Проблемы разрешения судами избирательных споров

04-03-19 admin 0 comment

Абрамов Д.
Законность, 1999.


Д. Абрамов, прокурор отдела по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам прокуратуры Ростовской области.

В ходе каждой избирательной кампании возникают избирательные споры, разрешаемые как в административном, так и в судебном порядке. Во многих судебных разбирательствах в первой и кассационной инстанциях принимает участие прокурор.

В соответствии со ст. 63 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме Российской Федерации» решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд. Эта норма основывается на положениях ст. 46 Конституции РФ.

Процедура разрешения судами жалоб на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий, их должностных лиц, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления установлена Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. от 14 декабря 1995 г.), главой 24.1 ГПК РСФСР.

Исходя из предмета обжалования все избирательные споры можно классифицировать так:

— дела, связанные с обжалованием решений органов местного самоуправления по формированию соответствующих избирательных комиссий;

— дела, связанные с обжалованием решений избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидатом на выборную должность либо в связи с отказом в принятии документов для регистрации;

— дела об отмене регистрации кандидатов в связи с нарушениями правил проведения агитации или финансирования избирательной кампании;

— дела, связанные с обжалованием решений избирательных комиссий об итогах голосования или результатах выборов.

В ходе избирательной кампании по выборам депутатов Законодательного Собрания Ростовской области районными и городскими судами области рассмотрено более 30 дел, связанных с обжалованием действий (бездействия) избирательных комиссий. При этом значительную часть споров (примерно четверть) составили дела по жалобам на решения окружных избирательных комиссий об отказе регистрировать в качестве кандидата в депутаты. В большинстве случаев суды признавали решения комиссий соответствующими требованиям законодательства о выборах и отказывали в удовлетворении жалоб. В общем виде процедура сбора подписей и проверки подписных листов урегулирована ст. ст. 31 — 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме Российской Федерации». При этом установлено, что избиратель, ставя подпись на подписном листе, собственноручно указывает в нем данные о себе (фамилия, имя, отчество полностью, адрес места жительства, год рождения, серия и номер паспорта, дата внесения подписи). Указание на необходимость собственноручного внесения избирателем данных о себе — новелла в этом законе. Это правило — следствие учета опыта предыдущих избирательных кампаний, в том числе и федеральных, в ходе которых нередко фиксировались случаи фальсификации подписей. Основную сложность при разрешении таких дел составляет именно применение норм, устанавливающих критерии проверки подписей избирателей.

Анализ практики применения этих норм избирательными комиссиями и судами показал, что сами критерии проверки подписных листов недостаточно четко сформулированы. Так, ст. 22 областного Закона «О выборах депутатов Законодательного Собрания Ростовской области» устанавливает, что все подписные листы вначале проверяются на предмет соответствия требованиям этого закона; при этом недействительными признаются подписи избирателей без собственноручного внесения всех требуемых данных. Между тем законом не определен порядок установления несобственноручного внесения избирателем данных о себе. Подписи для проверки отбираются по жребию, поэтому контроль за собственноручным внесением избирателями данных о себе осуществляется до проверки достоверности самих подписей. На практике члены избирательных комиссий определяют это визуальным просмотром, с чем не всегда соглашается суд. В некоторых случаях комиссии используют в работе специалистов — почерковедов, что представляется более правильным и объективным. Однако это не исключает самого вопроса о нормативном регулировании этого вполне практического вопроса либо законодательно, либо путем принятия соответствующими избирательными комиссиями разъяснения (положения) в соответствии с их полномочиями.

При разрешении данной категории дел часто возникает проблема сроков рассмотрения дела судом (с точки зрения сроков избирательной кампании). Как правило, спор в связи с отказом в регистрации возникает непосредственно перед тем, когда наступает время печатать избирательные бюллетени, а решение суда выносится до дня выборов. В кассационном порядке такие дела нередко рассматриваются после выборов. В случае отказа в удовлетворении кассационной жалобы правильность действий избирательной комиссии, отказавшей в регистрации, проверяется по существу по окончании избирательной кампании. Так, решением Ростовского областного суда от 11 сентября 1996 г. отказано в удовлетворении жалобы В. Ивченко на действия областной избирательной комиссии в связи с отказом в принятии документов для регистрации заявителя кандидатом на должность губернатора области. В кассационном порядке дело рассматривалось Верховным Судом РФ 21 октября 1996 г. (решение областного суда оставлено без изменения), голосование по выборам губернатора области проводилось 29 сентября 1996 г. Аналогичные случаи в практике судов области были при проведении муниципальных выборов в Ростовской области в 1996 — 1997 гг.

В качестве позитивного примера оперативного разрешения таких споров можно привести дело по жалобе Н. Высочина на решение избирательной комиссии Кировского одномандатного избирательного округа N 44 об отказе в регистрации кандидатом в депутаты. Решением Кировского районного суда г. Ростова — на — Дону от 16 марта 1998 г. жалоба была удовлетворена, окружная избирательная комиссия обязана зарегистрировать заявителя в качестве кандидата. Определением судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 23 марта 1998 г. решение суда первой инстанции отменено в связи с неправильным применением норм материального права, регулирующих порядок проверки подписных листов. Кассационной инстанцией вынесено новое решение об отказе Высочину в удовлетворении жалобы.

Практически в ходе каждой избирательной кампании возникают споры об отмене регистрации кандидата. Основания для отмены регистрации сформулированы в п. 1 ст. 64 указанного Федерального закона. Наличие подобных дел во многом обусловлено недостаточно высокой правовой культурой участников избирательного процесса, а также недостаточно жесткой позицией избирательных комиссий при выявлении нарушений закона.

В качестве примера можно привести дело по иску Ю. Пономарева к Г. Рябову, к окружной избирательной комиссии Новочеркасского одномандатного избирательного округа N 34 об отмене решения этой комиссии о регистрации Рябова кандидатом в депутаты Законодательного Собрания Ростовской области. Истец и Рябов были зарегистрированы кандидатами в депутаты Законодательного Собрания по 34-му одномандатному избирательному округу. Ответчик выпустил агитационный печатный материал, который, по мнению истца, не соответствовал требованиям законодательства о выборах, поэтому Пономарев просил суд отменить регистрацию Рябова в качестве кандидата в депутаты.

Судом при рассмотрении дела установлено, что в период предвыборной кампании Рябов оплатил изготовление агитационных печатных материалов — листовок, в которых отражено мнение этого кандидата о деятельности его конкурентов по избирательной кампании, других кандидатов по этому же округу. В тексте листовки, содержащей указание на ее выпуск группой поддержки Рябова, поставлены вопросы («Кто виноват в развале экономики?», «Кого Вы выбирали президентом?», «Кого Вы выбирали в губернаторы?», «Кто назначает правительство?», «Так кто же виноват в развале экономики?»), на которые оппоненты Рябова дают предполагаемые автором материала ответы. В качестве вывода в листовке указывается, что виноваты те, кто привел к власти действующих президента и губернатора области, т.е. оппоненты Рябова по избирательному округу, в том числе и Пономарев. Эти печатные материалы были распространены на территории избирательного округа для неопределенного круга избирателей. Окружная избирательная комиссия на своем заседании рассмотрела жалобу Пономарева по этому же вопросу и в рамках своих полномочий обязала доверенное лицо Рябова принять меры к изъятию таких листовок, поскольку их содержание является недопустимым. Вместе с тем комиссия не усмотрела оснований для обращения в суд с представлением об отмене регистрации Рябова кандидатом в депутаты.

Принимая решение, суд свои выводы мотивировал тем, что предусмотренные п. 2 ст. 45 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» нарушения Рябовым как кандидатом в депутаты не допущены, содержание листовки не может служить основанием для отмены его регистрации. Факт наличия таких листовок на территории избирательного округа в день выборов 29 сентября 1998 г. не имеет самостоятельного правового значения. Решением Новочеркасского городского суда, оставленным без изменения кассационной инстанцией, Пономареву отказано в удовлетворении его требований.

Особое внимание необходимо уделить традиционной категории избирательных споров — обжалованию решений избирательных комиссий о результатах выборов (дела о признании результатов выборов недействительными).

Согласно п. 3 ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», основаниями для признания итогов голосования или результатов выборов по округу недействительными являются наличие допущенных при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушений, не позволяющих с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей, либо признание недействительными итогов голосования не менее чем на одной четвертой части избирательных участков.

Для правильного разрешения дел о признании итогов голосования или результатов выборов недействительными необходимо точное следование принципам, заложенным в ст. 58 Федерального закона. Как показывает судебная практика, не все нарушения избирательных процедур влекут вывод о недействительности итогов выборов, поскольку для этого установленные нарушения должны не позволять с достоверностью определить волеизъявление избирателей. Наличие каких-либо нарушений порядка голосования и установления его итогов однозначно не говорит о невозможности достоверного определения результатов волеизъявления избирателей. Можно утверждать, что юридически значимыми обстоятельствами по таким делам являются факты, свидетельствующие о допущенных в ходе выборов нарушениях закона, характере этих нарушений и их существенности.

Представляется важным отметить некоторую противоречивость формулировок ст. ст. 58 и 64 этого Федерального закона. С одной стороны, основным критерием оценки нарушений с точки зрения их влияния на определение результатов выборов является возможность с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей, с другой — действительность выборов ставится в зависимость от соблюдения процедуры, например, регистрации кандидата или формирования избирательных комиссий (ст. 64). Содержание ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г. предусматривало только такой критерий признания результатов выборов недействительными, как нарушение требований закона о порядке голосования и установлении его итогов. Налицо расширение правового регулирования этого вопроса.

Указанные споры, как правило, рассматриваются судами длительное время с исследованием большого числа фактических обстоятельств практически на всех этапах прошедшей избирательной кампании. Так, судебное разбирательство по жалобе П. Иванченко на Постановление избирательной комиссии Ростовской области от 2 октября 1996 г. «О результатах выборов Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области 29 сентября 1996 года» и на бездействие этой комиссии длилось непрерывно в течение 95 дней, судом допрошено 200 свидетелей, проведена почерковедческая экспертиза. Решением Ростовского областного суда от 21 февраля 1997 г. заявителю отказано в удовлетворении жалобы. Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 мая 1997 г. решение оставлено без изменения. В результате исследования представленных сторонами доказательств в их совокупности судом не установлено оснований для признания выборов главы администрации (губернатора) Ростовской области недействительными. При рассмотрении дела выявлены отдельные нарушения избирательного законодательства, имевшиеся в ходе выборов, однако суд пришел к выводу о том, что эти нарушения не носили массового характера и позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.

Во многих случаях причина возникновения этих споров — несоблюдение избирательными комиссиями (как правило, участковыми) процедуры выдачи бюллетеней в день голосования, разрешения жалоб, подсчета голосов. Зачастую такое положение обусловлено непрофессиональным статусом участковых и территориальных (городских, районных) избирательных комиссий, формируемых на период проведения конкретных выборов.

По итогам выборов депутатов Законодательного Собрания Ростовской области в производстве судов находилось 5 дел о признании выборов недействительными. В удовлетворении 3 жалоб отказано, поскольку приведенные заявителями доказательства не подтверждали их доводов о невозможности с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей. Большинство фактов, на которые они ссылались, либо не являлись нарушениями закона, либо не были существенными нарушениями процедуры выборов, что вообще характерно для этой категории дел.

Удовлетворено 2 жалобы. Так, Пролетарский районный суд г. Ростова — на — Дону удовлетворил жалобу В. Маркарьяна на решения окружной избирательной комиссии о регистрации А. Шакина кандидатом в депутаты и о результатах выборов по округу, признав эти решения недействительными. Основаниями для признания выборов недействительными послужили нарушения, допущенные в ходе регистрации кандидата, получившего наибольшее количество голосов, — Шакина, а также нарушения им правил финансирования избирательной кампании (в частности, использование средств, не входящих в избирательный фонд кандидата). Эти нарушения установлены после проведения выборов в ходе судебного разбирательства, и они, по мнению суда, не позволяли с достоверностью определить результаты выборов. В кассационном порядке решение суда оставлено без изменения.

Отметим, что условиями, способствующими конфликтному течению практически каждой избирательной кампании, являются не только пробельность и нечеткость формулировок избирательного законодательства (вопросы регистрации кандидатов, составления списков избирателей, предвыборной агитации, процедуры наблюдения за определением итогов голосования, формулировка оснований признания итогов голосования и результатов выборов недействительными и др.), но и отсутствие стабильной судебной практики разрешения избирательных споров на всех уровнях судебной системы, что связано прежде всего с постоянным и достаточно фундаментальным изменением законодательства о выборах, спецификой протекания избирательной кампании. Обобщение практики рассмотрения избирательных споров и определение критериев оценки действий основных субъектов избирательного права позволит осуществлять четкий и своевременный правовой контроль за реализацией норм избирательного права, осуществлением властных полномочий основных организующих субъектов этого процесса — избирательных комиссий.