Надзор за законностью правовых актов

04-03-19 admin 0 comment

Примов Н.
Законность, 1999.


Н. Примов, начальник отдела по надзору за законностью правовых актов прокуратуры Республики Дагестан.

Обобщение итогов надзорной деятельности прокуратуры Республики Дагестан (далее — РД), основанное на результатах прокурорского реагирования на незаконные правовые акты РД (1996 г. — первый квартал с.г.), показало, что основной причиной несоответствия республиканских правовых актов федеральному законодательству является несоблюдение органами власти РД ст. ст. 55, 71, 72, 76 Конституции РФ, определяющих условия ограничения прав и свобод граждан, вопросы, отнесенные к ведению РФ, совместному ведению РФ и ее субъектов.

Только по результатам проверок соответствия закону правовых актов РД в органы власти республики направлено свыше 50 актов прокурорского реагирования, в том числе около 30 протестов и более 20 представлений. Кроме того, в суды общей юрисдикции направлено 17 заявлений о признании недействительными законов и иных правовых актов.

В частности, результаты прокурорского реагирования за 1996 г. показали, что Правительством Дагестана при принятии решений по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности не учитывалось в должной мере то обстоятельство, что Конституцией РФ регламентирующее эти вопросы гражданское законодательство отнесено к ведению РФ. По этой причине прокурор республики принес протест на Постановление Правительства РД от 24 мая 1995 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»; принесен протест на Постановление Правительства РД «О лицензировании деятельности, связанной с оказанием бытовых услуг населению на территории Республики Дагестан». Оба протеста удовлетворены. Также в 1996 г. в Правительство направлены замечания по представленным им в прокуратуру проектам закона РД, Указа Госсовета и Постановления Правительства по вопросам лицензирования, поскольку все проекты содержали принципиальные отступления от федерального законодательства. Проекты приняты не были.

Грубые нарушения федерального законодательства были допущены Правительством РД при принятии в 1991 — 1996 гг. решений о выделении денежных средств на безвозвратной и безвозмездной основе негосударственным предприятиям, в связи с чем прокурор республики внес представление об устранении нарушений законодательства, допущенных Правительством РД при осуществлении инвестиционной деятельности. По итогам рассмотрения представления принято специальное постановление.

Ввиду ограничения установленных федеральным законодательством льгот для населения за пользование телефоном был принесен протест на распоряжение Правительства РД от 12 февраля 1996 г. Протест удовлетворен. Заметим, последующая практика прокурорского реагирования на незаконные правовые акты РД свидетельствует об устойчивом характере этого вида нарушений закона, когда правовыми актами республики отменяются либо изменяются закрепленные федеральными законами льготы для отдельных категорий населения. В 1997 г. прокурор РД принес протест на противоречащее Закону РФ «О налогах на имущество физических лиц» распоряжение Правительства РД от 3 мая 1995 г. Оно предписывало местным администрациям принять местные повышающие коэффициенты для определения стоимости строений, помещений и сооружений, находящихся в собственности граждан, а также разрешало органам ГНИ на местах, до завершения инвентаризации, при определении стоимости указанных объектов применять соответствующие коэффициенты. В связи с отклонением протеста, возникшими в прокуратуре РД разногласиями относительно перспектив судебного разрешения соответствующего вопроса копии материалов проверки были направлены в Генеральную прокуратуру РФ. Руководство отдела по надзору за законностью правовых актов поддержало нашу позицию, что обеспечило возможность направления в суд необходимого заявления в порядке ст. 22 Закона о прокуратуре. Решением суда Советского района г. Махачкалы заявленные прокурором РД требования удовлетворены в полном объеме. Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РД решение районного суда оставлено без изменения, кассационная жалоба представителя Правительства РД — без удовлетворения.

Наибольшее количество нарушений в 1997 г. выявлено в законах РД, регулирующих избирательные права и право граждан на местное самоуправление. Основная причина нарушений — игнорирование положений Конституции РФ, согласно которым определение общих принципов организации местного самоуправления относится к совместной компетенции РФ и ее субъектов (ст. 72), принятые по предметам совместного ведения федеральные законы имеют приоритет перед законами субъектов РФ, которые должны соответствовать федеральным законам (ст. 76). При подготовке соответствующих законопроектов РД произвольному толкованию подвергались такие базовые положения федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления и об основных гарантиях избирательных прав граждан, как введение должности главы муниципального образования уставом муниципального образования, избрание главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления лишь из своего состава, самостоятельность местного самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти, регулирование выборов соответствующего уровня законами субъектов РФ на основе федеральных законов и др.

В Народное Собрание РД было внесено представление об устранении несоответствий федеральному законодательству в законах РД, регулирующих избирательные права и право граждан на местное самоуправление. По результатам рассмотрения представления отдельные изменения были внесены в Закон РД о местном самоуправлении, а также принят в новой редакции Закон о выборах главы местной администрации. Тем не менее в 1998 г. направлены заявления в Верховный суд РД на предмет признания недействительными отдельных их норм.

В 1997 г. принесены протесты на Законы РД «Об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» и «О порядке отзыва главы местной администрации» на предмет их отмены, как противоречащих федеральному законодательству. Однако они отменены не были, в связи с чем в Верховный суд РД в 1998 г. прокурор РД направил соответствующие заявления.

Проведенное в текущем году обобщение практики исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при принятии нормативно — правовых актов РД по вопросам местного самоуправления, формировании системы органов местного самоуправления, основанное на результатах прокурорского реагирования за 1997 — 1998 гг., показало, что практически все законы РД, регулирующие вопросы, связанные с местным самоуправлением (за исключением Закона РД о регистрации устава муниципального образования), были предметом прокурорского реагирования во всех его формах.

По результатам проверки правовых актов, устанавливающих неприкосновенность депутатов Народного Собрания РД, внесено представление об устранении в них несоответствий Конституции РФ. Невзирая на очевидную обоснованность содержащихся в представлении требований, а также принятое позднее постановление Конституционного Суда РФ, разрешившее соответствующий вопрос, пришлось направить заявление в Верховный суд РД. Тем не менее сохраняющиеся республиканские законодательные регламентации неприкосновенности депутатов Народного Собрания (прежде всего, в Конституции РД), в свете состоявшихся двух решений Конституционного Суда РФ по этой проблеме, по сути, юридически ничтожны, на что и было указано руководству Народного Собрания и МВД РД.

В 1997 г. в органы власти РД было принесено 10 протестов и внесено 7 представлений, указывающих на нарушения Конституции РФ, федерального законодательства в законах РД.

Эта работа продолжалась и в 1998 г.

С превышением компетенции, выразившимся в регулировании вопросов, относящихся к ведению РФ, Госсоветом РД было принято Постановление «Об упорядочении контроля на пунктах пропуска через Российско — Азербайджанскую границу и на федеральной дороге «Кавказ» и «Махачкала — Астрахань». Подготовленный на это Постановление протест в связи с возникшими по поводу его обоснованности разногласиями и в 1998 г. подписан не был. В этом году в связи с поручением Генеральной прокуратуры РФ о проверке законности Постановления Правительства РД «О размещении контрольных постов на пунктах пропуска через Российско — Азербайджанскую границу и на федеральной дороге «Кавказ» и «Махачкала — Астрахань» в пределах Республики Дагестан» в Госсовет и в Правительство РД принесен протест на оба Постановления.

Ввиду несоответствия Федеральному закону «О свободе совести и религиозных объединениях» принесен протест на Закон РД «О свободе совести, свободе вероисповедания и религиозных организациях». О результатах рассмотрения протеста, несмотря на внесенное представление, ответ не поступил. Направление заявления в суд было отложено до разрешения ситуации, обусловленной принятием Конституционным Судом РФ постановления, ограничивающего рассмотрение судами общей юрисдикции дел, связанных с признанием недействительными законов субъектов РФ.

В общей сложности в 1998 г. принесено 8 протестов на акты Народного Собрания, Государственного Совета, Правительства РД, противоречащие федеральному законодательству.

Кроме того, в 1998 г. в эти органы власти внесено 5 представлений об устранении нарушений Конституции РФ, федерального законодательства в Конституции РД, законах и иных правовых актах органов власти РД.

Ввиду отклонения либо несоблюдения порядка и сроков рассмотрения Народным Собранием и Правительством РД соответствующих актов прокурорского реагирования, в 1998 г. направлены в суд 10 заявлений о признании недействительными законов, постановлений Народного Собрания РД, постановлений Правительства РД.

За 1998 г. наибольшее количество нарушений закона — 177 из 243 выявленных — приходится именно на Народное Собрание. При этом 147 нарушений выявлены в сфере соблюдения прав и свобод граждан, из которых 132 связаны с избирательными правами граждан. Отдельно следует отметить нарушения, выявленные горрайпрокурорами при проверке исполнения законодательства о муниципальной службе в части совмещения последней с депутатской деятельностью. Такая проверка проводилась по поручению прокуратуры РД на основании п. 1 ст. 22 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», невзирая на отсутствие в РД закона о муниципальной службе, реестра последней, что по ошибочному мнению Народного Собрания РД исключало постановку вопроса о незаконности соответствующего совмещения.

За первый квартал 1999 г. принесено 4 протеста на Законы РД об идентификации качества алкогольной и табачной продукции, о налоге с продаж, о едином налоге на вмененный доход и Указ Госсовета РД об образовании Правительства РД, содержащие противоречия федеральному законодательству. Кроме того, внесено 2 представления в Народное Собрание об устранении нарушений Федерального закона о прокуратуре, а также направлены в Верховный суд РД 3 заявления о признании недействительными отдельных норм Законов «О Конституционном Суде Республики Дагестан», «О референдуме Республики Дагестан», «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан».

В текущем году стали практиковать направление замечаний по проектам федеральных законов непосредственно в Генеральную прокуратуру РФ. В первом квартале замечания были подготовлены по четырем проектам федеральных законов. Эта практика получила одобрение Генеральной прокуратуры РФ.

Не останавливаясь на содержании всех актов прокурорского реагирования, отметим лишь ситуацию, вызванную принятием Закона РД «Об идентификации качества алкогольной и табачной продукции, реализуемой на территории Республики Дагестан». В протесте указывалось на его противоречие Законам РФ «О сертификации продукции и услуг», «О защите прав потребителей», КоАП РСФСР. Однако Народное Собрание заведомо незаконный правовой акт не отменило, по всей видимости, не без учета ограниченной Конституционным Судом РФ возможности органов прокуратуры добиваться признания недействительными законов субъектов РФ посредством обращения в суды общей юрисдикции. Тем не менее нами были подготовлены для направления в суд заявления о признании недействительным названного Закона, а также принятого на его основе Постановления Правительства РД «О порядке проведения идентификации качества алкогольной и табачной продукции, реализуемой на территории Республики Дагестан». После консультаций с руководством отраслевого отдела Генеральной прокуратуры РФ эти заявления вместе с проектом обращения Генерального прокурора РФ на имя Президента РФ о приостановлении действия названного Постановления Правительства РД были направлены в Генеральную прокуратуру РФ. Полагаем, что реализация Президентом РФ предложения о приостановлении действия незаконного Постановления в порядке ст. 85 Конституции РФ обусловит более заинтересованное реагирование законодательного органа РД на требования прокуратуры. А проблемы с таким реагированием после известного Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. есть. Помимо 10 заявлений по Конституции и законам РД, в рассмотрении которых уже отказано Верховным судом РД со ссылкой на указанное Постановление Конституционного Суда РФ, подготовлены, но не направлены в суд еще 5 заявлений о признании недействительными законов РД либо отдельных их положений. Тем не менее ситуация, связанная с возникшим спором о подсудности дел судам общей юрисдикции, не отменяет заявленные прокуратурой РД в порядке ст. 22 Закона о прокуратуре требования. В целях содействия разрешению этой проблемы прокурор РД в истекшем и текущем году направил соответствующие предложения в Государственную Думу РФ, Генеральную прокуратуру РФ, Конституционный Суд РФ. В ответе на одно из обращений заместитель Председателя Конституционного Суда РФ Т. Морщакова отметила, что до принятия федерального конституционного закона, регулирующего вопросы, связанные с признанием недействительными судами общей юрисдикции законов субъектов РФ, прокуратурой могут оспариваться в судах акты правоприменения и ведомственные нормативные акты, через которые и реализуются законы субъектов РФ. Не вдаваясь в подробности, отметим лишь, что на практике блокировать таким путем действие противоречащих федеральному законодательству законов РД пока не удается.

Позволим себе высказать по этой, во многом искусственно созданной, ситуации свое мнение. Для нас в возникшей по вине Конституционного Суда РФ проблеме с реализацией соответствующих прокурорских полномочий ясно одно: сам этот орган не в состоянии сколько-нибудь оперативно разрешать все заявления, обусловленные несоответствием законов субъектов РФ Конституции РФ, федеральному законодательству. Возникает и вопрос более широкого плана: не подменяет ли Конституционный Суд РФ в иных случаях законодателя, который, принимая в новой редакции Закон о прокуратуре, где закрепил право прокуроров обращаться с соответствующими требованиями в суд общей юрисдикции, в увязке со ст. 13 ГК РФ и ст. ст. 113 — 116 ГПК РСФСР, видимо, исходил из того, что регламентировал соответствующую процедуру так, как это должно быть с его, законодателя, точки зрения? Представляется, что аналогичный подход зафиксирован и в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» (ч. 2 ст. 5, ч. 3 ст. 19). Во всяком случае, соответствующее право судов общей юрисдикции не подвергается сомнению Конституционным Судом РФ, а лишь увязывается с принятием специального закона. Коль скоро это так, то кому мешало сохранение прежнего порядка рассмотрения заявлений прокуроров о признании недействительными законов субъектов РФ? Полагаем, что закон — это олицетворение прежде всего здравого смысла, наших государственных интересов: до создания нового порядка не следует отказывать в испытанном прежнем.

Впрочем, нелишне отметить, что и в Генеральной прокуратуре РФ, как свидетельствует разъяснение начальника управления по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам, бытует мнение, что Закон о прокуратуре не предполагает с очевидностью обращение прокуроров в суд с требованием о признании недействительными противоречащих Конституции РФ, федеральным законам законов субъектов РФ. Со своей стороны полагаем, что Приказ Генерального прокурора РФ «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации» более точно отражает положения Закона о прокуратуре.

Несмотря на получившую законодательное выражение тенденцию к определенному укреплению статуса прокуратуры как одного из самостоятельных институтов государственной власти, оснований для успокоения нет. Законодательные органы и главы отдельных субъектов Федерации с энергией, достойной лучшего применения, предпринимают упорные попытки инициировать посредством внесения в Государственную Думу РФ соответствующих законопроектов корректировку не устраивающих их положений Закона о прокуратуре. При этом особое расположение выказывается к процедуре согласования при назначении прокуроров, в случае дальнейшего распространения которой, полагаем, будет утрачена практическая необходимость в органах прокуратуры как таковых. Нет недостатка и в попытках явочным путем «подмять под себя» прокуратуру под тем или иным благовидным предлогом. Применительно к прокуратуре РД стабильность отмеченной выше четко выраженной тенденции в деятельности органов власти РД — превышать свою компетенцию при принятии правовых актов — выразилась в принятии Госсоветом РД Постановления «О республиканской программе по усилению борьбы с преступностью на 1999 — 2000 годы» и в утверждении на его основе одним из заместителей Председателя Правительства РД плана мероприятий по выполнению этого Постановления. Борьба с преступностью — дело, безусловно, необходимое. Однако указанные акты органов исполнительной власти (надзор за исполнением законов которыми, как и надзор за законностью принимаемых ими актов возложены Федеральным законом на органы прокуратуры) содержат предписания прокуратуре РД по содержанию, срокам и форме исполнения соответствующих мероприятий, определенных органами власти РД. При этом прокуратура РД вполне недвусмысленно указана в качестве исполнителя соответствующих мероприятий, обязанного представлять справки, справки — информации как самим органам исполнительной власти РД, так и их вспомогательным структурам типа Совета Безопасности РД. Подобные действия являются грубым и сознательным игнорированием закона, которое не извиняет желание органов исполнительной власти РД бороться с преступностью. Полагаем, что соответствующие программа и план в их нынешней форме сами являются нарушением закона (ст. ст. 1, 21, 22 Закона о прокуратуре), хотя вполне могли быть разработаны без конфликта с законом, с согласованием вопросов, входящих в компетенцию федеральных органов, с этими органами, а не с управлениями Госсовета и Правительства РД.

В связи с этим необходимо отметить, что по результатам указанного выше обобщения практики исполнения органами власти РД требований Конституции РФ в части определения предметов ведения РФ и ее субъектов прокурор РД внес в Народное Собрание, Государственный Совет, Правительство РД представление об устранении нарушений Конституции РФ при принятии правовых актов РД. В представлении обращалось внимание на недопустимость игнорирования требований Закона о прокуратуре, содержащего в соответствии с Конституцией РФ исчерпывающую регламентацию взаимоотношений органов власти субъектов РФ с органами прокуратуры.

О необходимости последовательного отстаивания федерального статуса прокуратуры, прокурорских работников свидетельствует и другой пример. Указом Госсовета РД «О государственных должностях Республики Дагестан» был утвержден «Сводный перечень наименований государственных должностей РД, устанавливаемых Конституцией РД, законами РД, а также Конституцией РФ, законами РФ, согласно приложению». В Перечне, в числе прочих, указывались не только все судьи федеральных судов (председатели, заместители председателя, судьи Верховного, Арбитражного, районного, городского судов), Председатель Нацбанка РД ЦБ РФ, но и прокурор РД. Нами был подготовлен протест на этот правовой акт, хотя он пока не реализован.

Думается, проблемы такого рода во многом будут сняты в случае упразднения законодателем процедуры согласования назначения прокуроров субъектов РФ с их органами власти. Предложения такого рода неоднократно высказывались работниками прокуратуры, в том числе на страницах «Законности». Коль скоро речь пошла о законодательном исполнении кадровых решений по прокуратуре, особо горячую заинтересованность в которых не без оснований проявляют Президент РФ и исполнительная власть, заметим, что интересам дела, по нашему мнению, способствовало бы избрание Генерального прокурора Государственной Думой (лишенной, в отличие от верхней палаты, столь явно выраженного местного интереса), а не утверждение Советом Федерации по предложению Президента РФ, что обусловливает неоправданное влияние исполнительной власти в центре и на местах на решение вопросов, связанных с функционированием прокуратуры.