Надзор за исполнением законодательства о лицензировании

04-03-19 admin 0 comment

Паламарчук А., Бут Н.
Законность, 2000.


А. Паламарчук, заместитель начальника управления Генеральной прокуратуры РФ.

Н. Бут, кандидат юридических наук.

Лицензирование — один из рычагов государственного регулирования экономики, позволяющих контролировать предпринимательскую деятельность хозяйствующих субъектов всех форм собственности, обеспечивая защиту прав граждан, интересов государства и общества.

В числе неотъемлемых прав гражданина — право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34 Конституции РФ).

Государство вправе ограничивать свободу предпринимательства лишь для достижения целей, обозначенных Конституцией. Согласно ст. 55 Конституции РФ, ограничение прав граждан допускается только федеральным законом. Лицензирование, т.е. выдача разрешения на занятие теми или иными видами предпринимательства, ограничивает экономическую свободу. В связи с этим ст. 49 ГК установлено, что перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, устанавливается только законом.

До принятия базового закона лицензирование регламентировалось большим количеством различных нормативных актов. Однако практика последних лет показала необходимость изменений в нормативном регулировании этой сферы деятельности. В целях обеспечения единой государственной политики при осуществлении лицензирования и установлении правовых основ единого рынка 25 сентября 1998 г. принят Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании). Он закрепляет правовые основы и принципы этого вида государственного регулирования экономики, устанавливает единые правила лицензирования при осуществлении любых видов деятельности, создавая тем самым условия для проведения на всей территории России общегосударственной лицензионной политики.

Закон о лицензировании регулирует отношения, возникающие при выдаче лицензий только на определенные виды деятельности. В п. 2 ст. 1 Закона указано, что под его действие не попадают отношения по выдаче разрешений в сфере внешнеторговой и таможенной деятельности, деятельности по охране окружающей среды и пользованию природными ресурсами, отношения по использованию объектов интеллектуальной собственности.

Впервые на законодательном уровне закрепляется единый официальный перечень лицензируемых видов деятельности (ст. 17). На первый взгляд может показаться, что этот перечень значительно расширился — с 86 (по Постановлению Правительства РФ от 24 декабря 1994 г.) до 213. Фактически же это «увеличение» обусловлено детализацией нового списка. В качестве новых включены производство и реализация минеральной и питьевой воды, производство хлеба и хлебобулочных изделий, производство муки, крупы и других пищевых продуктов из зерна, оптовая торговля аудио- и видеокассетами, оказание физкультурно — оздоровительных и спортивных услуг, заготовка, переработка и реализация лома и отходов цветных и черных металлов и др.

Перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию согласно Закону, не исчерпывающий. Статьей 17 установлено, что лицензированию подлежат также другие виды деятельности, лицензирование которых предусмотрено действовавшими до момента вступления в силу данного Закона иными федеральными законами. Так, в числе видов деятельности, прямо не упомянутых в ст. 17, но лицензирование которых сохраняется по ранее принятым законам, можно назвать банковскую деятельность, профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг и др.

В соответствии со ст. 19 Закона о лицензировании, виды деятельности, не включенные в ст. 17 и не предусмотренные в качестве лицензируемых в других, ранее принятых федеральных законах, могут осуществляться со дня вступления в силу указанного Закона без лицензий. Например, за рамками перечня с 25 сентября 1998 г. оказались и впредь не требуют получения лицензий такие виды деятельности, как оказание платных юридических услуг, торговля нефтепродуктами (вне автозаправочных станций), сбор и реализация лекарственных растений и др.

Закон о лицензировании устанавливает два правовых ограничения расширения утвержденного перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию. Во-первых, введение лицензирования новых видов деятельности возможно только путем внесения изменений и дополнений в установленный Законом о лицензировании перечень (ст. 18). Во-вторых, такое дополнение допускается при условии, что соответствующий вид деятельности отвечает двум критериям: если его осуществление «может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства» и когда его регулирование «не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием» (ст. 4).

11 апреля 2000 г. Правительством Российской Федерации принято новое Постановление N 326 «О лицензировании отдельных видов деятельности». Данным постановлением утверждены «Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование» и «Перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и федеральных органов исполнительной власти, разрабатывающих проекты положений о лицензировании этих видов деятельности».

Статьей 17 предусмотрено лицензирование более двухсот видов деятельности, более 50 федеральных государственных органов наделено правом их лицензирования. Однако подавляющее большинство нарушений в сфере лицензирования не влечет административной ответственности, а соответствующие органы исполнительной власти не наделены правом наложения административных взысканий.

Один из существенных пробелов Закона о лицензировании — отсутствие общей правовой нормы об административной ответственности за деятельность без лицензии или с нарушением лицензионных условий. Как известно, в КоАП, а также в иных федеральных законах нет общего состава лицензионного правонарушения. Законом же о лицензировании предусмотрена лишь возможность применения к нарушителям порядка лицензирования таких санкций оперативного характера, как приостановление и аннулирование лицензий (ст. 13).

Практика прокурорского надзора показывает, что в связи с принятием Закона о лицензировании прокуроры в процессе осуществления надзора за исполнением лицензионного законодательства столкнулись с проблемами, связанными с неурегулированностью лицензирования отдельных видов деятельности. Так, предприятия осуществляют без лицензий деятельность по производству, розливу, оптовой реализации минеральной воды; по производству хлеба, хлебобулочных и макаронных изделий, муки, крупы и других пищевых продуктов из зерна; торговле ювелирными изделиями, распространению, изготовлению аудиовизуальных произведений на любых видах носителей, хотя в соответствии с действующим законодательством указанные виды деятельности подлежат лицензированию. Такое положение объясняется тем, что до настоящего времени Правительством РФ не определены лицензирующие органы и не утверждены положения о лицензировании указанных видов деятельности.

Так, и Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», и Законом о лицензировании предусматривается лицензирование деятельности по организации и проведению лотерей, по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений. Однако до настоящего времени нет ни одного федерального акта, который бы регламентировал порядок лицензирования этих видов деятельности. Процедуру лицензирования лотерейной деятельности частично подменяет регистрация лотерей.

Лицензирование в области оценочной деятельности предусмотрено Федеральным законом и от 29 июля 1998 г. «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», но лишь через год после его принятия был законодательно определен орган по контролю за осуществлением оценочной деятельности — Мингосимущество России.

Сложившаяся ситуация ведет к тому, что в отсутствие нормативных актов Правительства России федеральные органы государственной власти вынуждены издавать свои нормативные акты по вопросам лицензирования, нарушая тем самым действующее законодательство и вторгаясь в компетенцию Правительства РФ.

Так, Приказом Минтопэнерго от 19 января 1999 г. предусмотрена выдача временных разрешений на осуществление деятельности по производству электрической и тепловой энергии, а также деятельности по обеспечению работоспособности электрических и тепловых сетей. В связи с тем, что это противоречит требованиям законодательства, по представлению заместителя Генерального прокурора РФ приказ министерством был отменен.

Министерство экономики 12 ноября 1996 г. утвердило Положение по лицензированию лизинговой деятельности в Российской Федерации, которое противоречило действующему законодательству. По протесту Генеральной прокуратуры РФ Минэкономики привело его в соответствие с законом <*>.

———————————

<*> См.: Законность, 2000, N 4, с. 59.

Согласно ст. 8 Налогового кодекса, ст. 15 Закона лицензионные сборы зачисляются в соответствующие бюджеты, однако Министерство по налогам и сборам в нарушение требований ст. 32 НК не выполняет обязанность по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о сборах в части обеспечения полноты и своевременности поступления в соответствующие бюджеты лицензионных сборов. В течение ряда лет сборы от лицензирования строительной деятельности поступали не в федеральный бюджет, а перечислялись государственному учреждению «Федеральный лицензионный центр при Госстрое России», который допустил их разбазаривание, использование на собственные нужды и в интересах коммерческих структур, созданных его руководителями. Всего за 1998 — 1999 гг. на счета указанного учреждения поступили средства от лицензирования строительной деятельности в сумме 34,5 млн. руб.

Проводимые органами прокуратуры проверки показывают, что наиболее типичные нарушения во всех сферах деятельности, подлежащих лицензированию, можно классифицировать следующим образом:

1) применение Указов Президента РФ и постановлений Правительства, регулирующих порядок лицензирования отдельных видов деятельности на территории РФ до вступления в силу Закона о лицензировании, в части, противоречащей указанному Закону;

2) финансирование лицензирования не из бюджета, а за счет самофинансирования лицензионных органов, вопреки требованиям ст. 16 Закона о лицензировании;

3) незаконное расширение лицензирующими органами перечня документов, необходимых для получения лицензии.

В ст. 10 Закона о лицензировании установлен перечень документов, необходимых для получения лицензии, и указано, что представление иных документов должно быть предусмотрено на уровне федеральных законов и положений о лицензировании конкретных видов деятельности. Лицензирующие органы зачастую незаконно требуют от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных федеральными законами и положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;

4) нарушения в процессе приема документов на получение лицензии:

а) принятие документов, поданных для получения лицензий, без надлежащей их регистрации органом лицензирования, так как отсутствует книга учета поступления документов; отсутствие на заявлениях штампов о регистрации и дат их подачи; подпись лицензий неуполномоченными лицами;

б) при принятии заявления не взимается плата за его рассмотрение либо взимается плата, превышающая установленные положениями о лицензировании конкретных видов деятельности размеры;

в) принятые органом лицензирования суммы зачисляются на его расчетный счет, а не в бюджет;

5) нарушения в процессе выдачи лицензии: лицензирующие органы зачастую практикуют выдачу лицензий при отсутствии необходимых документов, предусмотренных ст. 10 Закона о лицензировании, иными федеральными законами и положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;

6) нарушение порядка формирования и ведения реестров лицензий, установленного ст. 14 Закона о лицензировании:

а) отсутствие в реестре лицензий отметок о приостановлении и возобновлении действий лицензий;

б) отсутствие в реестре выдачи лицензии сведений о видах деятельности, на осуществление которых выдана лицензия, данных о ее регистрации, приостановлении, возобновлении, аннулировании;

в) нарушение сроков принятия решений о выдаче лицензий;

7) нарушения, допускаемые лицензирующими органами при осуществлении надзора за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий (в нарушение ст. ст. 6, 12 Закона о лицензировании): нет учета нарушений лицензионных требований, что приводит к неприменению законных мер воздействия к нарушителю; в лицензирующих органах отсутствуют документы о проведенных проверках;

8) незаконное освобождение предприятий от уплаты лицензионных сборов (действующим законодательством не предусмотрено оснований для освобождения юридических лиц от уплаты лицензионных сборов);

9) незаконное аннулирование лицензий органом, выдавшим лицензию.

Статьей 13 Закона о лицензировании предусмотрен судебный порядок аннулирования лицензий на основании заявления лицензирующего органа, выдавшего лицензию, или органа государственной власти в соответствии с его компетенцией. Лицензирующий орган, выдавший лицензию, вправе аннулировать соответствующую лицензию лишь в случае, если лицензиат в течение трех месяцев не уплатил лицензионный сбор (ст. 10).

Осуществляя надзор за соблюдением Закона о лицензировании, прокуроры субъектов Федерации обращаются в арбитражные суды с исками о прекращении деятельности или ликвидации предприятий, осуществляющих подлежащую лицензированию деятельность без соответствующего разрешения, и другими исками, связанными с исполнением законодательства о лицензировании. Изучение практики предъявления прокурорами таких исков показало, что в большинстве регионов эта работа не соответствует реальному положению дел с соблюдением законов в этой сфере, гражданско — правовые меры прокурорского реагирования по пресечению многочисленных фактов нарушения действующего законодательства в экономической деятельности используются редко, а в некоторых регионах практически не используются.

В основном прокуроры ограничиваются предъявлением исков о ликвидации юридических лиц, занимавшихся определенными видами деятельности без лицензии. При этом требования о признании недействительными сделок, заключенных с участием этих юридических лиц, и взыскании в доход государства полученных сумм по таким делам заявлялись крайне редко. Сведения, содержащиеся в уголовных делах и материалах, по которым отказано в возбуждении уголовного дела, в качестве повода для предъявления исков использовались в редких случаях.

В большинстве представлений прокуроры не ставят вопросы о привлечении к ответственности лиц, допустивших нарушения законности, в их резолютивной части не указывают конкретные требования по устранению нарушений законности. Многие акты прокурорского реагирования вносятся через несколько лет после принятия незаконных региональных нормативных актов, зачастую в представлениях прокуроров отсутствуют ссылки на закон. Не всегда правильно выбирается форма реагирования. Во многих случаях прокуроры ограничиваются внесением актов на выявленные нарушения законности и не возбуждают уголовные дела о незаконном предпринимательстве.

Криминогенная обстановка в сфере незаконного предпринимательства остается сложной. За два года зарегистрировано полторы тысячи преступлений. Эта цифра не отражает действительного положения дел, так как прокурорские проверки выявляют огромное количество фактов, когда органы, призванные осуществлять контроль за исполнением лицензионного законодательства, при выявлении случаев деятельности без лицензии материалы в правоохранительные органы для решения вопроса о привлечении виновных к уголовной ответственности по ст. 171 УК (незаконное предпринимательство) не направляют. На фоне многочисленных нарушений в экономике растет число фактов мздоимства среди чиновников в сфере лицензирования. Особое беспокойство вызывает положение с соблюдением законности в сфере лицензирования в области связи, в топливно — энергетическом комплексе, на транспорте, в строительстве.

В ряде регионов правоохранительные органы ослабили работу по пресечению фактов деятельности без лицензий.

Из возбужденных уголовных дел (ч. 2 ст. 171 УК) до суда доходит лишь 20 — 25%. Основными причинами прекращения являются некачественная доследственная проверка материалов, низкое качество следствия, осуществляемого органами внутренних дел, отсутствие методики определения ущерба от безлицензионной деятельности, отсутствие надлежащего надзора со стороны прокуроров субъектов РФ за возбуждением и расследованием уголовных дел этой категории, реализация акта амнистии.

Прокуроры осуществляют и правозащитную функцию, отстаивая права предпринимателей, которые сталкиваются с волокитой, бюрократизмом, вымогательством со стороны чиновников при выдаче лицензии. Многочисленны факты привлечения к уголовной ответственности государственных служащих, которые вымогали взятки за осуществление своих функций по лицензированию.

Проводимые независимыми экспертами опросы предпринимателей свидетельствуют, что именно при лицензировании им приходится сталкиваться с мздоимством чиновников. Поэтому защита прав предпринимателей при лицензировании — важная задача прокурорского надзора.