Правовые стандарты банковского регулирования и надзора

04-03-19 admin 0 comment

Ерпылева Н.Ю.
Законодательство и экономика, 1999.


/»Законодательство и экономика», N 6, 1999/

Н.Ю. ЕРПЫЛЕВА

Н.Ю. Ерпылева, кандидат юридических наук, магистр права, доцент.

В странах с переходной экономикой, к числу которых относится Россия, развитие рыночных отношений порождает серьезные структурные изменения финансовых и в том числе банковских систем как главного механизма финансово-кредитных отношений в государстве. Это выражается в возникновении новых, ранее не существовавших, кредитных институтов, в модификации взаимоотношений кредитных институтов разного уровня, в изменении пропорций, специализации и динамики развития различных видов финансово-кредитных институтов. Специфика вышеобозначенных процессов определяется тем, что государства с переходной экономикой, с одной стороны, стараются учитывать национальные и исторические особенности формирования внутренней экономической системы, а с другой стороны, пытаются ориентироваться на уже имеющийся опыт и примеры международного сотрудничества.

Пруденциальное регулирование и надзор

в российском банковском праве

Законодательство России закрепляет двухуровневую банковскую систему, в которой первый уровень представлен Центральным Банком, принадлежащим государству, а второй состоит из многочисленных негосударственных (чаще всего коммерческих) банков, находящихся в частной, корпоративной и муниципальной собственности. Двухуровневая банковская система отражает сложившуюся практику распределения функций и объема полномочий между ее различными уровнями. Несмотря на законодательное закрепление за Центральным Банком права проведения всех видов банковских операций, его главная функция — надзор за негосударственными банками и поддержание стабильности и надежности банковской системы в целом. В то же время максимальный объем проводимых в стране банковских операций концентрируется в коммерческих и иных негосударственных банках, работающих непосредственно на рынке финансовых услуг. Формальным признаком наличия двухуровневой банковской системы являются два самостоятельных нормативных акта, отдельно регулирующих правовое положение Центрального и коммерческих банков:

— Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» от 26 апреля 1995 г. в редакции от 4 марта 1998 г. <*>;

———————————

<*> Собрание законодательства РФ. 1995. N 18. Ст. 1593; 1998. N 10. Ст. 114.

— Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» от 3 февраля 1996 г. <*>.

———————————

<*> Собрание законодательства РФ. 1996. N 6. Ст. 49.

В российском праве получил закрепление принцип осуществления Центральным банком РФ функции пруденциального регулирования <*> и надзора за деятельностью коммерческих и иных негосударственных банков. При этом целью такого регулирования и надзора выступает поддержание стабильного функционирования банковской системы в целом. Так, в ст. 3 Закона «О Центральном банке РФ» указано, что основной целью деятельности Банка России является развитие и укрепление банковской системы РФ. Данный Закон содержит отдельную главу, подробно раскрывающую средства и пути реализации цели поддержания стабильности и надежности банковской системы. Глава X «Банковское регулирование и надзор» определяет, что Банк России является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций (ст. 55).

———————————

<*> Пруденциальное регулирование — это система норм государственно-властного характера, имеющая целью обеспечение стабильного и надежного функционирования банковской системы в целом, а также защиту интересов вкладчиков с помощью государственной регистрации и лицензирования банковской деятельности, установления экономических нормативов функционирования банков и осуществления банковского надзора, главным инструментом которого выступает применение мер воздействия (санкций) от имени государства.

С этой целью в структуру Банка России входят Департамент пруденциального банковского надзора и Департамент инспектирования кредитных организаций. Как было отмечено в российской юридической литературе, в мировой банковской практике пруденциальный надзор охватывает документарный надзор и надзор на местах (инспектирование). В российских условиях значение этого термина более узко — сферу инспектирования он не охватывает <*>. Именно этим можно объяснить выделение в структуре Банка России двух самостоятельных подразделений, выполняющих надзорные функции. Вместе с тем следует подчеркнуть, что объективно деятельность обоих подразделений направлена на достижение одной цели — осуществление эффективного банковского надзора. Кроме этого, оба департамента входят в так называемый «надзорный блок», объединяющий целый ряд других подразделений, например, Департамент лицензирования банковской и аудиторской деятельности, Департамент по организации банковского санирования и т.д.

———————————

<*> Симановский А.Ю. Пруденциальный банковский надзор: состояние, проблемы, перспективы // Деньги и кредит. 1997. N 5. С. 2.

Основной задачей надзора, неизбежно связанной с объективно присущими ей рисками, является предвидение вероятности возникновения проблем в деятельности банков <*>. В соответствии с документом Базельского комитета по банковскому надзору «Основные принципы эффективного банковского надзора» (1997 г.) выделяются три группы рисков <**>. К первой группе относятся риски, вызываемые последствиями неправомерных или некомпетентных решений отдельных работников. Они возникают в условиях превышения исполнительными лицами банка установленных полномочий по принятию решений (по составу и объему операций), несоблюдения сотрудниками банка установленных процедур проведения операций, а также нарушения правил и этических норм, установленных на организованных рынках финансовых инструментов (ценных бумаг, иных фондовых ценностей, иностранной валюты, драгоценных металлов). Данные риски включают:

———————————

<*> Прокофьева О.К. К вопросу о совершенствовании инструментов банковского надзора // Деньги и кредит. 1997. N 9. С. 2.

<**> Basle Committee on Banking Supervision. Core Principles for Effective Banking Supervision. Basle, 1999.

— хищение ценностей;

— проведение сделок и операций, наносящих банку ущерб, сокрытие результатов таких операций;

— вовлечение банка в коммерческие взаимоотношения с теневой или криминальной экономикой.

Во вторую группу входят риски потери ликвидности и снижения капитала, формируемые решениями управленческого аппарата.

А. Кредитный риск

Кредитная деятельность требует определенных суждений относительно кредитоспособности заемщика. Эти суждения не всегда точны и корректны, а кредитоспособность заемщика может по целому ряду причин с течением времени ухудшиться. Основной риск, с которым банк сталкивается в своей деятельности, — это кредитный риск, состоящий в неспособности либо нежелании партнера действовать в соответствии с условиями договора. Этот риск имеет отношение не только к кредитованию, но и к другим операциям, которые находят свое отражение в балансе банка или на внебалансовом учете (вложения в ценные бумаги, гарантии, акцепты и др.). Предоставление крупных кредитов одному заемщику или группе связанных заемщиков — один из наиболее распространенных примеров кредитного риска; в данном случае речь идет о концентрации кредитных рисков. Значительная концентрация возможна и в связи с кредитованием определенных отраслей и секторов экономики либо при кредитовании отдельных регионов страны; возможна также группировка кредитов по другим характеристикам, из-за которых банк подвергается дополнительным рискам (например, при кредитовании коммерческих операций, осуществляемых с большой долей заемных средств). Наряду с предоставлением крупных кредитов повышенные риски возникают при предоставлении связанных кредитов. Связанные кредиты — это предоставление кредитов физическим или юридическим лицам, связанным с банком через участие в капитале либо имеющим способность осуществлять прямой либо косвенный контроль над банком. При отсутствии должного внимания к предоставлению таких кредитов могут возникнуть серьезные проблемы, вызванные необъективностью суждений о кредитоспособности заемщиков. В этих обстоятельствах «связанность» может привести к льготному кредитованию и, следовательно, к увеличению риска потерь по данному кредиту.

Б. Страновой риск

Международные кредиты, кроме стандартного кредитного риска, несут в себе страновой риск, связанный с экономическими, социальными или политическими условиями страны заемщика. Страновые риски наиболее очевидны при кредитовании зарубежных правительств и их ведомств, поскольку возврат таких кредитов обычно ничем не обеспечен. Одним из компонентов странового риска является так называемый «риск неперевода средств», когда обязательства заемщика выражены не в его национальной валюте. Валюта обязательства может быть недоступна заемщику независимо от его финансового состояния.

В. Рыночный риск

Банки несут риск потерь по балансовым и внебалансовым статьям в связи с движением рыночных цен. В соответствии с общепринятыми правилами бухгалтерского учета такие риски обычно обнаруживаются при осуществлении банком операций на рынке, независимо от того, идет речь о долговых инструментах или об акциях самого банка, о валютных операциях или позициях, открытых по другим инструментам. Специфическим элементом рыночного риска является валютный риск: банки выступают агентами рынка, устанавливая курс для своих клиентов или поддерживая открытые валютные позиции. Рыночные риски резко возрастают в период потрясений на соответствующих рынках.

Г. Процентный риск

Процентный риск связан с влиянием на финансовое состояние банка неблагоприятного изменения процентных ставок. Этот риск находит свое отражение как в получаемых банком доходах, так и в стоимости его активов, обязательств и внебалансовых статей. Процентный риск проявляется как по чисто банковским операциям, так и по операциям на финансовых рынках. При этом процентный риск включает:

а) риск переоценки, возникающий из-за разрыва в срочности активов и пассивов (при фиксированных ставках), а также из-за несимметричной переоценки при разных видах применяемой ставки (плавающей либо фиксированной) по активам банка, с одной стороны, и обязательствам — с другой;

б) риск, связанный с неверным прогнозом кривой доходности (ее наклона и формы);

в) базисный риск, связанный с несовершенной корреляцией при корректировке получаемых и уплачиваемых процентов, по ряду инструментов, которые при прочих равных условиях имеют сходные ценовые характеристики;

г) опционный риск, связанный с тем, что многие активы, обязательства и внебалансовые статьи прямо или косвенно включают возможность выбора одного из нескольких вариантов завершения операции.

Д. Риск потери ликвидности

Этот риск связан с возможным невыполнением банком своих обязательств или необеспечением требуемого роста активов. Когда у банка недостаточна ликвидность, у него часто возникают трудности с покрытием дефицита путем увеличения обязательств либо путем быстрой реализации без значительных потерь и по приемлемой цене части своих активов. В результате затрагивается доходность банка. В крайних случаях недостаток ликвидности приводит к неплатежеспособности банка.

Е. Операционный риск

Важнейшие виды операционных рисков связаны с нарушениями управления банком. Эти нарушения могут привести к финансовым потерям, когда допускаются ошибки либо случаи мошенничества, либо неспособности своевременно учесть изменившиеся под влиянием рыночных тенденций интересы банка, либо такого влияния на интересы банка, когда они ставятся под угрозу иным образом (например, дилеры, кредитные или другие работники превышают свои полномочия или исполняют свои обязанности с нарушением принятых стандартов деятельности, этических норм либо разумных пределов риска). Другие аспекты операционного риска включают существенные сбои в операционной системе, например, в случае пожара или стихийных бедствий.

Ж. Правовой риск

Банки подвержены множеству правовых рисков. Они включают риск обесценения активов или увеличения обязательств по причине неадекватных или некорректных юридических советов либо неверно составленной документации вследствие как добросовестного заблуждения, так и злонамеренных действий. Кроме того, существующие законы не всегда позволяют урегулировать проблемы, с которыми сталкивается банк. Судебное разбирательство, в котором участвует банк, может повлечь определенные издержки, а судебное решение — отрицательные имущественные последствия как для данного, так и для других банков. Законы, затрагивающие интересы банков и их клиентов, могут измениться. Банки особенно восприимчивы к правовым рискам, когда они приступают к проведению новых операций; при этом юридические права партнера по операциям, как правило, не вполне определены.

З. Риск потери репутации банка

Риски потери репутации банка возникают из операционных сбоев, неспособности действовать в соответствии с определенными законами и инструкциями либо другими источниками права, а также при подозрении в связях с криминальными структурами или в легализации доходов, полученных преступным путем. Угроза потери репутации особенно разрушительна для банков, поскольку природа их бизнеса требует поддержания доверия кредиторов, вкладчиков и рынка в целом.

В третью группу включаются риски, предопределяемые внешними по отношению к банку макроэкономическими и нормативно-правовыми условиями деятельности:

а) не отвечающая интересам банка текущая емкость и доходность отечественных и международных финансовых рынков, на которых банк проводит операции и сделки;

б) негативные общие и структурные (отраслевые и региональные) тенденции экономического развития;

в) неблагоприятные изменения государственной экономической политики;

г) неблагоприятные изменения отечественных и зарубежных нормативно-правовых условий банковской деятельности.

Пруденциальное регулирование банковской деятельности как раз и направлено на то, чтобы минимизировать вышеупомянутые риски и тем самым обеспечить стабильное функционирование банковского сектора экономики в целом. Для выполнения этой задачи Банк России наделен определенными функциями и полномочиями. Рассмотрим их более подробно.

Надзорные и регулятивные функции Банка России выражаются в государственной регистрации кредитных организаций и лицензировании банковских операций, в установлении для кредитных организаций обязательных экономических нормативов, а также правил проведения банковских операций, правил бухгалтерского учета, составления статистической отчетности, в предъявлении квалификационных требований к руководителям исполнительных органов и главному бухгалтеру кредитной организации. Банк России имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации. В случае нарушения кредитной организацией законов и иных нормативных актов, непредставления информации или представления неполной, искаженной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений. В случае невыполнения данного предписания или в случае реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков) Банк России вправе:

1) взыскать с кредитной организации штраф до 1% от минимального размера уставного капитала;

2) потребовать от кредитной организации осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры активов; замены руководителей кредитной организации; реорганизации кредитной организации;

3) изменить для кредитной организации обязательные нормативы на срок до 6 месяцев;

4) ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до 1 года, а также на открытие филиалов на срок до 1 года;

5) назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до 18 месяцев;

6) отозвать лицензию на осуществление банковских операций (ст. 75).

Дальнейшее развитие регулятивные и надзорные функции Центрального банка РФ получили в нормативно-правовом документе ведомственного характера — письме ЦБ РФ «О мерах по усилению надзора за деятельностью кредитных организаций» <*> от 28 февраля 1997 г. N 419 в редакции Приказа ЦБ РФ от 25 сентября 1997 г. N 02-414. В соответствии с этими документами в целях усиления надзора за деятельностью кредитных организаций, а также повышения стабильности банковской системы ЦБ РФ установил более жесткий порядок представления бухгалтерской, финансовой и статистической отчетности с четким указанием сроков представления (ежедневно, еженедельно, ежедекадно, ежемесячно, ежеквартально) в зависимости от вида отчетности (сводный отчет об открытых валютных позициях, баланс в форме оборотной ведомости, справка об открытых корреспондентских счетах и остатках средств на них, отчет о прибылях и убытках, отчет об использовании прибыли кредитной организации и т.д.). Кроме этого, введены новые позиции при представлении финансовой отчетности. Кредитные организации отныне обязаны ежемесячно представлять следующие сведения:

———————————

<*> Вестник Банка России. 1997. N 15; 1997. N 6.

— об открытых ими корреспондентских счетах в других кредитных организациях и остатках средств на счетах «ностро»; об открытых в данной кредитной организации счетах других кредитных организаций и остатках средств на счетах «лоро»;

— о предоставленных межбанковских кредитах и размещенных в кредитных организациях депозитах;

— о полученных межбанковских кредитах и привлеченных от кредитных организаций депозитах.

На основании представленной информации органы банковского надзора (территориальные учреждения ЦБ РФ) могут направлять кредитным организациям предписания об ограничении (запрете) на осуществление операций через корреспондентские счета «ностро» в рублях и иностранной валюте, открытые в других кредитных организациях, как резидентах, так и нерезидентах. Территориальное учреждение ЦБ РФ, направившее предписание, информирует об этом Департамент пруденциального банковского надзора ЦБ РФ, а также иные территориальные учреждения ЦБ РФ по месту расположения филиалов кредитной организации, в отношении которой сделано предписание.

Важным шагом в развитии и совершенствовании методов пруденциального регулирования и надзора за деятельностью российских банков является принятие Инструкции ЦБ РФ «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» от 31 марта 1997 г. N 59 в редакции от 2 июня 1998 г. <*>, которая содержит положения, конкретизирующие и детализирующие требования ст. 75 Закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» и последующих нормативно-правовых документов, о которых шла речь выше.

——————————-

<*> Вестник Банка России. 1997. N 2.

Под пруденциальными нормами деятельности понимаются установленные Банком России:

— предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями;

— нормы по созданию резервов, обеспечивающих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь;

— требования, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение кредитных организаций или на возможность реальной оценки их финансовой деятельности, включая требования по ведению бухгалтерского учета, представлению отчетности и при регистрации, лицензировании и расширении деятельности кредитных организаций.

Надзорные органы (Банк России и его территориальные учреждения) применяют к кредитным организациям меры воздействия двух типов: предупредительные; принудительные.

Конкретный состав применяемых мер воздействия может включать как меры воздействия только одного типа (предупредительные либо принудительные), так и сочетать меры воздействия разных типов (п. 3).

Выбор мер воздействия производится надзорными органами самостоятельно, исходя из положений нормативных актов Банка России, с учетом:

— характера допущенных кредитной организацией нарушений;

— причин, обусловивших возникновение выявленных нарушений;

— общего финансового состояния кредитной организации. Общее финансовое состояние кредитной организации определяется на основании данных отчетности (бухгалтерской, финансовой, статистической), материалов проверок и аудиторских заключений;

— положения кредитной организации на федеральном и региональном рынке банковских услуг.

Предупредительные меры воздействия

Предупредительные меры воздействия применяются в тех случаях, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков. Указанные меры могут применяться при условии ответственного, конструктивного подхода органов управления, а в соответствующих случаях и участников (акционеров) кредитной организации к устранению нарушений в ее деятельности, а также при условии надлежащего взаимодействия кредитной организации и ее участников (акционеров) с надзорными органами. Это взаимодействие должно выражаться в принятии кредитной организацией, а в необходимых случаях и ее участниками (акционерами), соответствующих обязательств по корректировке деятельности данной кредитной организации (п. 5).

Содержание предупредительных мер воздействия включает:

— доведение до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации;

— изложение рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации;

— предложения представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее участниками (акционерами);

— установление дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности (п. 9).

Принудительные меры воздействия

Принудительные меры воздействия применяются в отношении кредитной организации в тех случаях, когда это вытекает из характера допущенных нарушений с учетом того, что применение одних только предупредительных мер воздействия не приносит результата или не может обеспечить надлежащую корректировку деятельности кредитной организации. Основаниями для применения принудительных мер воздействия являются нарушения (невыполнение) кредитной организацией банковского законодательства, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации, а также в случае, если совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам клиентов и/или кредиторов (вкладчиков) (п. п. 13 — 14).

К основным принудительным мерам воздействия относятся:

1) штрафы;

2) требование об осуществлении кредитной организацией мероприятий по ее финансовому оздоровлению, в том числе включая требование о представлении и выполнении плана финансового оздоровления (плана санации);

3) ограничение проведения кредитными организациями отдельных операций на срок до шести месяцев;

4) запрет на осуществление кредитными организациями банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года;

5) запрет на открытие филиалов на срок до одного года;

6) требование о замене руководителей кредитной организации;

7) введение Временной администрации по управлению кредитной организацией;

8) отзыв лицензии на осуществление банковских операций (п. 15).

Применяемые к кредитной организации принудительные меры воздействия, как правило, оформляются в виде предписания. Информация о всех случаях направления (отмены) предписания рассматривается как конфиденциальная. Введение временной администрации по управлению кредитной организацией и отзыв лицензии на осуществление банковских операций оформляются приказом, и информация об этих мерах воздействия не является конфиденциальной.

1. Штраф

Штраф — денежное взыскание, налагаемое на кредитную организацию. При применении штрафов надзорные органы должны принимать во внимание как требуемое воздействие на уровень организации деятельности кредитной организации, так и возможное отрицательное влияние на ее финансовое состояние. Наложение штрафа оформляется предписанием. В предписании об уплате штрафа указываются срок его перечисления, а также основания для его взыскания. В случае отказа либо уклонения кредитной организации от исполнения требования об уплате штрафа (штрафов) его взыскание может осуществляться в судебном порядке.

Штраф может быть применен за каждый случай нарушения Законов «О Центральном банке РФ (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности» или требований нормативных актов Банка России. Величина штрафа за нарушение каждого вида пруденциальных норм (предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями; нормы по созданию резервов, обеспечивающих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь; нарушение требований, предъявленных Банком России при регистрации, лицензировании и расширении деятельности кредитной организации, по ведению бухгалтерского учета и представлению отчетности) за отчетный месяц не может превышать 1% от минимального размера уставного капитала кредитной организации. Взыскание штрафа с кредитной организации не производится при наличии у нее на момент возникновения нарушения отрицательного капитала. В этом случае к кредитной организации применяются другие меры воздействия (п. 17).

2. Требование об осуществлении кредитной организацией мероприятий по ее финансовому оздоровлению

Надзорные органы имеют право потребовать от кредитной организации осуществления мероприятий по ее финансовому оздоровлению (изменению величины и/или структуры активов и/или пассивов), в том числе в рамках представляемого кредитной организацией плана финансового оздоровления (плана санации). Требование реструктурировать баланс предъявляется к кредитной организации в случае возникновения текущих проблем с ликвидностью или высокой вероятности возникновения таких проблем в ближайшей перспективе. Требование реструктурировать баланс оформляется и доводится до кредитной организации в форме предписания. Требование о представлении плана санации предъявляется к кредитной организации в случае невыполнения ею в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков). План санации кредитной организации должен быть подписан руководителем исполнительного органа и утвержден председателем Совета этой кредитной организации. К плану санации прикладываются таблицы расчетов экономических показателей, достижение которых предусматривается планом санации, копии договоров, подтверждающих принятие на себя участниками (акционерами) и третьими лицами обязательств по участию в финансовом оздоровлении кредитной организации, другие документы, свидетельствующие о принятых мерах со стороны кредитной организации по реализации имущества, а также получению дополнительных доходов. При непредставлении плана санации в установленный срок либо если он представлен, но не выполняется в полном объеме или частично, к кредитной организации могут быть применены более жесткие меры воздействия, включая подготовку ходатайства об отзыве у нее лицензии (п. 18).

3. Ограничение на осуществление кредитными организациями отдельных банковских операций

Надзорный орган может ограничить на срок до шести месяцев выполнение кредитной организацией отдельных банковских операций и других сделок в рублях и иностранной валюте, предусмотренных выданными лицензиями, в случае нарушения кредитной организацией банковского законодательства, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации.

Ограничение вводится на осуществление кредитной организацией одной или нескольких банковских операций. Ограничение на выполнение кредитной организацией отдельных банковских операций предполагает установление надзорным органом количественных ограничений на проведение соответствующих операций (предельного объема остатков на соответствующих счетах, количества или круга клиентов, кредиторов, заемщиков). Мера воздействия в виде ограничения на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций распространяется на все филиалы кредитной организации и оформляется предписанием.

В случае направления ходатайства об отзыве у кредитной организации лицензии территориальное учреждение Банка России с момента его направления в Банк России должно ввести ограничение на выполнение данной кредитной организацией следующих банковских операций:

— привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок), а также путем продажи им собственных ценных бумаг всех видов, привлечения новых межбанковских кредитов, открытия депозитных счетов клиентам, не являющимся акционерами (участниками) кредитной организации;

— открытие расчетных и текущих счетов клиентам, не являющимся акционерами (участниками) кредитной организации, счетов банкам-корреспондентам и иным кредитным организациям, открытие своих корреспондентских счетов в других банках и иных кредитных организациях;

— выдача банковских гарантий;

— проведение операций с физическими лицами по купле и продаже иностранной валюты (п. 19).

4. Запрет на осуществление отдельных банковских операций

Запрет на выполнение кредитной организацией отдельных банковских операций и других сделок в рублях и иностранной валюте, предусмотренных выданными лицензиями, может быть введен на срок до одного года в случае невыполнения в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений, а также если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков). Запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций означает требование полностью прекратить осуществление соответствующих операций, предусмотренных выданными банковскими лицензиями, в частности, запрет на привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады означает, что кредитная организация не вправе с даты, установленной предписанием, принимать новые вклады и т.д. Мера воздействия в виде запрета на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций распространяется на все филиалы кредитной организации и оформляется предписанием (п. 20).

5. Запрет на открытие филиалов

Мера воздействия в виде запрета на открытие филиала применяется в случае опасного нарастания проблем в деятельности кредитной организации, неудовлетворительного ее финансового положения, в целях ограничения риска кредиторов и клиентов кредитной организации. Надзорный орган вправе ввести запрет на открытие филиалов сроком до одного года. Запрет на открытие филиалов оформляется предписанием (п. 21).

6. Требование о замене руководителей кредитной организации

Надзорный орган в случаях систематического (более трех раз за последние двенадцать месяцев) невыполнения кредитной организацией в установленный срок требований предписания об устранении нарушений, приведших к ухудшению ее финансового положения и созданию реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков), выявления при проверках серьезных нарушений в организации бухгалтерского учета кредитной организации, несоблюдения банковского законодательства при выполнении банковских операций, а также операций на рынке ценных бумаг может предъявить требование о замене руководителей кредитной организации (руководителя исполнительного органа кредитной организации). Требование о замене руководителей кредитной организации оформляется в виде предписания (п. 22).

7. Введение временной администрации по управлению кредитной организацией

Введение временной администрации по управлению кредитной организацией означает передачу ей полномочий органов управления соответствующей кредитной организации (п. 23).

8. Отзыв лицензии на осуществление банковских операций

Решению об отзыве лицензии, как правило, предшествует применение к кредитной организации предупредительных или принудительных мер воздействия. Решение об отзыве лицензии может быть принято без предварительного применения иных мер воздействия в случаях, когда дальнейшее проведение кредитной организацией банковских операций создает реальную угрозу интересам клиентов и кредиторов (вкладчиков), а применение иных мер в сложившейся ситуации признано Банком России нецелесообразным (п. 24).

/»Законодательство и экономика», N 7, 1999/

Пруденциальное регулирование и надзор

за деятельностью банков, имеющих филиалы:

правовые аспекты

Следующим шагом на пути развития форм и методов пруденциального регулирования банковской деятельности в России явилось принятие Инструкции ЦБ РФ «О порядке осуществления надзора за банками, имеющими филиалы» <*> от 11 сентября 1997 г. N 65 в редакции от 19 декабря 1997 г. Необходимость выделения банков, имеющих филиалы, в самостоятельную надзорную категорию была обусловлена тем, что эти банки наряду с общими рисками, присущими банковской деятельности, подвержены повышенным региональному и страновому рискам, а также дополнительному риску потери такими банками управляемости. Под региональным риском понимается вероятность возникновения экономических трудностей для банка в силу экономических проблем на территории, где функционирует филиал банка, и иных неблагоприятных условий деятельности. Страновой риск состоит в вероятности понесения убытков, которые могут быть вызваны существенными изменениями экономических и правовых условий в странах, где расположены зарубежные филиалы банка. Дополнительный риск потери управляемости (риск управления) состоит в вероятности принятия руководством филиалов неподконтрольных руководству и собственникам банка решений или невыполнения филиалами принятых руководством и собственниками банка решений (п. 2).

———————————

<*> Вестник Банка России. 1997. N 59; 1997. N 89.

Надзор за деятельностью филиала банка осуществляется с целью оценки степени риска, которую деятельность филиала несет для банка, и приведения этой деятельности в соответствие с нормами и требованиями, предъявляемыми действующим законодательством и Банком России. Осуществление надзора производится по следующим основным направлениям:

а) проверка соответствия выполняемых филиалом банка функций и операций тем функциям и операциям, которые делегированы филиалу банком и закреплены в положении о филиале, а также оценка деятельности руководителей филиалов на предмет осуществления ими деятельности в соответствии с полномочиями, закрепленными в выданной банком доверенности;

б) проверка соблюдения филиалом установленных ему банком норм и предельных объемов (лимитов) осуществления операций;

в) оценка риска по осуществляемой филиалом банка деятельности (п. 19).

Надзор за деятельностью банка, имеющего филиалы, входит в компетенцию территориального учреждения Банка России по месту нахождения его головного офиса во взаимодействии с территориальными учреждениями Банка России по месту нахождения филиалов банка. Непосредственный надзор за текущей деятельностью филиалов банка входит в компетенцию территориальных учреждений Банка России по месту их нахождения. Надзор осуществляется в следующих формах: документарного надзора; инспекционных проверок; применения мер воздействия.

Документарный надзор основан на анализе представленной банком, имеющим филиалы, бухгалтерской, финансовой и статистической отчетности. Документарный анализ отчетности банка и его филиалов, осуществляемый территориальным учреждением Банка России по месту нахождения головного офиса банка, включает:

1) системный анализ деятельности банка на основании изучения как баланса банка, так и отдельно балансов его головного офиса и филиалов;

2) анализ сложившихся значений показателей, по которым установлены обязательные экономические нормативы, и тенденций их изменения;

3) анализ качества активов на основании форм общей финансовой отчетности;

4) анализ управления ликвидностью, включая анализ информации об остатках и оборотах на корреспондентских счетах, данных о наличии задержек оплаты расчетных документов из-за недостаточности средств на корреспондентских счетах головного офиса и филиалов;

5) анализ соответствия положения о внутрибанковском контроле требованиям Банка России и эффективности деятельности службы внутреннего контроля (п. 12).

Инспекционные проверки банков и их филиалов осуществляются в соответствии с Инструкцией ЦБ РФ «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями ЦБ РФ (Банка России)» <*> от 19 февраля 1996 г. N 34. В целях реализации системного подхода к оценке достоверности получаемой информации, а также определения реального финансового состояния как банка в целом, так и его филиальной сети, выявления ситуаций, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков, осуществляются межрегиональные проверки банков, включая их филиалы. Межрегиональные проверки банков и их филиалов могут иметь комплексный либо тематический характер в зависимости от целевого назначения проверки, а также с учетом степени проблемности банка. Координацию и контроль за своевременным проведением инспекционных проверок банков и их филиалов на межрегиональном уровне осуществляет Департамент инспектирования кредитных организаций Банка России.

———————————

<*> Вестник Банка России. 1996. N 14.

Проверки кредитных организаций и их филиалов проводятся Банком России для осуществления своих функций в области банковского надзора, регулирования и контроля, имеют главной целью определить непосредственно на месте реальное финансовое состояние данной кредитной организации и ее филиалов, выявить ситуации, угрожающие интересам кредиторов и вкладчиков, проверить соблюдение кредитными организациями и их филиалами действующего банковского, валютного законодательства и нормативных актов Банка России. Указанные проверки не выполняют задач и не заменяют аудиторских проверок, проводимых для подтверждения достоверности бухгалтерского баланса и отчетности кредитных организаций и их филиалов, а также документальных ревизий, назначаемых компетентными органами для сбора доказательств по находящимся в их производстве гражданским и иным делам (п. 2).

Проверки кредитных организаций и их филиалов проводятся на основании планов проверок, составленных на каждый квартал структурными подразделениями Банка России и его территориальных учреждений и утвержденных руководителями этих подразделений и учреждений. Внеплановые проверки осуществляются по указанию Председателя Банка России или его заместителей, руководителя территориального учреждения Банка России. В планы проверок включаются в первую очередь кредитные организации, в отношении которых имеются данные об их неустойчивом финансовом положении или о допущенных ими грубых нарушениях правил, регулирующих их деятельность, а также кредитные организации и их филиалы, которые не проверялись Банком России или его территориальными учреждениями более двух лет (п. 3).

Проверки кредитных организаций и их филиалов от имени Банка России назначаются: Председателем Банка России или его заместителем, курирующим подразделение, осуществляющее проверку; руководителем Главного территориального управления (Национального банка) Банка России — в отношении любых кредитных организаций и их филиалов, расположенных в районе деятельности данного территориального учреждения Банка России. В случае если кредитная организация расположена в районе деятельности одного территориального учреждения Банка России, а его филиалы — в районе деятельности других территориальных учреждений Банка России, то проверки этой кредитной организации, а также ее филиалов назначаются соответствующими руководителями территориальных учреждений Банка России с обязательным информированием учреждения Банка России, на территории которого находится кредитная организация. В случаях, предусмотренных действующим законодательством, проверки кредитных организаций и их филиалов осуществляются в координации с правоохранительными и финансовыми органами.

Проверки кредитных организаций и их филиалов проводятся комплексно или по отдельным направлениям их деятельности с использованием форм и методов, обеспечивающих выполнение поставленных задач. Указанные проверки кредитных организаций могут проводиться путем изучения их документов, информации, содержащейся в базах данных, собеседований с сотрудниками, проведения контрольных расчетов, а также тестирования аппаратно-программных средств, используемых кредитной организацией (филиалом) для выполнения банковских операций, их учета и составления документов (п. 7).

Комплексные проверки кредитных организаций и их филиалов должны предусматривать проверку: достоверности отчетов, представленных Банку России; соответствия выполняемых операций банковскому законодательству и нормативным актам Банка России; соблюдения данной кредитной организацией обязательных экономических нормативов, установленных Банком России. Комплексные проверки кредитной организации, имеющей филиальную сеть, осуществляются на консолидированной основе, то есть проводятся одновременно в кредитной организации и ее филиалах (всех, если их число не превышает пяти, или некоторых из них, имеющих наихудшие показатели). Проверки кредитных организаций и их филиалов проводятся с периодичностью, необходимой для целей банковского надзора и регулирования. При этом комплексные проверки осуществляются в каждой кредитной организации, как правило, не реже чем один раз в два года (п. п. 8 — 9).

При выявлении в результате ежемесячной аналитической работы негативных тенденций финансового состояния банка территориальное учреждение Банка России обязано применить меры воздействия, в том числе предупредительные, либо назначить проверку банка (филиала банка), а в случае неблагоприятных рыночных тенденций информировать о них и, по возможности, консультировать банк по вопросам оптимальной тактики функционирования в неблагоприятной экономической ситуации (п. 33).

В случае выявления в деятельности филиала банка нарушений федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации территориальное учреждение Банка России по месту нахождения филиала имеет право:

1. Направить головному офису банка и в копии территориальному учреждению Банка России по месту нахождения головного офиса:

— информативное письмо о недостатках, имеющихся в деятельности филиала банка;

— предписание с требованием устранения недостатков, допущенных филиалом банка;

— требование о замене руководства филиала банка;

— требование о закрытии филиала банка.

2. Направить территориальному учреждению Банка России по месту нахождения головного офиса и в копии головному офису банка предложение о применении к банку соответствующих мер воздействия с изложением фактов нарушений филиалом банка действующего законодательства и требований Банка России с обоснованием применения предлагаемой меры воздействия (п. 34).

Особенности применения мер воздействия к банкам за нарушения, выявленные в деятельности их филиалов, регулируются Инструкцией ЦБ РФ «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушение пруденциальных норм деятельности» от 31 марта 1997 г. N 59 в редакции от 2 июня 1998 г. Эти особенности заключаются в следующем. При применении мер воздействия к кредитным организациям за нарушения, выявленные в деятельности их филиалов, необходимо исходить из того, что филиалы не являются юридическими лицами и непосредственно к ним не могут быть применены меры воздействия, предусмотренные банковским законодательством. Если филиал кредитной организации нарушает банковское законодательство, нормативные акты Банка России, территориальное учреждение Банка России по месту нахождения филиала может направить:

1. Головному офису кредитной организации и в копии территориальному учреждению Банка России по месту нахождения головного офиса — информацию о недостатках, имеющихся в деятельности филиала (предупредительные меры воздействия), а также предписание с требованием устранения недостатков, допущенных филиалом. Головной офис в течение 10 календарных дней со дня получения информации (предписания) рассматривает и сообщает территориальному учреждению Банка России по месту нахождения филиала и в копии территориальному учреждению Банка России по месту нахождения головного офиса о принимаемых мерах по устранению допущенных филиалом недостатков. Территориальное учреждение Банка России по месту нахождения головного офиса осуществляет контроль за исполнением головным офисом требования, предъявленного территориальным учреждением Банка России, осуществляющим надзор за филиалом.

2. Территориальному учреждению Банка России по месту нахождения головного офиса и в копии головному офису — уведомление с изложением фактов нарушения филиалом действующего банковского законодательства и с обоснованием применения предлагаемой меры воздействия с предложением:

— взыскать штраф с кредитной организации или применить к кредитной организации иные меры воздействия, предусмотренные действующим банковским законодательством;

— заменить руководителей филиала;

— закрыть филиал (п. 28).

Получив уведомление, территориальное учреждение Банка России, осуществляющее надзор за деятельностью головного офиса, обязано в двухнедельный срок со дня получения рассмотреть его, принять соответствующее решение и в 3-дневный срок проинформировать об этом территориальное учреждение Банка России, поставившее вопрос о применении мер воздействия. Территориальное учреждение Банка России по месту нахождения головного офиса не вправе взыскивать с кредитной организации штраф за допущенное филиалом нарушение, если ранее за это же нарушение с нее уже был взыскан штраф (или применена другая мера воздействия) и срок, установленный для устранения указанного нарушения, не истек. В этом случае территориальное учреждение Банка России по месту нахождения головного офиса сообщает территориальному учреждению Банка России по месту нахождения филиала о примененных ранее к кредитной организации мерах воздействия с приложением копии предписания или иного документа (п. п. 29 — 30).

В случае отказа кредитной организации от исполнения требования об уплате штрафа за допущенные филиалами нарушения территориальное учреждение Банка России, осуществляющее надзор за деятельностью головного офиса, может предъявить иск о взыскании штрафных санкций в судебном порядке (п. 31).

Экономические стандарты пруденциального регулирования

в российском банковском праве

При проведении анализа российского банковского права необходимо определить круг субъектов, на который распространяется пруденциальное регулирование со стороны государства в лице ЦБ РФ. Российское законодательство употребляет два термина — «банк» и «кредитная организация». Рассмотрим их понятие и правовое значение. Термин «кредитная организация» пришел в российское законодательство из европейского банковского права. Первая банковская директива ЕС <*> содержала следующее определение термина «кредитная организация» (ст. 1): это предприятие, чья деятельность заключается в привлечении депозитов (вкладов) или других средств на возвратной основе от публики и в выдаче кредитов от своего имени и за свой счет. Из приведенного здесь определения видно, что ключевыми элементами, выражающими сущность кредитной организации, являются прием депозитов и выдача кредитов. Совершенно очевидно, что в этом контексте все банки будут признаны кредитными организациями, однако и целый ряд других субъектов, имеющих в своей деятельности два ключевых элемента, упомянутых выше, будут также признаны таковыми.

———————————

<*> Official Journal of European Communities. N L 322. 12.12.1997. P. 30 — 37.

В соответствии со ст. 1 Закона РФ «О банках и банковской деятельности» кредитной организацией признается юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) ЦБ РФ имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. Из данного определения следуют как минимум три вывода:

1) кредитной организацией признается только то юридическое лицо, которое создано в организационно-правовой форме хозяйственного общества (акционерного общества, общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью — п. 3 ст. 66 ГК РФ <*>). Однако необходимо сразу подчеркнуть, что в соответствии с Инструкцией ЦБ РФ «О порядке регистрации кредитных организаций и лицензировании банковской деятельности» от 27 сентября 1996 г. N 49 в редакции от 18 сентября 1997 г. <**> кредитные организации могут существовать только в форме акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью (п. 5). Таким образом, инструкция сужает требование закона;

———————————

<*> Собрание Законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

<**> Вестник Банка России. 1996. N 56; 1997. N 61 — 62.

2) кредитная организация может осуществлять свою деятельность только на основании лицензии, выданной ЦБ РФ;

3) кредитная организация в качестве своей деятельности осуществляет банковские операции, перечень которых приведен в ст. 5 Закона «О банках и банковской деятельности».

Из сказанного следует, что все кредитные организации делятся на две группы: банки и небанковские кредитные организации. В чем же различие между ними? В соответствии со ст. 1 Закона «О банках и банковской деятельности» банк — это кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц; размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности; открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц. Небанковская кредитная организация имеет право осуществлять отдельные банковские операции, допустимые сочетания которых устанавливаются ЦБ РФ. Таким образом, конститутивными элементами банка выступают три банковские операции в совокупности: прием депозитов, выдача кредитов и ведение банковских счетов. Сразу можно отметить, что определение банка в российском законодательстве построено на основе определения кредитной организации в европейском банковском праве, однако шире его по числу конститутивных (ключевых) элементов. Отличие банка от небанковской кредитной организации практически заключается лишь в круге выполняемых операций: если банк имеет право в принципе совершать все банковские операции, что и составляет существо его деятельности, то небанковская кредитная организация может совершать лишь отдельные операции, сочетание которых строго ограничено.

Российское банковское законодательство в своей основе исходит из той посылки, что основной целью банка, ради которой он и создается, является совершение им банковских операций. Перечень таких операций закреплен в ст. 5 Закона «О банках и банковской деятельности». Представляется важным рассмотреть этот вопрос с позиции европейского банковского права. Анализ ст. 5 российского Закона показывает, что при формулировании ее положений за основу был взят перечень банковских операций, содержащийся в Приложении ко Второй банковской директиве ЕС <*> от 15 декабря 1989 г. В самом деле: согласно положениям ст. 5 к банковским операциям относятся:

———————————

<*> Official Journal of European Communities. N L 386. 15.12.1989. P. 1 — 13.

1) привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок);

2) размещение указанных привлеченных средств от своего имени и за свой счет;

3) открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц;

4) осуществление расчетов по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков — корреспондентов, по их банковским счетам;

5) инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц;

6) купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной формах;

7) привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов;

8) выдача банковских гарантий.

Кредитная организация, помимо банковских операций, вправе осуществлять следующие сделки:

1) выдачу поручительств за третьих лиц, предусматривающих исполнение обязательств в денежной форме;

2) приобретение права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме;

3) доверительное управление денежными средствами и иным имуществом по договору с физическими и юридическими лицами;

4) осуществление операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями в соответствии с законодательством РФ;

5) предоставление в аренду физическим и юридическим лицам специальных помещений или находящихся в них сейфов для хранения документов и ценностей;

6) лизинговые операции;

7) оказание консультационных и информационных услуг.

Кредитная организация вправе осуществлять иные сделки в соответствии с законодательством РФ.

Можно утверждать, что в целом перечень банковских операций в российском Законе соответствует положениям приложения ко Второй банковской директиве ЕС, и именно это позволяет предположить, что российские банки действуют на основании принципа «универсального банка», сочетающего классические банковские операции (депозитные, кредитные, расчетные и т.д.) с операциями на фондовом рынке (торговля ценными бумагами, депозитарные услуги и т.д.). В российской науке банковского права специально подчеркнуто, что российские банки «по определению являются организациями, ориентированными на универсальность, или комплексность, деятельности в своей сфере» <*>. Однако следует отметить одно существенное ограничение: Закон «О банках и банковской деятельности» прямо запрещает любой кредитной организации заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью (ст. 5).

———————————

<*> Банковская система России. Настольная книга банкира. М., 1995. Кн. 1. С. 60.

Ключевым элементом пруденциального банковского регулирования выступает установление экономических нормативов деятельности банков и иных кредитных организаций, позволяющих обеспечить их стабильное и надежное функционирование в интересах государства и вкладчиков. Как уже отмечалось, среди общего числа экономических нормативов наиболее важным является норматив достаточности капитала. Как справедливо отмечалось в российской науке банковского права, оценка достаточности капитала включает три основных момента <*>:

———————————

<*> Симановский А.Ю. Об отдельных аспектах регулирования банковской деятельности // Деньги и кредит. 1997. N 9. С. 14.

— расчет величины фактически имеющегося капитала;

— расчет величины капитала, минимально необходимой для адекватного покрытия рисков, принятых на себя банком;

— сравнение фактической и требуемой (необходимой) величин капитала, результатом чего является вывод о его достаточности либо дефиците.

Можно утверждать, что правовое регулирование банковской деятельности в России в настоящее время осуществляется с учетом тех нормативов и стандартов, которые были разработаны в рамках международного и европейского сотрудничества. Прежде всего об этом говорит законодательно закрепленная надзорная функция Центрального банка РФ, который в соответствии с п. 7 ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций. В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций ЦБ РФ устанавливает им обязательные нормативы, в том числе: минимальный размер уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций, минимальный размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций (п. 1 ст. 61); максимальный размер крупных кредитных рисков (п. 4 ст. 61); норматив достаточности капитала (п. 7 ст. 61).

Инструкция ЦБ РФ «О порядке регулирования деятельности банков» от 1 октября 1997 г. N 1 в редакции от 29 января 1998 г. <*> определяет, что минимальный размер уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций устанавливается соответственно (п. п. 1.1 — 1.2):

———————————

<*> Вестник Банка России. 1997. N 66; 1998. N 7.

на 1 января 1998 г. — 4,0 млн. экю;

на 1 июля 1998 г. — 5,0 млн. экю.

Минимальный размер собственных средств (капитала) банка, определяемых как сумма уставного капитала, добавочного капитала, фондов банка и нераспределенной прибыли, устанавливается в сумме, эквивалентной 5 млн. экю (начиная с 1 января 1999 г.).

Максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков устанавливается в процентах от собственных средств (капитала) банка и не может превышать на 1 января 1998 г. 25% (п. 5).

Максимальный размер крупных кредитных рисков устанавливается как процентное соотношение совокупной величины крупных кредитных рисков и собственных средств (капитала) банка и не может превышать размер капитала банка более чем в 8 раз (п. 6).

Норматив достаточности капитала определяется как отношение собственных средств (капитала) банка к суммарному объему активов, взвешенных с учетом риска контрагентов. В науке банковского права данный аспект достаточности капитала получил название динамического (статический же аспект отражает минимальную величину уставного капитала). В Инструкции N 1 минимально допустимое значение достаточности капитала устанавливается в следующих размерах (п. 3.2):

для банков с капиталом от 5 млн. экю и более:

с 1 февраля 1998 г. — 7%;

с 1 февраля 1999 г. — 8%;

с 1 января 2000 г. — 10%;

для банков с капиталом от 1 до 5 млн. экю:

с 1 февраля 1998 г. — 7%;

с 1 февраля 1999 г. — 9%;

с 1 января 2000 г. — 11%.

для банков с капиталом менее 1 млн. экю:

с 1 февраля 1998 г. — 7%.

Следует отметить, что для банков, размер собственных средств (капитала) которых составляет на 1 января 1999 г. сумму, эквивалентную величине от 1 до 5 млн. экю, значительно сужаются границы их деятельности (п. 1.3). Такие банки не смогут:

проводить банковские операции за пределами России;

осуществлять операции по привлечению и размещению драгоценных металлов;

открывать филиалы и создавать дочерние организации за рубежом;

принимать участие в капитале банков на сумму, превышающую 25% капитала этих банков.

Инструкция N 1 регулирует деятельность всех кредитных организаций в целом, однако их особая группа, а именно небанковские кредитные организации, осуществляющие операции по расчетам, была выделена в самостоятельную категорию. Экономические нормативы деятельности этой категории кредитных организаций установлены в Положении ЦБ РФ «О пруденциальном регулировании деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих операции по расчетам, и организаций инкассации» <*> от 8 сентября 1997 г. N 516 в редакции от 3 февраля 1998 г. Расчетные НКО вправе осуществлять следующие банковские операции:

———————————

<*> Вестник Банка России. 1997. N 59; 1998. N 8.

открытие и ведение банковских счетов юридических лиц;

осуществление расчетов по поручению юридических лиц, в том числе банков — корреспондентов по их банковским счетам.

В зависимости от функционального назначения НКО могут осуществлять обслуживание юридических лиц, в том числе кредитных организаций, на межбанковском, валютном рынках и рынке ценных бумаг, осуществлять расчеты по пластиковым картам, осуществлять инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание юридических лиц, операции по купле-продаже иностранной валюты в безналичной форме, а также сделки, предусмотренные их уставами, зарегистрированными в порядке, установленном Инструкцией ЦБ РФ N 49. НКО не вправе привлекать денежные средства юридических и физических лиц во вклады в целях их размещения от своего имени и за свой счет (п. 2).

Устанавливаются следующие пруденциальные нормы деятельности расчетных НКО:

— минимальный размер капитала должен быть эквивалентен сумме в 100 тыс. экю;

— максимальный размер собственных средств НКО, инвестируемых на приобретение долей (акций) одного юридического лица, должен быть не более 5% от капитала НКО (п. 5).

Расчетным НКО, в уставах которых предусмотрено осуществление деятельности по предоставлению кредитов клиентам — участникам расчетов для обеспечения завершения расчетов по совершенным сделкам, устанавливается обязательный экономический норматив максимального размера риска на одного заемщика или группу взаимосвязанных заемщиков, который не должен превышать 20% капитала (п. 6).

Организации инкассации на основании лицензии, выданной Банком России, вправе осуществлять следующую банковскую операцию — инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов. Данные операции должны осуществляться в соответствии с действующими указаниями Банка России. Поскольку деятельность организаций инкассации связана с возникновением, главным образом, операционных рисков, требования по пруденциальному регулированию, в том числе минимальной величине капитала, для организаций инкассации не устанавливаются (п. п. 9 — 10).

Внутренний контроль в деятельности банков:

правовые аспекты

Важной составляющей пруденциального регулирования и надзора в российском банковском праве выступает внутренний контроль. Общее требование о наличии внутреннего контроля в кредитной организации определено Федеральными законами «О Центральном банке РФ (Банке России)»; «О банках и банковской деятельности»; «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. <*>. Однако вплоть до недавнего времени банки не имели четко формализованных ориентиров при формировании собственных систем внутреннего контроля; нормативные критерии оценки степени эффективности такого контроля также отсутствовали. Ситуация изменилась с принятием Банком России двух нормативно-правовых актов в этой области: Положения ЦБ РФ «Об организации внутреннего контроля в банках» от 28 августа 1997 г. N 509 <**> и Указаний ЦБ РФ «О порядке организации внутреннего контроля в кредитных организациях — участниках финансовых рынков» от 29 августа 1997 г. N 510 <***>. При работе над этими документами использовались рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору, материалы по организации внутреннего контроля в Великобритании и США, а также предложение Ассоциации российских банков.

<*> Собрание законодательства РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.

<**> Вестник Банка России. 1997. N 56 — 57.

<***> Вестник Банка России. 1997. N 56 — 57.

В основу организации внутреннего контроля в банках заложен ряд принципов:

1) независимость службы внутреннего контроля от отраслевых подразделений;

2) всесторонность внутреннего контроля (контролем должны охватываться все направления деятельности банка);

3) многоуровневый характер внутреннего контроля (под контролем находятся как уровень исполнителей, так и все уровни управления в системе исполнительного руководства);

4) компетентность внутреннего контроля, которая предполагает наличие квалификационных требований при подборе кадров в службу внутреннего контроля;

5) соответствие системы внутреннего контроля характеру и масштабам проводимых банком операций <*>.

———————————

<*> См. об этом более подробно: Турбанов А.В. О внутреннем контроле в российских банках // Деньги и кредит. 1997. N 9. С. 30 — 32.

В соответствии с Положением N 509 основная цель внутреннего контроля — защита интересов инвесторов, банков и их клиентов путем контроля за соблюдением сотрудниками банка законодательства, нормативных актов и стандартов профессиональной деятельности, урегулирования конфликтов интересов, обеспечения надлежащего уровня надежности, соответствующей характеру и масштабам проводимых банком операций и минимизации рисков банковской деятельности (п. 1.2).

Положение определило достаточно широкий круг задач, стоящих перед внутренним контролем:

— выполнение банком требований федерального законодательства и нормативных актов Банка России;

— определение и соблюдение установленных процедур и полномочий при принятии решений, затрагивающих интересы банка, его собственников и клиентов;

— принятие своевременных и эффективных решений, направленных на устранение выявленных недостатков и нарушений в деятельности банка;

— выполнение требований по эффективному управлению рисками банковской деятельности;

— сохранность активов банка;

— адекватное отражение операций банка в учете;

— надлежащее состояние отчетности, позволяющее получать адекватную информацию о деятельности банка и связанных с ней рисках;

— эффективное функционирование внутреннего аудита банка;

— эффективное взаимодействие с внешними аудиторами, органами государственного регулирования и надзора (п. 2.2).

Согласно Положению N 509 непосредственной организацией системы внутреннего контроля в банке занимается служба внутреннего контроля. Служба внутреннего контроля действует на основании Устава банка и Положения о службе внутреннего контроля, утверждаемого высшим органом управления банка или иным уполномоченным органом управления банка. Численность службы внутреннего контроля определяется руководителем банка. Она должна быть достаточной для эффективного достижения целей и решения задач внутреннего контроля.

Руководитель службы внутреннего контроля назначается Правлением банка по согласованию с Советом директоров и является по должности заместителем руководителя банка. Сведения о назначении и смене руководителя службы внутреннего контроля банка направляются в Банк России. Служба внутреннего контроля не реже одного раза в год отчитывается перед высшим органом управления банка либо, по его решению, перед Советом директоров (Наблюдательным Советом) банка. Порядок текущей отчетности службы внутреннего контроля перед Советом директоров определяется Положением о службе внутреннего контроля банка (п. 3).

Служба внутреннего контроля и ее сотрудники вправе:

1. Получать от руководителей и уполномоченных ими сотрудников проверяемого подразделения необходимые для проведения проверки документы, в том числе приказы и другие распорядительные документы, изданные руководством банка и его подразделений; бухгалтерские, учетно-отчетные и денежно-расчетные документы; документы, связанные с компьютерным обеспечением деятельности проверяемого подразделения банка.

2. Определять соответствие действий и операций, осуществляемых сотрудниками банка, требованиям действующего законодательства, нормативных актов Банка России, внутренних документов банка, определяющих проводимую банком политику, процедуры принятия и реализации решений, организации учета и отчетности, включая внутреннюю информацию о принимаемых решениях, проводимых операциях (заключаемых сделках), результатах анализа финансового положения и рисках банковской деятельности.

3. Привлекать при необходимости сотрудников иных структурных подразделений банка для решения задач внутреннего контроля.

4. Входить в помещение проверяемого подразделения, а также в помещения, используемые для хранения документов (архивы), наличных денег и ценностей (денежные хранилища), компьютерной обработки данных (компьютерный зал) и хранения данных на машинных носителях.

5. Выдавать временные (до решения руководства банка) предписания о недопущении действий, результатом которых может стать нарушение нормативных актов, стандартов профессиональной деятельности и профессиональной этики, принятие на себя банком чрезмерных рисков (п. 5).

Служба внутреннего контроля и ее сотрудники обязаны:

1. Обеспечивать осуществление постоянного мониторинга рисков банковской деятельности и операционных рисков, текущий анализ финансового положения банка.

2. Организовать постоянный контроль путем регулярных проверок деятельности подразделений банка и отдельных сотрудников на предмет соответствия их действий требованиям нормативных актов и стандартов профессиональной деятельности, внутренних документов, регулирующих деятельность и определяющих политику банка, должностным инструкциям.

3. Обеспечивать постоянный контроль за соблюдением сотрудниками банка установленных процедур, функций и полномочий по принятию решений.

4. Самостоятельно или совместно с другими органами и должностными лицами банка расследовать факты нарушения сотрудниками кредитной организации законодательства, нормативных актов и стандартов профессиональной деятельности, внутренних документов, регулирующих деятельность и определяющих политику банка, решений органов управления кредитной организации и своих должностных инструкций.

5. Разрабатывать рекомендации и указания по устранению выявленных нарушений.

6. Осуществлять контроль за исполнением рекомендаций и указаний по устранению нарушений.

7. Обеспечивать полное документирование каждого факта проверки и оформлять заключения по результатам проверок, отражающие все вопросы, изученные в ходе проверки, выявленные недостатки и нарушения, рекомендации по их устранению, а также по применению мер дисциплинарного и иного воздействия к нарушителям.

8. Обеспечивать сохранность и возврат полученных от соответствующих подразделений документов.

9. Представлять заключения по итогам проверок руководству банка и соответствующих подразделений банка для принятия мер по устранению нарушений, а также для целей анализа деятельности конкретных сотрудников банка.

10. Своевременно информировать руководство банка:

— обо всех вновь выявленных рисках;

— обо всех выявленных случаях нарушений сотрудниками нормативных актов и внутренних распоряжений;

— о мерах, принятых руководителями проверяемых подразделений банка по устранению допущенных нарушений, и их результатах (п. 6).

Нисколько не уменьшая значимости и положительного эффекта нормативных актов Банка России, касающихся внутреннего контроля, следует все же указать на ряд противоречий и неточностей в записанных в них требованиях. Во-первых, расплывчатая формулировка цели внутреннего контроля (защита интересов инвесторов, банков и их клиентов), по всей видимости, явилась следствием попытки встроить вновь создаваемую систему контроля в уже функционирующие банковские системы, которые давно включают целый ряд структурных образований, выполняющих контрольные функции. К их числу относятся общее собрание акционеров (участников) банка, совет директоров и наблюдательный совет, осуществляющие контроль в интересах владельцев банка; правление, контролирующее оперативную деятельность банка; аудиторские организации, осуществляющие внутренний и внешний аудит банка. Наконец, Банк России, имеющий в своей структуре соответствующие подразделения, вправе и обязан контролировать работу любого коммерческого банка. В связи с этим закономерно возникает вопрос о месте и роли внутреннего контроля в системе контролирующих органов в целом. Этот вопрос не нашел полного разрешения в упомянутых Положениях ЦБ РФ.

Во-вторых, неточность формулировок Положения N 509 осложняет проблему перераспределения функций различных органов банка с учетом вводимой новой системы внутреннего контроля. Это связано прежде всего с появлением нового подразделения в организационной структуре банка — службы внутреннего контроля. Закономерно появляется вопрос об объеме фактических полномочий этого подразделения и принципах его взаимодействия с другими управленческими органами. Так, из формулировки п. 3.3 о том, что Положение о службе внутреннего контроля утверждается высшим органом управления банка или иным уполномоченным органом управления банка, совершенно неясно, кто же все-таки утверждает такое Положение, что может негативно отразиться на статусе службы внутреннего контроля.

В-третьих, как отмечалось в научной литературе, между содержанием основного текста Положения N 509 и приложением N 2 к нему (рекомендации по организации внутреннего контроля за рисками банковской деятельности) имеется серьезное внутреннее противоречие. Оно состоит в следующем. Если основной текст Положения направлен на минимизацию рисков банковской деятельности, то приложение N 2 — на ограничение таких рисков. Известно, что минимизация риска приводит к минимизации доходности банковской деятельности, а это в свою очередь влияет на утрату в ходе ее осуществления элементов коммерческого характера. Смысл коммерческой банковской деятельности теряется. Содержащиеся же в приложении N 2 рекомендации направлены лишь на ограничение риска, что предполагает оптимизацию банковской деятельности и, наоборот, подчеркивает ее коммерческий характер. Однако несмотря на указанные недостатки и противоречия, требования документов ЦБ РФ заложили хорошие основы для создания службы внутреннего контроля в банках и ее успешного функционирования <*>.

———————————

<*> Москвин В.А. Внутренний контроль в банках: анализ вводимой системы // Деньги и кредит. 1997. N 10. С. 30.

В заключение можно сделать следующие выводы:

1) в странах с рыночной экономикой пруденциальное регулирование банковской деятельности направлено на поддержание и обеспечение стабильного и надежного функционирования банковской системы в целом, а также на защиту интересов вкладчиков;

2) осуществление пруденциального регулирования является одной из важнейших государственных функций, выполняемой от имени государства органом специальной компетенции — Центральным банком и находящей выражение в форме нормативно-правовых актов (законов, инструкций, положений и т.д.);

3) пруденциальное регулирование в России следует стандартам и нормативам европейского банковского законодательства, что в перспективе приведет к унификации правовых норм в этой области и тем самым обеспечит предпосылки для дальнейшей интеграции России в европейские региональные структуры. Однако сам процесс перехода к согласованным на европейском уровне стандартам осуществляется поэтапно с учетом специфики современного состояния и развития банковской системы России.

* * *

Автор выражает благодарность Департаменту информации и прессы Организации Североатлантического договора за помощь при подготовке настоящего материала.