Иллюзия коллизии: о взаимоотношениях госслужащего и СМИ

04-03-19 admin 0 comment

Козлов П.
Электронный ресурс, 1997.


П. Козлов, ведущий консультант управления юстиции администрации Омской области.

Известно, что выступления государственных служащих в СМИ не только поощряются их редакциями, но и оплачиваются согласно расценкам за минуту звучания или строку или по иным критериям так же, как и выступления любых других авторов. И не надо иметь за плечами опыт непосредственной журналистской и редакторской работы, чтобы судить об этом. Отмечу лишь, что уважение к власть придержащим сохраняется и сейчас. Об этом свидетельствуют хотя бы страницы всех омских газет, без исключения.

Но вот в июне 1995 г. появляется Федеральный закон «О государственной службе», который устанавливает права и обязанности государственного служащего, а также ограничения — линию, за которую он не должен переступать, если желает сохранить свой статус. Среди них п. п. 1 и 7 ст. 11, где сказано: «Государственный служащий не вправе:

1. Заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности…

7. Получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего».

Эти пункты вызывают не только юридический, но и общественный интерес, поскольку затрагивают права человека, связанные с моральным удовлетворением, возникающим в результате получения гонорара, зачастую символического, за конкретное творческое усилие. Если закон и устанавливает здесь определенное ограничение, то оно не столь однозначно, как это может представляться. Допустим, педагогическую деятельность государственный служащий осуществляет в соответствии с Законом РФ «Об образовании», и здесь акценты расставлены, однако научную и творческую деятельность законодательство никак не определяет, и госслужащему для занятия этими видами деятельности не требуется специальный статус, он может заниматься научной и иной творческой деятельностью в любой области и в любой форме. Но может ли он получать гонорары за публикации и выступления в порядке осуществления служебной деятельности в качестве государственного служащего, если такого рода публикации носят научный, педагогический или иной творческий характер? Есть ли тут фактическое «совмещение» оплачиваемой деятельности, запрещенной законом?

Не случайно, слово «совмещение» взято мной в кавычки, поскольку в этом случае совмещения как такового нет. А раз так, то нет и запрета. Однако простым утверждением коллизия не снимается. Необходимо порассуждать на эту тему.

Действительно, как соотносятся понятия «творческая деятельность» и «качество государственного служащего»? Не определив этого соотношения, руководители, занимающиеся правоприменением, могут принимать ошибочные, неправомерные решения и тем самым психологически подавлять творческие устремления своих подчиненных, сковывать их инициативу. В редакциях же по-прежнему выплачивают гонорары государственным служащим за их авторские материалы. И в таких авторах числятся представители всех отделов, комитетов и управлений областной администрации, вплоть до руководителей.

Творческая деятельность не классифицирует людей на государственных служащих и всех остальных. А характер ее таков, что человек помимо своей воли занимается ею, в том числе и в русле своей трудовой функции. Он не разделяет время на рабочее и нерабочее. Скажем, пишет проблемную статью на работе, завершает ее дома. Или всю статью пишет дома, а на работе лишь вычитывает и сдает в редакцию.

Этот нюанс не просто осложняет применение ст. 7 Закона о госслужбе — он образчик ситуации, требующей, чтобы законодатель определился по поводу места и, стало быть, времени, в которое госслужащий занимается оплачиваемой педагогической, научной и иной творческой деятельностью. На практике этот момент может пониматься упрощенно: указанные виды деятельности должны осуществляться за рамками установленного КЗоТом рабочего времени (хотя оно для госслужащих ненормировано). Так сказать, отдал семь часов с минутами государству — в остальное время твори на здоровье и гонорары получай.

В жизни сложнее. Ведь, как правило, государственный служащий занимается преподавательской, научной и иной творческой деятельностью в русле своей квалификации. Начальник юридического отдела — органа исполнительной власти — может, например, читать лекции по правовой дисциплине в колледже, заниматься разработкой положений какой-либо отрасли права под руководством, скажем, профессора университета, руководящего научным коллективом, попутно писать статьи доктринального (читай — научного) содержания и публиковать их в газетах и журналах. Насколько в этом случае названные виды деятельности совпадают с «качеством государственного служащего»?

Можно увидеть это «качество» и там, где его нет. Научная статья, например, может быть написана по заданию начальника, за рабочим столом и только по одному критерию — месту написания — поглощена нормой, указанной в п. 7, хотя должна оплачиваться согласно п. 1, причем и в том случае, если автор помимо фамилии укажет и должность. С другой стороны, данное «качество» может присутствовать в этом материале, но сама тема материала — шире этого «качества». Как быть тут?

Далее. Как правило, госслужащий читает лекции и занимается научной деятельностью в рабочее время. Это в соответствии с требованиями КЗоТ согласовывается с руководством. Выходит, место и время не определяют «качество государственного служащего» для этих видов деятельности, они — по аналогии — не определяют это «качество» и для «иной творческой деятельности». Стало быть, можно получать гонорары за опубликованные материалы, написанные в рабочее время, за рабочим столом и с указанием под фамилией автора его должности, а также при аналогичных условиях получать гонорары за выступления на радио и телевидении.

Не правда ли, создается впечатление, что автор сего материала сознательно «ломает читателям головы», заставляя их вникать в те или иные варианты, которые возникают в связи с соотнесением двух пунктов ст. 11 Закона? Нет! Вариантов, полагаю, больше, а приведенные свидетельствуют о различном понимании толкуемых норм, приводящем к некоторой растерянности: как же так — при одних и тех же основаниях гонорар можно получать, а можно и не получать? Тут бы законодателю и указать на критерии, отделяющие гонорарный материал (выступление) от безгонорарного, которые разрешили бы иллюзию противоречия между упоминаемыми пунктами. Сделаем это по собственной инициативе.

И в самом деле, противоречия между пунктами нет, так как понятия «творческая деятельность» и «качество государственного служащего» заключают в себе различное по характеру содержание, друг в друге не совмещаются, хотя и замыкаются на одном субъекте — государственном служащем.

Стало быть, если публикация (выступление) госслужащего отвечает характеру творческой деятельности, она должна оплачиваться, согласно п. 1, даже при наличии перечисленных, вводящих в заблуждение обстоятельств. Если она отвечает характеру, через который проявляется качество государственного служащего, не оплачивается, согласно п. 7. Очевидно, что это не одна и та же публикация, а две. То есть госслужащий может выступать в СМИ в двух ипостасях, одна из которых гонораром не оплачивается. Где грань, линия, водораздел?

Для установления водораздела ограничим объект исследования публикациями в прессе и тут же ответим на два возникших вопроса: каков характер произведений, проходящих через печать, и какими нормами права регулируются отношения, возникающие по поводу произведений одного определенного свойства?

Не трудно определить, что по характеру публикуемое в СМИ группируется в три блока:

первый: произведения, отношения по которым регулируются Законом РФ «Об авторском праве и смежных правах» (это литературно — художественные жанры: стихотворение, рассказ, повесть и т.д., жанр научной статьи…);

второй: произведения, отношения по которым регулируются Законом РФ «О средствах массовой информации» (жанры, используемые в журналистике и публицистике: заметка, зарисовка, корреспонденция, очерк, статья и т.д.);

третий: служебные произведения, на которые не распространяется действие названных законов, хотя и определяется в них отношение к таковым.

Так, в Законе РФ об авторском праве указываются произведения, не являющиеся объектами авторского права, а это произведения, относящиеся ко второму и третьему блокам (ко второму — сообщения о событиях и фактах, имеющие информационный характер; к третьему — официальные документы: законы, судебные решения, иные тексты законодательного, административного и судебного характера, а также их официальные переводы). А в Законе РФ «О средствах массовой информации» о произведениях первого блока говорится в ст. 42 («Авторские произведения и письма»: «Редакция обязана соблюдать права на используемые произведения, включая авторские права, издательские права, иные права на интеллектуальную собственность»), о произведениях третьего блока — в ст. 35 («Обязательные сообщения»: «Редакция обязана опубликовать бесплатно и в предписанный срок:

вступившее в законную силу решение суда, содержащее требование об опубликовании такого решения через данное средство массовой информации.

Редакции средств массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, обязаны публиковать по требованию этих органов их официальные сообщения в порядке, регулируемом уставом редакции или заменяющим его договором, а равно иные материалы, публикация которых в данных средствах массовой информации предусмотрена законодательством Российской Федерации»).

Как видим, каждый из названных законов определяет не только свое отношение к предмету другого, но и к предмету еще не существующего закона, который регулировал бы отношения, возникающие по поводу служебных и иных произведений государственных служащих. Между этими законами нет противоречий, как нет противоречия этих законов по отношению к служебным произведениям. Из смысла законов, как и процитированного из них, следует, что произведения первого и второго блоков относятся к творческим, вознаграждаемым авторским гонораром за факт публикации, признающий востребованность проделанной работы (гонорар здесь — объективация и результат устного договора или результат договора письменного между автором и, скажем, газетой. Если материал опубликован, а гонорар не выплачен, автор в осуществление своих прав по договору может требовать выплаты гонорара, в том числе и через обращение с иском в суд).

Произведения третьего блока относятся к служебным, не предназначенным для печати, хотя и публикуемым в ней, но без выплаты авторского вознаграждения. К такого рода публикациям относятся проекты законов и законы, постановления и распоряжения руководителей органов власти, сообщения о судебных решениях и приговорах и т.п.

Каков же вывод? Пункт 7 ст. 11 Закона «О государственной службе» имеет в виду произведения именно третьего блока, за которые госслужащий не вправе получать гонорар. В этом случае нет абсолютно никакого противоречия между п. п. 1 и 7. Если бы законодатель имел в виду произведения второго блока, он бы не писал столь витиевато: «за публикации… в качестве и т.д.», а сказал бы, как требует норма права, однозначно: «Государственный служащий не вправе получать гонорары за авторские публикации». И никаких проблем и разночтений!

Очевидно, законодатель, помимо служебных произведений, имел в виду и публикации, в которых государственный служащий выступает с отчетом о проделанной работе, а также является респондентом: отвечает на вопрос читателей, дает интервью журналисту. Именно по материалам такого рода, в которых лицо как раз и выступает в качестве государственного служащего, в основном и происходят недоразумения (вспомним, как тот или иной руководитель устанавливал таксу за интервью своим и особенно зарубежным изданиям!).

Однако форму отчета и респондентский характер выступлений легко отличить от собственного авторского материала, в котором госслужащий предстает как аналитик и публицист, дающий фору иному работнику редакции. А именно так стали себя проявлять государственные служащие: сегодня они мыслят нестандартно, предлагают новые идеи и решения, используют знания смежных отраслей. Да, под фамилией, указывающей на авторство, такой госслужащий имеет в виду и наименование своей должности, тем самым подчеркивая качество государственного служащего. Но он это делает для того, чтобы указать на содержание своей трудовой функции читателю и тем самым заинтересовать его: а что по данному поводу говорит специалист. «Качество государственного служащего» здесь подразумевается, но говорится о проблеме, вариантах ее решения и т.д.

Требует анализа и вопрос, на который мы ответили с ходу в начале статьи, — о «совмещении» оплачиваемой деятельности.

Итак, мы категорически не отстаивали положение п. 7, нивелируя п. 1, и не занимались обратным — не отстаивали п. 1, нивелируя п. 7, а всего лишь пытались указать на иллюзию коллизии и на четкую грань, отделяющую оплачиваемые публикации от неоплачиваемых.

Поэтому нельзя в гонорарных публикациях усматривать фактическое «совмещение» оплачиваемой деятельности, запрещенной законом. Проще говоря, здесь имеется в виду то, что госслужащий якобы за одну и ту же работу получает дважды, мол, в его трудовую функцию входит и обязанность писать и за это он получает заработную плату в виде оклада, квартальной и годовой премий, а также разовых поощрений начальником.

Стало быть, начальник оплачивает лишь работу своего подчиненного и его усердие по написанию статей, которые, кстати, могут быть и не опубликованы. Оплата работы, поощрение за усердие и выплата гонорара, возникшие по поводу одного и того же материала, — оплата не за одно и то же. Да тут и разные правовые основания: работа оплачивается согласно трудовому договору, действующему определенное или неопределенное время, гонорар выплачивается согласно гражданско — правовому договору — за факт публикации (редактору не интересны причины написания материала, место, где он написан, и время, потраченное госслужащим на работу). Иными словами, есть договор — есть и его цена. Нет цены — нет договора. При факте публикации сумма гонорара может быть востребована в судебном порядке. Редакция будет обязана выплатить гонорар и тем самым реализовать право автора по договору. Ссылке на п. 7 ст. 11 Закона РФ о госслужбе, понимаемой как категоричный запрет, автор публикации противопоставит хотя бы вышеприведенную логику, которая этой же ссылке не противоречит, но устанавливает четкую линию, за которой остаются негонорарные публикации.

И в самом деле, за ней остаются произведения, по которым гражданско-правовых оснований для выплаты гонорара не возникает (служебные произведения и произведения, в которых госслужащий выступает респондентом). Не возникает этих оснований и по публикациям в форме отчета о проделанной работе и о том, что предстоит сделать по службе в будущем. Такие материалы появляются в результате запросов редакций, опирающихся на общественное мнение, проведения пресс-конференций госслужащими и т.д. Газета находит способ показать служебность материала: «с отчетом выступил такой-то», «на вопросы ответил такой-то» и ниже — текст. А если служебный материал подписан автором, то он лишь по форме напоминает авторский — содержание остается прежним, служебным!

ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

ЗАКОН РФ от 27.12.1991 N 2124-1

«О СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ»

ЗАКОН РФ от 10.07.1992 N 3266-1

«ОБ ОБРАЗОВАНИИ»

ЗАКОН РФ от 09.07.1993 N 5351-1

«ОБ АВТОРСКОМ ПРАВЕ И СМЕЖНЫХ ПРАВАХ»

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 31.07.1995 N 119-ФЗ

«ОБ ОСНОВАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

(принят ГД ФС РФ 05.07.1995)