Реформа административного производства назрела

04-03-19 admin 0 comment

Панова И.
Российская юстиция, 2000.


И. Панова, кандидат юридических наук (г. Саратов).

В настоящее время наметилась тенденция к более широкому использованию мер административного воздействия к правонарушителям. Порядок их применения установлен не только Кодексом об административных правонарушениях РСФСР, но и актами многих ведомств. Так, имеется специфика в процедуре применения взысканий за нарушения таможенных правил, земельного законодательства, правил лицензируемой деятельности на транспорте, санитарных и строительных правил, антимонопольного законодательства, прав потребителей, обязательных требований государственных стандартов, налогового законодательства и т.д.

Производство об административных правонарушениях — важная и значимая сфера правоприменительной деятельности. Оно нуждается, во-первых, в скорейшей кодификации (систематизации), т.е. перенесении соответствующих вопросов из Таможенного, Налогового, Бюджетного кодексов в Кодекс об административных правонарушениях; во-вторых, в создании административных судов. Представляется, что пора подумать об административном судопроизводстве и его особенностях. Круг государственных, иных органов и должностных лиц, правомочных применять меры административного взыскания, постоянно расширяется, а качество рассмотрения дел оставляет желать лучшего. Так, если при введении в действие КоАП РСФСР такое право имели менее 20 органов, в настоящий период их 30, а в проекте нового КоАП называется около 50 субъектов административной юрисдикции.

В законодательстве отсутствует четкая правовая процедура привлечения, в частности, юридических лиц и предпринимателей без образования юридического лица к ответственности в связи с применением административных взысканий за нарушения в хозяйственной, предпринимательской деятельности, при обеспечении санитарно — эпидемиологического благополучия населения, в связи с охраной природных ресурсов, финансово — кредитными и банковскими отношениями. Это приводит к серьезным осложнениям на практике. Так, 18 июня 1993 г. принят Закон РФ «О применении контрольно — кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением», в соответствии с которым всеми предприятиями (в том числе физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в случае осуществления ими торговых операций или оказания услуг), организациями и учреждениями, их филиалами и другими обособленными подразделениями денежные расчеты с населением обязаны осуществляться с применением таких машин. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1993 г. утверждены Положение по применению контрольно — кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением и Перечень отдельных категорий предприятий, которые в силу специфики своей деятельности либо особенностей местонахождения могут осуществлять денежные расчеты с населением без применения контрольно — кассовых машин. Затем Правительством РФ 6 января 1997 г. было принято Постановление «Об усилении контроля за обязательным применением контрольно — кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением на рынках, ярмарках, в выставочных комплексах и на других территориях, отведенных для осуществления торговли», а Государственная налоговая служба РФ в своем письме от 12 февраля 1997 г. разъяснила порядок применения абз. «б» п. 2 названного Постановления при осуществлении налоговыми органами контроля за правильностью применения контрольно — кассовых машин на рынках, ярмарках, в выставочных комплексах.

За нарушение указанного законодательства в зависимости от характера деяний в ст. 7 Закона от 18 июня 1993 г. установлены штрафные санкции. Обязанность проверять соблюдение данного законодательства и налагать штрафы возложена на налоговые органы.

В соответствии с Законом РФ от 21 марта 1991 г. «О государственной налоговой службе РСФСР», Налоговым кодексом РФ и Положением о Государственной налоговой службе РФ от 31 декабря 1991 г. предусмотренные законодательством административно — правовые санкции применяются налоговыми органами по результатам проводимых ими проверок.

Все материалы проверки (акты, протоколы и другие) не позднее следующего дня после прибытия проверяющего в налоговый орган регистрируются в специальном журнале. Материалы дела рассматриваются руководителем налогового органа в 10-дневный срок со дня подписания акта проверки, и по результатам выносится постановление о привлечении к административной ответственности.

Если в отношении юридических лиц штраф налагается в бесспорном порядке согласно ст. 104 Налогового кодекса РФ, то в отношении граждан — предпринимателей без образования юридического лица бесспорный порядок не применим, и налоговые органы вынуждены предъявлять к ним иски в арбитражные суды.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 12 мая 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений абз. 6 ст. 6 и абз. 2 ч. 1 ст. 7 Закона РФ от 18 июня 1993 г. «О применении контрольно — кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» указал, что предметом регулирования названных норм являются отношения не гражданско — правового, а публично — правового характера. Следовательно, предусмотренная ими ответственность также является публично — правовой, а именно административной.

Из ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, согласно которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, вытекает, что судопроизводство по делам, связанным с рассмотрением деяний, предусмотренных оспариваемыми положениями, должно быть административным независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом. Следовательно, таковым же, т.е. административным, будет при этом и предварительное производство, равно как и производство в случаях, когда принятие решения по существу принадлежит органам исполнительной власти, наделенным соответствующими полномочиями.

В связи с этим в практике судов стали возникать вопросы, во-первых, по срокам привлечения к ответственности граждан — предпринимателей без образования юридического лица. Так, в соответствии со ст. 38 КоАП РСФСР административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся — двух месяцев со дня обнаружения. Однако налоговые инспекции представляют материалы в арбитражные суды со сроками более двух месяцев со дня составления акта и вынесения постановления о наложении штрафа. Это обстоятельство, как видно, и послужило основанием для рассмотрения данного вопроса в Постановлении N 10 Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 августа 1999 г. «О некоторых вопросах практики применения Закона Российской Федерации «О применении контрольно — кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением». В п. 9 Постановления разъясняется, что поскольку Закон не регламентирует порядка осуществления производства по делам о нарушениях правил применения контрольно — кассовых машин, арбитражным судам при рассмотрении споров, связанных с применением штрафных санкций, следует руководствоваться содержащимися в КоАП нормами о сроках наложения взыскания (ст. 38) и сроках давности исполнения постановлений о наложении административных взысканий (ст. 282). При этом необходимо исходить из того, что в срок, установленный ст. 38 КоАП, должно быть вынесено налоговым органом решение о наложении взыскания, а в срок, определенный ст. 282 КоАП, должно быть предъявлено в установленном порядке (в том числе и судебном) требование о взыскании соответствующих санкций.

Во-вторых, какой же орган правомочен рассматривать по существу нарушение гражданином — предпринимателем законодательства о применении контрольно — кассовых машин и налагать соответствующие штрафные санкции? Законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в отношении граждан — предпринимателей предусмотрен только судебный порядок взыскания штрафных санкций. Следовательно, вынесенное налоговым органом постановление о привлечении указанного субъекта к административной ответственности и наложение на него санкции в виде административного штрафа не обладает по своей сути юридической силой, ибо этот орган после вынесения постановления вынужден обратиться в суд для взыскания. В п. 10 Постановления N 10 Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 августа 1999 г. разъясняется: поскольку в силу ст. 33 КоАП при наложении взыскания необходимо учитывать характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность (ст. ст. 34 и 35 КоАП), в случае возникновения спора о применении ответственности за нарушение правил применения контрольно — кассовых машин судам надлежит оценивать соответствующие обстоятельства независимо от того, каким государственным органом наложен указанный штраф. По результатам такой оценки суд может снизить размер штрафных санкций по сравнению с указанным в решении либо исковом заявлении государственного органа. Следовательно, вопрос о наложении административного взыскания в данном случае рассматривается и налоговыми органами, и арбитражными судами.

В-третьих, если все же посчитать, что налоговые органы полномочны налагать штрафные санкции на граждан — предпринимателей за неприменение ими контрольно — кассовых машин, то возникает вопрос, а для чего же тогда необходимо обращаться впоследствии в арбитражные суды? К какому производству следует отнести рассмотрение в арбитражных судах исков налоговых органов о наложении штрафов на граждан — предпринимателей? Если это исполнительное производство, то возникает вопрос о сроке давности исполнения постановлений о наложении административных взысканий. Согласно ст. 282 КоАП не подлежит исполнению постановление о наложении административного взыскания, если оно не было обращено к исполнению в течение трех месяцев со дня вынесения. Но как показывает практика, налоговые органы весьма часто предъявляют исковые материалы по истечении трехмесячного срока. В качестве примеров можно назвать ряд Постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ (от 30 июля 1996 г. N 906/96; от 10 июня 1997 г. N 1113/97; от 1 февраля 1996 г. N 5257/95), в которых при анализе конкретных дел о применении административной ответственности за нарушение требований Закона и Положения по применению контрольно — кассовых машин были упущены процедурные вопросы и особенности порядка применения административных взысканий в данных случаях. В частности, факт привлечения субъектов к ответственности фиксировался решением (требованием) государственной налоговой инспекции об уплате штрафа. Но ведь производство по делам об административных правонарушениях состоит из стадий, которые заканчиваются принятием конкретного документа: возбуждение дела об административных правонарушениях возможно только на основе протокола (ст. 234 КоАП); рассмотрение дела завершается вынесением постановления о наложении административного взыскания либо о прекращении дела производством (ст. ст. 261, 262 КоАП); обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении оканчивается принятием уполномоченным органом (должностным лицом) решения (ст. 273 КоАП) и завершающей стадией является исполнительное производство.

Думается, что возникшее противоречие нуждается в разрешении. На законодательном уровне следует четко определиться, в чьей юрисдикции должна быть процедура привлечения к административной ответственности граждан — предпринимателей. С одной стороны, арбитражные суды не являются органами исполнительного производства и для исполнения нет надобности в них обращаться, а с другой — не должно быть дублирования, когда вопрос о привлечении к административной ответственности граждан — предпринимателей решается и налоговыми органами, и арбитражными судами. Представляется предпочтительным возбуждение налоговыми органами административного производства и в установленные административным законодательством сроки предъявление искового заявления в судебные органы о привлечении к ответственности в виде наложения штрафа.

Судебная практика также свидетельствует о необходимости четкой правовой регламентации производства по привлечению к административной ответственности как физических, так и юридических лиц. Отсутствие административной процедуры в отношении последних (коллективных субъектов) влечет разнобой в применении ряда законодательных актов, которые также применяются в порядке административного производства.

В отношении физических лиц действующий КоАП в разделе IV четко регулирует производство по делам об административных правонарушениях. Относительно же юридических лиц вопрос должен быть решен в новом КоАП.

Все изложенное свидетельствует о необходимости скорейшего упорядочения административного процесса в целом, административного производства в частности. Необходимо закрепить выработанное теорией положение о том, что штрафные санкции, за исключением уголовных и гражданско — правовых, налагаются в порядке административного производства с учетом срока и оснований, предусмотренных последним.