Природа дел, возникающих из административно — правовых отношений

04-03-19 admin 0 comment

Тупиков В.
Российская юстиция, 1999.


В. Тупиков, судья Майкопского городского суда (Республика Адыгея).

В юридической литературе само существование производства по делам, возникающим из административно — правовых отношений, как вида гражданского судопроизводства ставится под сомнение одними авторами и обосновывается другими.

В настоящее время этот вид объединяет дела, возникающие из конституционных, финансовых, административных отношений, включая и дела по избирательным спорам, а российское правоведение пока еще не выработало однозначной позиции по этой проблеме.

Большинство процессуалистов признают наличие видов гражданского судопроизводства и не оспаривают существенное различие между «исковым производством» и «особым производством».

Для наглядности можно привести две взаимоисключающие правовые позиции по этой проблеме — в статье И. Зайцева «Административные иски» (Российская юстиция. 1996. N 4) и в статье М. Масленникова «Можно ли считать жалобу административным иском» (Российская юстиция. 1998. N 5).

Автору первой статьи представляется убедительным и справедливым требования административно — правового характера рассматривать в исковом порядке, поскольку в административно — правовых отношениях возникает спор о праве, а иски всегда неразрывно связаны с таким спором.

Отдавая должное суждению И. Зайцева о том, что исковые требования «могут быть только там, где существует юридический спор, не урегулированный сторонами», М. Масленников не допускает распространения этого суждения на порядок рассмотрения жалоб по поводу действий (решений) органов управления.

Не соглашаясь с И. Зайцевым и возражая против «административных исков», М. Масленников хотя и признает, что в производстве по жалобам тоже существует юридический спор, не урегулированный законом, но тем не менее подчеркивает, что этот спор может иметь место «только в тех случаях, когда закон неправильно применен к конкретному гражданину и для разрешения этого спора не требуется доказательств, доказывания и оценки доказательств, а необходимо только правильное понимание и применение закона к конкретному гражданину».

Если проанализировать сложившуюся судебную практику по делам, возникающим из административно — правовых отношений, в том числе и по жалобам на действия (решения) органов управления, то вряд ли можно согласиться с этими доводами автора.

Прежде всего судебная практика свидетельствует о том, что орган власти может неправильно применить закон не только к конкретному гражданину (юридическому лицу), но и к неопределенному кругу лиц. Так, предметом рассмотрения в Верховном Суде РФ стала жалоба депутата Государственной Думы Российской Федерации Б. на действия ЦИК РФ. В своей жалобе Б. поставил вопрос о незаконности п. 4.6 Инструкции «О порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания и публикации агитационных, предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием», утвержденной Постановлением Центризбиркома РФ от 22 сентября 1995 г. Думается, это наглядный пример спора по жалобе в интересах неопределенного круга лиц.

Судебная практика также показывает, что далеко не всегда орган управления вправе самостоятельно, без вмешательства суда, как это полагает автор, устранить нарушение закона и разрешить возникший конфликт.

В соответствии со ст. 45 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательная комиссия, а также иные государственные органы не могут своим решением самостоятельно отменить регистрацию кандидата (списка кандидатов) в случае нарушения им установленных правил и порядка при проведении предвыборной агитации, а для решения возникшего конфликта должно быть обращение в суд с представлением об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов).

Аналогичное правило закреплено и в избирательных законах субъектов Федерации (например, в Законе Республики Адыгея от 1 августа 1995 г. «О выборах депутатов Государственного Совета — Хасэ»).

Следовательно, без вмешательства суда спор об отмене регистрации кандидата решен быть не может.

Кроме того, судебная практика знает такие дела, когда по вопросам применения избирательного, финансового права возникают споры и между такими субъектами, как государственные органы.

Алтайское краевое Законодательное Собрание приняло Постановление «О внесении изменений и дополнений в Постановление Алтайского краевого Законодательного Собрания от 12 января 1996 г. «О проекте бюджета Государственного фонда занятости населения Алтайского края на 1996 год и ходе его исполнения за 1995 год»». Считая названное Постановление противоречащим федеральному законодательству, глава администрации г. Барнаула обратился в суд с заявлением о признании его недействительным (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1997. N 8. С. 2).

Нельзя согласиться с доводами о том, что споры по жалобам не требуют доказательств, доказывания, оценки доказательств, а необходимо только правильное, адекватное понимание и применение закона к конкретному гражданину.

Прежде всего следует отметить, что цель рассмотрения дел, возникающих из административно — правовых отношений, одни авторы видели в проверке только законности действий административных органов, другие — в проверке законности и обоснованности административного акта, третьи полагают, что помимо проверки законности и обоснованности обжалуемого административного акта перед судом стоит задача разрешения по существу спора о праве.

Воспринимая концепцию присутствия спора о праве в делах рассматриваемой категории, следует согласиться с последним суждением. Разрешение любого спора просто невозможно без доказательств, доказывания и их оценки. Об этом свидетельствуют и положения закона. В ч. 4 ст. 239.6 ГПК РСФСР предусмотрено, что «судом должны быть исследованы материалы, представленные вышестоящим в порядке подчиненности государственным органом, общественной организацией или должностным лицом, признавшими обжалуемые действия законными, а также могут быть выслушаны объяснения других лиц, исследованы необходимые документы и иные доказательства».

Статья 6 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» была дополнена согласно Федеральному закону от 14 декабря 1995 г. частью второй следующего содержания: «На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод».

Судебная практика дает достаточно оснований для вывода, что от наличия доказательств зависит судьба решения по жалобе. Отказывая в удовлетворении жалобы Б. на действия ЦИК РФ, Верховный Суд РФ указал, что в соответствии с ч. 3 ст. 123 Конституции РФ судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Следовательно, именно заявитель обязан представить суду доказательства в подтверждение своих доводов о финансовых нарушениях, допущенных избирательным объединением «Наш дом — Россия».

Именно по причине необходимости собирания и исследования доказательств немалое количество гражданских дел по жалобам приобретают в своем разрешении затяжной характер и их рассмотрение становится все более сложным. Наглядным примером могут служить судебные дела о нарушении избирательных прав граждан, где используются все виды доказательств: от допроса свидетелей до назначения судебных экспертиз.

Видимо, следует согласиться с теми авторами, которые считают, что дела по административным спорам в вопросах доказывания, оценки доказательств не имеют существенных отличий от исковых. Естественно, отличие будет иметь место по предмету доказывания.

Следующим аргументом против отнесения к исковому производству жалоб на действия (решения) органов управления некоторые авторы считают происхождение терминологии. «Иск» интерпретируется как заявление в суд о разрешении какого-либо гражданского спора, а «жалоба» — как заявление о незаконном или неправильном действии какого-либо лица, учреждения, организации.

Но в том-то и дело, что большинство не только специалистов — процессуалистов, но и судебных работников, юристов, граждан, обращающихся в суд за судебной защитой, конфликтную ситуацию с органами управления воспринимают именно как спор о праве. Как показывает судебная практика, многие обращения в суд, содержащие жалобу на орган управления, должностное лицо, подаются в форме исковых заявлений. Более того, суды не только принимают такие заявления, но и рассматривают их по существу в порядке искового производства, хотя в своем решении такие «иски» именуют жалобами либо заявлениями.

Многочисленные факты подобного обращения в суд подтверждают, во-первых, условность происхождения терминологии, во-вторых, говорят о недостаточной юридической технике законодателя, который до настоящего времени не разграничил четко такие юридические понятия, как «жалоба», «заявление», «исковое заявление».

Понятия «жалоба», «жалобщик» не соответствуют природе дел в связи с финансовыми и особенно избирательными спорами. Трудно назвать «жалобой» спор о признании выборов недействительными, об оспаривании эмблемы избирательного блока. Совершенно нелогично в подобных ситуациях называть спорящую сторону «жалобщиком». Там, где есть спор о праве, должны быть и стороны этого спора. Если признать наличие спора о праве при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, то средства судебной защиты должны быть едиными с исковым производством: гражданское дело возбуждается иском, сторонами по делу являются истец и ответчик.

Исковому производству присущ ряд характерных черт. В нем возможны: заключение и утверждение мирового соглашения, участие третьих лиц, соединение и разъединение исков и т.д. Авторы, обосновывающие автономию производства по жалобам, утверждают, что окончание спора мировым соглашением по делам этой категории исключается, ибо мировое соглашение связано с компромиссом, чревато нарушением интересов государства, а также других лиц, не участвующих в деле.

Эта правовая позиция представляется неверной, ее определяет сложившийся стереотип в области гражданского процесса, сформировавшийся предыдущей многолетней практикой, без учета новых реалий в правоприменительной деятельности судов в настоящее время. Так, рассматривая жалобу Ш. на бездействие Центральной избирательной комиссии РФ и действия телекомпании ОРТ, Верховный Суд РФ предложил сторонам заключить мировое соглашение. И это не противоречит действующему процессуальному закону. Статья 34 ГПК РСФСР предусматривает возможность окончить гражданское дело мировым соглашением при условии, что мировое соглашение не противоречит закону и не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц.

Разнообразие ситуаций, порождающих в настоящее время споры по административным, финансовым, избирательным делам, приводит к тому, что стороны в определенных случаях могут без ущерба для закона и интересов других лиц завершить свой спор миром.

Спрашивается, почему нельзя допустить заключение мирового соглашения по жалобе на отказ в приеме на работу или об оспаривании регистрации ЦИК РФ эмблемы избирательного блока, использования символики?

Думается, законодателю в новом ГПК РФ можно было бы более тщательно регламентировать процессуальный порядок заключения мирового соглашения и предусмотреть положение о возможности заключения мирового соглашения по любому спору, а не только по делу искового производства.

Что касается участия в административных спорах третьих лиц, то здесь позиция тех, кто отрицает возможность их привлечения к участию в таком деле, представляется еще более уязвимой и с теоретической, и с практической точек зрения.

С. обратился с жалобой на Постановление ЦИК РФ от 24 ноября 1995 г., которым он признан выбывшим из федерального списка Государственной Думы Федерального Собрания второго созыва, выдвинутого избирательным объединением «Коммунистическая партия Российской Федерации». Поскольку решением по жалобе С. затрагивались интересы компартии, то для участия в деле был направлен ее представитель, и судебное разбирательство состоялось с участием этого представителя, действовавшего как самостоятельное процессуальное лицо.

Возникает естественный вопрос: какое процессуальное положение при разбирательстве жалобы в суде должна занимать КПРФ? В рамках искового производства — это положение третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований. Если состав лиц, участвующих в делах искового производства, четко определен в гражданском процессуальном законодательстве, то применительно к производству по делам, возникающим из административно — правовых отношений, этого не произошло. Однако фактическое наличие третьих лиц в избирательных, финансовых, административных спорах само по себе указывает, как мне представляется, на исковой характер дел этой категории.

Исковой характер дел, возникающих из административно — правовых отношений, подтверждается и тем, что довольно часто одновременно с жалобой на неправомерные действия (бездействие), нарушающие права и свободы граждан, стали заявляться требования о возмещении убытков, ущерба, компенсации морального вреда и судьи в целях более полной защиты нарушенного права стали разрешать в одном производстве одновременно с жалобой и эти «чисто» исковые требования, подтверждая тем самым не только взаимосвязь требований жалобы и иска, но и единство их судебной защиты.

Исходя из всего сказанного, можно сделать вывод: правовая природа судопроизводства по делам данной категории имеет отчетливо выраженный исковой характер. Рассмотрение этих споров в исковом порядке не только возможно, но и более рационально с практической точки зрения, поскольку правоприменители и лица, чьи права и охраняемые законом интересы оказались нарушенными, получают единую для любого спора, всем и каждому понятную гражданско — процессуальную конструкцию по возбуждению и рассмотрению этого спора в суде с предоставлением сторонам наиболее полных средств защиты права.

Вместе с тем нельзя не согласиться, что дела анализируемой категории имеют и свои специфические особенности, требуют особых, специальных правил и процедур процессуального регулирования. Но все они вполне уместны в рамках искового производства.