Конституционные основы соотношения федерального и регионального избирательного законодательства

04-03-19 admin 0 comment

Алехичева Л.Г.
Журнал российского права, 1999.


Алехичева Ляля Георгиевна — заслуженный юрист Российской Федерации (г. Москва).

После принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации избирательное законодательство динамично развивается <*>, что свидетельствует о растущем значении выборов как для государства, так и для общества. Развитие избирательного законодательства происходило в нескольких направлениях: увеличилось общее количество законодательных актов о выборах, существенно расширился объем правового регулирования различных аспектов проведения выборов, изменилась структура правового регулирования. Проиллюстрируем указанные тенденции.

———————————

<*> В данной статье под избирательным законодательством понимается система законодательных актов, регулирующих подготовку и проведение выборов в Российской Федерации.

Если на федеральном уровне избирательное законодательство представлено Федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», то на уровне субъектов Федерации приняты отдельные законы о выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления. По состоянию на 1 апреля 1999 года в субъектах Федерации принято 82 закона о выборах главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, 83 — о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти, 49 — о выборах в органы местного самоуправления, 34 — о выборах главы муниципального образования и 38 законов о выборах депутатов представительного органа местного самоуправления. В пяти субъектах Федерации все избирательные процедуры регулируются кодифицированными нормативными актами (Белгородская, Воронежская и Свердловская области, Республики Башкортостан и Коми).

Регулирование практически всех основных элементов избирательного процесса (назначение выборов, формирование избирательных комиссий, сбор подписей избирателей, предвыборная агитация, финансирование избирательных кампаний, подведение итогов голосования (результатов выборов), обжалование нарушений избирательных прав граждан и т.д.) стало более подробным. В избирательном законодательстве появились новые институты и процедуры (например, избирательного залога, расформирования избирательных комиссий и некоторые другие), которые отражают развитие избирательной системы Российской Федерации и субъектов Федерации, новые возможности и одновременно правовые ограничения для субъектов избирательного процесса. И наконец, в сферу законодательного регулирования попали некоторые отношения, ранее специально не регламентировавшиеся в рамках избирательного законодательства (гарантии, обеспечивающие периодическое проведение выборов, бюджетное финансирование подготовки и проведения выборов и целый ряд других). Прежде указанные отношения регулировались общими нормами Конституции, которые затем лишь воспроизводились в законах о выборах, либо их решение являлось само собой разумеющейся реализацией конституционных принципов, опиравшейся на устойчивые политические традиции, практику и в силу этого не требовавшей специфических законодательных гарантий. С разрушением практики централизованного руководства проведением выборов в Российской Федерации потребовалось соответствующее расширение предмета регулирования избирательного законодательства.

Прежде всего представляется важным определиться с пониманием структуры избирательного законодательства. Как отмечается в литературе, структура избирательного законодательства отражает состав образующих его институтов и характер существующих между ними связей; эта структура может рассматриваться не только в статическом, но и в динамическом состоянии <*>. Определяющим фактором развития структуры избирательного законодательства в России стала реализация принципов федеративного устройства государства, заложенных в Конституции Российской Федерации. От соотношения федеративных и региональных начал в регулировании выборов в субъектах Федерации в определяющей степени зависела логика развития отдельных институтов избирательного законодательства. Поэтому полагаем, что для исследования динамики структуры избирательного законодательства в целом первостепенное значение имеет анализ взаимодействия двух основных подсистем избирательного законодательства в Российской Федерации: федерального и регионального <**>.

———————————

<*> См.: Князев С.Д. Современное российское избирательное право: понятие, принципы, источники. Владивосток, 1999. С. 122, 123.

<**> Об аспектах данного подхода к исследованию избирательного законодательства в Российской Федерации см.: Постников А.Е. Система избирательного законодательства в Российской Федерации. Дисс. в форме научного доклада… д-ра юр. наук. М., 1997. С. 8, 9.

Начиная с 1993 г. последовательно усиливается влияние федерального избирательного законодательства на развитие избирательного законодательства субъектов Федерации. Этот процесс проявился в принятии: Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года, сменившего его Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года, Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 30 марта 1999 года. Содержание все большего количества избирательных процедур и институтов непосредственно определяется федеральным законодательством, регулирующим избирательные права граждан. Таким образом, качественные характеристики основных элементов системы избирательного законодательства субъектов Федерации и их взаимосвязи в значительной мере определяются на федеральном уровне. Это, естественно, привело к формированию в Российской Федерации достаточно унифицированной модели избирательного законодательства. Впрочем, в рамках данной системы сохраняются серьезные конституционно — правовые коллизии, свидетельствующие о том, что процесс унификации избирательного законодательства имеет объективные границы. Эти границы очерчены в самой Конституции Российской Федерации.

В соответствии со ст. 32 (часть 2) Конституции устанавливается право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ст. 71 (п. «в») предусматривается, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации. Согласно ст. 72 Конституции защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, федеральный законодатель вправе регулировать право граждан избирать и быть избранными, а также устанавливать процедуры, необходимые для защиты этих прав.

Содержание права граждан избирать и быть избранными на выборах, проводимых в Российской Федерации, универсальные принципы избирательного права не раскрываются непосредственно в Конституции Российской Федерации. Принципы избирательного права (всеобщее равное избирательное право при свободном волеизъявлении, обязательность периодического проведения выборов), как правило, выводятся на уровень конституционных норм путем толкования Конституции Российской Федерации со ссылкой на общепризнанные принципы и нормы международного права <*>. Содержание избирательных прав граждан раскрывается на уровне федерального закона, причем законодательное регулирование в этом отношении претерпело существенные изменения.

———————————

<*> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 21.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» избирательные права граждан определялись как конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления. Согласно же ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» под избирательными правами граждан понимается конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в других избирательных действиях. На наш взгляд, такое широкое определение конституционных избирательных прав не вполне корректно. Как, например, право гражданина на участие в предвыборной агитации может быть отнесено к активному (право избирать) или пассивному (право быть избранным) избирательному праву? Оно в большей степени вытекает из свободы слова, предусмотренной ст. 29 Конституции Российской Федерации.

Полагаем, что права граждан участвовать в конкретных избирательных действиях (в связи с деятельностью избирательных комиссий, предвыборной агитацией и т.п.) представляют собой гарантии реализации, защиты конституционных избирательных прав. Этим и определяется содержание данных конкретных прав. Таким образом, по смыслу Конституции Российской Федерации в сфере ведения Российской Федерации находятся регулирование активного и пассивного избирательного права граждан, а также защита этих прав. Для защиты конституционных избирательных прав граждан федеральный законодатель может осуществлять правовое регулирование, при этом целям защиты конституционных избирательных прав граждан наиболее адекватно определение основных гарантий их избирательных прав. Соответственно федеральный закон, устанавливающий основные гарантии избирательных прав, должен носить рамочный характер, то есть обеспечивать возможность субъектов Федерации осуществлять правовое регулирование участия граждан в конкретных избирательных действиях при проведении выборов в субъектах Российской Федерации в соответствии с этими гарантиями.

Расширительный подход к определению избирательных прав граждан способен повлечь неправильное понимание проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного законодательства. В результате значительная часть вопросов избирательного законодательства оказывается отнесенной к ведению Российской Федерации (регулирование избирательных прав как прав граждан, участвующих в избирательных действиях), что влечет за собой расширение объема федерального регулирования в пределах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (гарантии, обеспечивающие защиту, реализацию конкретных прав граждан в избирательном процессе и касающиеся деятельности других субъектов выборов — избирательных комиссий, избирательных объединений и т.д.).

В законодательстве и на практике нередко игнорируется то обстоятельство, что субъекты Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе осуществлять собственное правовое регулирование в соответствии со ст. 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации в решении целого ряда вопросов: определении существенных параметров избирательной системы (в узком смысле этого термина), организации подготовки и проведения выборов, установлении конкретных избирательных процедур, отражающих специфику организации государственной власти в субъекте Федерации и условия ее осуществления. В частности, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в ст. 1 (п. 7) устанавливает: если федеральные законы, законы субъектов Федерации, нормативные акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации, противоречат этому закону, применяются нормы данного Федерального закона. Тем самым косвенно отрицается право субъектов Федерации на собственное правовое регулирование в соответствии со ст. 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации, так как в случае коллизии федеральных законов и нормативных правовых актов субъекта Федерации в этой сфере согласно ст. 76 (часть 6) Конституции должен признаваться приоритет нормативного правового акта субъекта Федерации.

В судебной практике при возникновении коллизии федерального и регионального законодательств неизменно признается приоритет норм федерального закона. Это касается как определения собственно условий приобретения гражданами активного и пассивного права, так и всех гарантий, обеспечивающих его реализацию, причем в самом широком понимании этого термина. Примером признания приоритетности норм федерального закона в части определения условий пассивного избирательного права является решение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 1997 года по делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть 1) и 90 Конституции Республики Хакасия, которым были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации положения Конституции Республики Хакасия, устанавливающие требование о сроке постоянного проживания (не менее пяти лет) как условие избрания гражданина этой республики депутатом Верховного Совета Республики Хакасия и требование о сроке проживания ее гражданина (не менее семи лет) до выборов как условие его избрания Председателем Правительства Республики Хакасия <*>. Полагаем, что данное решение вполне отвечает конституционным принципам разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов в области избирательного законодательства.

———————————

<*> См.: Российская газета. 1997. 2 июля.

Расхождения между федеральным и региональным законодательством в регулировании отдельных процедур, представляющих гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации, встречаются достаточно часто. При решении соответствующих споров суды решают вопрос, является ли гарантия избирательных прав граждан, введенная законом субъекта Федерации, дополнительной по отношению к гарантиям, установленным Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», и соответственно — правомерной. К сожалению, идеология «дополнительных гарантий» избирательных прав граждан на практике оказывается неработающей. Яркий пример тому — определение Верховного Суда Российской Федерации по жалобе Макаревича А.Н. на решение Питкярантской территориальной избирательной комиссии об отмене регистрации кандидата в депутаты Законодательного Собрания Республики Карелия по протесту заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации на определение судебной коллегии по гражданским делам Республики Карелия.

Территориальная избирательная комиссия самостоятельно отменила свое решение о регистрации кандидата по причине допущенных им финансовых нарушений, руководствуясь при этом полномочиями на такую отмену, которые предусмотрены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 2 ст. 47). В то же время Законом Республики Карелия «О выборах депутатов Законодательного Собрания Республики Карелия» (п. 7 ст. 34) установлено, что отмена соответствующего решения возможна только в судебном порядке. Верховный Суд Республики Карелия счел, что республиканским законом установлена гарантия избирательных прав, дополняющая гарантии, установленные федеральным законом, и применил норму республиканского закона. Однако с этим выводом не согласился Верховный Суд Российской Федерации.

В определении Верховного Суда Российской Федерации дана ссылка на часть 5 ст. 76 Конституции, в соответствии с которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. С данным обоснованием приоритетности федеральных законов безотносительно к содержанию регулируемого избирательного правоотношения трудно согласиться. Полагаем, что в этой ситуации следовало бы выяснить, создается ли оспариваемой нормой дополнительная гарантия избирательных прав граждан, то есть способствует ли применение данной нормы созданию более высокого уровня защищенности избирательных прав граждан. Процедура отмены решения о регистрации кандидата в судебном порядке выполняет эту функцию. Кроме того, на наш взгляд, отнесение вопросов проведения выборов в субъектах Федерации исключительно к совместному ведению Федерации и ее субъектов не вытекает из Конституции Российской Федерации, как это уже было показано выше.

Существует определенная категория коллизий федерального и регионального избирательного законодательства, которые вызваны непродуманностью стратегии законодательного регулирования на федеральном уровне. Вместо установления общих принципов регулирования избирательных прав граждан, установления рамочных гарантий их осуществления, в федеральный закон вносятся положения, применение которых способно необоснованно ограничить потенциал собственного правового регулирования субъектов Федерации. С учетом разнообразия избирательных систем и условий проведения выборов в субъектах Федерации эти нормы нередко утрачивают свой регулятивный потенциал, входя в противоречие с самой логикой проведения выборов, основанной на учете базовых принципов избирательного права.

Примером коллизий такого рода является решение Оренбургского областного суда по жалобе Борисова и других о признании недействительным Закона Оренбургской области «Об утверждении схемы избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» и положений Закона Оренбургской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», устанавливающих порядок образования избирательных округов. Заявители указывали, что положение областного закона о выборах одновременно в одномандатных и многомандатных округах нарушает их избирательные права. Эти требования обосновывались буквальным прочтением п. 3 ст. 19 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в действовавшей тогда первоначальной редакции, в соответствии с которым устанавливалась норма о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей.

Суд жалобу не удовлетворил, указав на то, что равенство избирательных округов обеспечивается регулированием отклонений от средней нормы представительства избирателей на один депутатский мандат. Решением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 1998 года были подтверждены законность и обоснованность решения, принятого Оренбургским областным судом. Впоследствии в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» было внесено дополнение, конкретизирующее принцип равенства избирательных округов применительно к выборам, проводимым по многомандатным округам. Таким образом, зарегулированность избирательных процедур заставляет федерального законодателя постоянно приспосабливаться к условиям проведения выборов, а не осуществлять своеобразное стратегическое руководство развитием избирательного законодательства субъектов Российской Федерации, что возможно при использовании рамочного регулирования.

Из приведенного анализа законодательного регулирования выборов в субъектах Федерации и практики решения возникающих споров следует вывод о необходимости более последовательного соблюдения конституционных основ соотношения федерального и регионального избирательного законодательства. Это создаст предпосылки для устранения многочисленных правовых коллизий и сделает воздействие федерального законодательства на подготовку и проведение выборов более эффективным, отвечающим реалиям федеративного устройства России.