секретности, для служебного пользования; обоснованность предлагаемого ускоренного порядка введения их в действие; вносятся предложения об опубликовании неопубликованных актов и т.д.

В настоящее время вопросы официального опубликования нормативных правовых актов приобрели особую значимость. Конституцией Российской Федерации официальное опубликование нормативных актов признано необходимым условием их легитимности (ст. 15 Конституции предусматривает, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения). Значимость обнародования законодательных актов подчеркивается и тем, что функцию обнародования федеральных законов Конституция Российской Федерации возложила на Президента Российской Федерации.

Однако, как показывает практика, в деятельности по официальному опубликованию законодательных актов имеются существенные недостатки, вновь принятые акты публикуются со значительным опозданием, а иногда и вообще не публикуются. Имеет место необоснованное присвоение грифов секретности, для служебного пользования. Систематически допускаются также отступления от принятого порядка введения нормативных правовых актов в действие. При подготовке проектов актов делаются записи о вступлении актов в силу с момента опубликования, тем самым дезавуируется постоянно действующее правило, в соответствии с которым федеральные законы вступают в силу по истечении десяти, а акты Президента Российской Федерации, носящие нормативный характер, по истечении семи дней после официального опубликования. Нормативно — правовые акты и приложения к ним публикуются порой в различных номерах официальных изданий, что затрудняет пользование нормативными актами, а также их учет.

На неупорядоченность работы по официальному опубликованию нормативных правовых актов обратил внимание и Конституционный Суд Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 1996 года N 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах»).

Для устранения отмеченных недостатков необходимо, чтобы разработчики проектов нормативных актов соблюдали установленный порядок введения законов и подзаконных актов в действие, а при необходимости отступления от него давали бы в пояснительной записке соответствующее обоснование.

Соблюдение этого правила имеет большое практическое значение: субъекты правоотношений, регулируемых нормативными правовыми актами, должны получить возможность ознакомиться с актом до введения его в действие и осмыслить его содержание; кроме того, такой порядок компенсировал бы, в известной мере, те отрицательные последствия, которые возникают в связи с несвоевременной доставкой официальных изданий законодательных актов гражданам, организациям, правоприменительным органам.

Нуждается в совершенствовании и нормативно — правовая база, определяющая порядок обнародования законодательных актов. В частности, представляется необходимым разработать и принять сводный законодательный акт по вопросам опубликования правовых нормативных актов, так как действующие в этой сфере правового регулирования нормативные положения рассредоточены по многим актам, что затрудняет их применение.

В условиях динамичного законотворчества большое значение имеет организация работы по систематизации законодательства. Сейчас она находится на низком уровне, во многих организациях и учреждениях, основным содержанием деятельности которых является правотворческая и правоприменительная деятельность, специализированные структурные подразделения для систематизации законодательства не создаются. (Отделы с таким наименованием имеются, но их деятельность носит иной характер, связана с учетом и рубрицированием правовых актов, ведением их контрольного экземпляра.) Систематизация законодательства ошибочно отождествляется с этим видом деятельности. Заблуждение столь глубоко, что структурным подразделениям, ведущим учет нормативных актов и справочную работу по законодательству, порой присваивается даже название отдела кодификации, хотя кодификация является высшей формой систематизации законодательства и, как обоснованно отмечалось в юридической литературе, осуществляет ее сам законодатель.

С развитием правовой информатизации ситуация еще более усложнилась. В некоторых организациях и учреждениях созданы отделы правовой информатизации, их деятельность тоже стала отождествляться с систематизацией законодательства.

Сложившуюся в области систематизации законодательства практику следует скорректировать. Для повышения качественного уровня этой деятельности ее необходимо упорядочить в организационном отношении. При этом нужно избежать распространенных ошибок, когда технологически взаимосвязанные виды деятельности организационно разобщаются, а не имеющие взаимосвязи механически объединяются в рамках одной организационной структуры.

Как специализированная деятельность систематизация законодательства подлежит организационному обособлению, однако оно необходимо только на первом уровне (на уровне секторов, отделов). На более высоком уровне структурирования (на уровне правовых департаментов, управлений и других аналогичных организационных структур) систематизация законодательства должна быть интегрирована с обеспечивающими ее, сопутствующими видами деятельности. Прежде всего, со структурным подразделением, осуществляющим учет нормативных правовых актов, поддержание их в контрольном состоянии, ведущим справочную работу по законодательству. Систематизация законодательства организационно должна быть взаимосвязана и с правовой информатизацией, структурным подразделением, ее осуществляющим. При структурировании этих подразделений нужно учитывать особенности осуществляемых ими функций, их соотношение, роль и значение каждой из вышеназванных видов деятельности. Первичным звеном в этой связке является систематизация законодательства. Правовая информатизация здесь вторична, ее функции являются обеспечительными по отношению к систематизации законодательства, производными от нее.

Для надлежащего проведения работы по систематизации законодательства, в том числе приведения подзаконных нормативных правовых актов в соответствие с позднее принятыми законодательными актами, необходимы и другие предпосылки. Ввиду сложности и специфичности данной работы (для участия в ней необходимы навыки и знания системного анализа, законодательной техники) необходимо соответствующее кадровое обеспечение этого участка работы, привлечение к ней специалистов, занимающихся профессионально систематизацией законодательства. Осуществление этих мер будет способствовать совершенствованию работы в области систематизации законодательства, поддержанию нормативной базы в пригодном для практического применения состоянии, повышению эффективности правового регулирования, создаст предпосылки для подготовки и издания Свода законов.