Органы государственной власти как юридические лица

04-03-19 admin 0 comment

Бердашкевич А.
Законность, 2000.


С 1 января 1995 г. введена в действие первая часть ГК РФ, изменившая требования, предъявляемые к правовому статусу юридических лиц. Утратили силу ст. ст. 23 — 33 ГК РСФСР, а также соответствующие разделы Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик, которые содержали нормативно — правовые определения понятия «юридическое лицо».

К наиболее принципиальным изменениям можно отнести положение п. 2 ст. 51 ГК РФ: «Юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации». Ранее подобного положения в законодательстве нашей страны не было. В соответствии с ГК РСФСР (ст. 26) правоспособность юридического лица возникала с момента утверждения его устава или положения, а в случаях, когда оно должно было действовать на основании общего положения об организациях данного вида, — с момента издания компетентным органом постановления о его образовании. И только если устав подлежал регистрации, правоспособность юридического лица возникала в момент регистрации.

В соответствии с ныне действующим законом у каждого юридического лица обязаны быть учредители, соответствующие учредительные документы, свидетельство о государственной регистрации и каждое юридическое лицо должно быть занесено в государственный реестр. Даже процедура ликвидации юридического лица сейчас иная, чем раньше. Согласно ч. 8 ст. 63 ГК РФ «ликвидация юридического лица считается завершенной, а юридическое лицо — прекратившим существование после внесения об этом записи в единый государственный реестр юридических лиц».

Указом Президента РФ от 11 ноября 1998 г. утверждено Положение о Министерстве обороны Российской Федерации. Согласно п. 5 Положения Министерство обороны является юридическим лицом, имеет смету, печати, штампы и бланки с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, другие необходимые для осуществления своей деятельности печати, штампы и бланки, текущие, расчетные, валютные и иные счета в банках и других кредитных организациях, открываемые в соответствии с законодательными и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Министерство обороны имеет свои эмблему и флаг. Аналогичным образом Указом Президента от 18 июля 1996 г. «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации» определен правовой статус МВД. Если Министерство обороны и Министерство внутренних дел считать полноправными юридическими лицами, то в качестве учредительных документов указанных министерств могут выступать только их Положения, утвержденные упомянутыми указами, а учредителем является государство в лице своего полномочного представителя — Президента РФ.

В Положениях обоих министерств предусмотрено главенство закона и неукоснительное соблюдение законов. В соответствии с законом на деятельность руководителей министерств распространяются следующие требования ГК РФ: «Учредитель (участник) юридического лица или собственник его имущества не отвечают по обязательствам юридического лица, а юридическое лицо не отвечает по обязательствам учредителя (участника) или собственника, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом либо учредительными документами юридического лица» (ст. 56); «Лицо, которое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Оно обязано по требованию учредителей (участников), юридического лица, если иное не предусмотрено законом или договором, возместить убытки, причиненные им юридическому лицу» (ст. 53).

Приведенные примеры доказывают неправомерность распространения на органы государственной власти прав и обязанностей, обусловленных обладанием правовым статусом юридического лица.

Нормативные акты, порождающие подобные правовые коллизии, издаются и органами государственной власти субъектов Федерации.

В качестве примера можно рассмотреть Устав города Москвы, ст. 43 которого гласит: «Дума является постоянно действующим представительным и законодательным органом власти города Москвы. Дума является юридическим лицом, имеет гербовую печать. Численный состав Думы — 35 депутатов. Срок полномочий депутатов Думы — четыре года». Аналогичные положения содержит Устав (основной закон) Костромской области, Устав Ненецкого автономного округа и др.

Можно высказывать различные соображения относительно природы основного мотива, побуждающего органы государственной власти «уподобиться» юридическим лицам. Рассмотрим конкретный документ. В соответствии с Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. «Об утверждении Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации» МИД РФ получило право «использовать в установленном порядке внебюджетные средства, получаемые от оказания консульских и других видов услуг, для финансирования развития материально — технической базы Министерства, на социальные нужды и для материального стимулирования его работников». Это право, по-видимому, считается дополнительным по отношению к правам и обязанностям, вытекающим из п. 12 того же Положения: «Финансирование деятельности Министерства иностранных дел Российской Федерации осуществляется за счет средств федерального бюджета, направляемых на содержание федеральных органов исполнительной власти».

Сочетание прямого доступа к распоряжению бюджетными средствами с относительной экономической свободой — мечта многих. Непосредственный доступ к бюджетным средствам обеспечивает государственный статус. Желанием обрести некоторые элементы государственного статуса объясняется стремление ряда организаций стать пользователями государственной символики. Правом на использование государственной символики наделены органы государственной власти. Другие организации и юридические лица не имеют права использовать государственный герб на своих бланках и печатях без специального разрешения.

Некоторые организации сами себе своими учредительными документами «разрешают» использование государственной символики. Такие положения содержат, например, уставы институтов Российской академии наук и отраслевых академий. Сами академии, утверждавшие уставы подведомственных институтов, до сих пор не получили в установленном порядке право использовать государственный герб на своих бланках и печатях в соответствии с Указом Президента РФ от 30 ноября 1993 г. «О Государственном гербе Российской Федерации». В отличие от Российской академии наук Большой театр, например, такое право получил. Указом Президента РФ от 19 сентября 1992 г. «О Государственном академическом Большом театре России» ему разрешено иметь «печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием». Таким образом, задача законного использования государственной символики разрешима.

На практике встречаются довольно экзотические ситуации, когда, например, Московская герольдия при мэре города в своем письме от 11 августа 1997 г. считает возможным «использовать герб Москвы на печати Акционерного общества «Московский комитет по науке и технологиям». Это акционерное общество вообще является негосударственной организацией и ни при каких обстоятельствах не имеет права использовать государственную символику. Московская герольдия, призванная следить за порядком в использовании городской символики, не учитывает требования Закона города Москвы «О гербе и флаге города», равно как и Закона «О городской символике».

Обозначенные нормотворческие тенденции таковы, что различия, существующие между правовым статусом органов государственной власти, а также правами и обязанностями юридических лиц, установленные действующим законодательством, «размываются» усилиями с обеих сторон. Органы государственной власти пытаются достичь большей экономической свободы, которую им может предоставить обретение статуса юридического лица. Со своей стороны, юридические лица пытаются получить право на государственный статус, который способствует более свободному доступу к государственному бюджету, что в сочетании со свободой действий открывает определенные перспективы.

Орган государственной власти, руководитель или представитель последнего, как субъект публичного права, не может выходить за пределы тех полномочий, которые определены законом. Неправомерное или несанкционированное изменение полномочий органа государственной власти может нарушить структуру государственного управления.

Государственный орган — элемент механизма государственного управления или государственного аппарата, который наделен властными полномочиями и в соответствии с ними участвует в осуществлении функций государства.

Порядок создания, наделения властными полномочиями и функционирования органа государственной власти должен быть определен соответствующими нормативными правовыми актами. Орган власти должен обладать самостоятельностью в пределах выполнения присущих только ему задач и функций. Орган власти имеет свою структуру и материальную базу, финансовые средства, источник финансирования. Перечисленные признаки похожи на аналогичные для субъектов гражданского права — юридических лиц. К особым отличиям возможностей субъекта публичного права от возможностей субъекта гражданского права можно отнести следующие:

субъекту публичного права позволительно делать только то, что предписано законом, в то время как субъекту гражданского права разрешено делать то, что не запрещено законом;

реализация властных полномочий субъекта публичного права является обязанностью последнего, а приостановка деятельности субъекта публичного права может быть отнесена к должностным преступлениям, в то время как для субъекта гражданского права добровольное прекращение своей деятельности возможно, если это не нарушает ранее взятых обязательств;

материально — техническое, информационное или иное обеспечение деятельности субъекта публичного права может быть реализовано только в порядке, установленном законодательством, в то время как для обеспечения деятельности субъектов гражданского права могут быть использованы любые не запрещенные законом источники.

Отмеченные правовые коллизии достаточно просто могут быть разрешены. Некоторые пути прямо указаны законом. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит ст. 4, озаглавленную «Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации». Часть 6 ст. 4 гласит: «Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать». «Обладать правами юридического лица» вовсе не означает «быть юридическим лицом». Правовой статус субъекта, обладающего правами юридического лица, отличен от правового статуса юридического лица. Для последнего должна быть найдена соответствующая организационно — правовая форма. Для субъекта, лишь обладающего правами юридического лица, но юридическим лицом не являющегося, это не обязательно.