За единство правового пространства России

04-03-19 admin 0 comment

Кряжков В.
Российская юстиция, 2000.


В. Кряжков, доктор юридических наук, профессор (г. Москва).

В Москве прошло расширенное заседание Консультативного совета председателей органов конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации, на котором обсуждался комплекс вопросов, касающихся взаимодействия Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в обеспечении единства конституционного пространства в стране. В нем приняли участие представители всех 10 действующих конституционных судов республик, Уставного суда Свердловской области и Комитета конституционного надзора Республики Северная Осетия — Алания, а также судьи и сотрудники аппарата Конституционного Суда РФ, руководители федеральных органов власти. Обсуждение увязывалось с уяснением выводов Конституционного Суда РФ, получивших отражение в его постановлениях от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай, а также в определении от 27 июня 2000 г. о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия — Алания и Татарстан.

Открыл заседание Председатель Конституционного Суда РФ (согласно положению о Консультативном совете он является его председателем) М. Баглай. Он отметил, что конституционная юстиция субъектов Федерации медленно, но развивается: в Иркутске Уставная палата преобразована в суд, а в Татарстане вместо Комитета конституционного надзора сформирован Конституционный Суд. Одна из задач этих судов состоит в том, чтобы совместно с другими органами поддержать усилия Президента РФ по укреплению федерализма и созданию единого правового поля в России.

Заместитель руководителя Администрации Президента РФ Д. Козак обратил внимание на то, что конституционные (уставные) суды играют важную роль в укреплении конституционной законности. Тем более, что законодательство субъектов Федерации весьма несовершенно, часто не согласуется с Конституцией РФ и федеральными законами. Естественно, что принимаемые меры по обеспечению правового единства в России — не кампания, а длительная работа, которая должна вестись непрерывно и на всех уровнях.

Министр юстиции РФ Ю. Чайка информировал присутствующих, как Министерство осуществляет функции государственного контроля за законотворчеством субъектов Федерации. В частности, с 1995 года в субъекты Федерации направлено около 2700 заключений по поводу соответствия их актов федеральному законодательству, по результатам рассмотрения которых были изменены или отменены более 200 нормативных актов 50 субъектов Федерации. Однако до сих пор некоторые субъекты Федерации направляют свои акты на юридическую экспертизу выборочно, другие этого не делают вообще, большинство (75%) не сообщает о принятых мерах по результатам заключений. Для активизации контрольно — координирующей деятельности предполагается создать при Министерстве межведомственную комиссию по обеспечению конституционной законности, составить федеральный регистр нормативных правовых актов в субъектах Федерации. Логично было бы предоставить органам юстиции право обращаться в суды общей юрисдикции с заявлениями о признании недействительными региональных нормативных актов

Первый заместитель Генерального прокурора РФ Ю. Бирюков сообщил, что с 1993 года во всех субъектах Федерации издано примерно 75 тыс. нормативных правовых актов. Прокуратура ведет работу по следующим трем направлениям: во-первых, решает задачи, связанные с приведением региональных уставов и конституций в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством; во-вторых, проверкам подвергаются договоры, заключенные федеральными органами с органами государственной власти субъектов Федерации; в-третьих, в орбиту особого внимания прокуроров включены нормативные акты губернаторов, президентов и других региональных органов исполнительной власти. Если бы конституционные (уставные) суды были образованы в каждом субъекте Федерации, то конституционных противоречий в стране стало бы меньше.

Директор Института государства и права РАН академик Б. Топорнин считает, что наведение конституционного порядка не отрицает основ федерализма, ибо он является осознанно выбранной Россией системой управления, которая должна принести максимальный эффект. При этом особенность Российской Федерации состоит в том, что она строилась как единое государство. Касаясь конституционных (уставных) судов, выступающий выразил озабоченность по поводу недостаточной активности в их создании, предположив, что это может свидетельствовать об отношении руководства субъектов Федерации к режиму законности.

Судья Конституционного Суда РФ Б. Эбзеев остановился на вопросах взаимодействия Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Отметил, что заседания Консультативного совета — важная форма данного взаимодействия; названные суды находятся в системе и их единство обусловлено тем, что они опираются на общие базовые конституционные ценности, интерпретируют в своих решениях положения Конституции РФ и федеральных законов. Далее выступающий говорил о принятых Конституционным Судом РФ решениях от 7 и 27 июня с.г., заметив, что они отражают общую линию Суда по вопросам организации государственной власти и отечественной государственности в целом (данная проблематика затрагивается в каждом втором из 150 его постановлений), развивают правовые позиции Суда, сформулированные им при рассмотрении дел по проверке правовых актов Республики Татарстан (1992 г.), Алтайского края (1996 г.), Тамбовской области (1997 г.) и др.; нацелены на «деприватизацию государства», формирование гармоничного правового пространства в Российской Федерации. В числе наиболее важных положений, получивших разрешение в упомянутом постановлении от 7 июня и определении Суда от 27 июня, названы проблемы суверенитета в федеративном государстве: суверенитет един и неделим, а в основе российской государственности лежит не Федеративный договор и тем более не двусторонние договоры, а единство суверенной власти многонационального народа Российской Федерации.

В полемическом ключе выступил судья Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) В. Прокопьев. По его мнению, Конституционный Суд РФ в решениях от 7 и 27 июня не учел, что российская государственная практика вложила в понятие «суверенитет» иной, в отличие от классического, смысл, приравняв его к количеству полномочий. Им были высказаны и другие суждения, в частности: не все текстуальные различия между федеральной Конституцией и конституциями (уставами) следует рассматривать как противоречия, ибо последнее есть нечто существенное, качественное противостояние; в Конституции РФ нет записи о том, что земля и природные ресурсы находятся только в федеральной собственности, и потому положения Федеративного договора о земле, ее недрах, воде, растительном и животном мире как достоянии (собственности) народов республик едва ли правильно признавать противоречащими Конституции РФ.

Судья Конституционного Суда РФ Н. Витрук заметил, что в рамках собственных полномочий субъект Федерации обладает полным суверенитетом, и высказал мысль о том, что задача приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным актуализирует необходимость обеспечения конституционности федеральных законов. В контексте с этим формулировалось предложение наделить Конституционный Суд РФ правом по своей инициативе проверять конституционность федерального закона, если такая потребность возникает в ходе проверки закона субъекта Федерации. Затрагивая вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов, выступающий отметил, что было бы целесообразно в целях укрепления независимости снабжать суды всем необходимым из федерального центра; в формировании судов должны участвовать все три ветви власти субъекта Федерации; уместно наделить суды правомочием осуществлять предварительный нормоконтроль; профессиональные основы деятельности судов нужно сочетать с общественными; судьями конституционных (уставных) судов должны становиться те, кто чувствует конституционные проблемы.

По мнению председателя Конституционного Суда Республики Коми Ю. Гаврюсова, противоречия между федеральным и региональным законодательством порой возникают как результат запаздывания в принятии федеральных законов. Применительно к конституционным (уставным) судам отмечалось, что они должны функционировать в системе конституционной юстиции; наделение их правом осуществлять предварительный контроль едва ли целесообразно.

Судья — секретарь Конституционного Суда Республики Карелия В. Сухачева привела сведения, характеризующие деятельность представляемого ею Суда. За пять лет работы им было рассмотрено 77 дел, 52 из которых завершились вынесением постановления. Неконституционными признано 130 норм законов и иных нормативных актов. В 60% случаев — по тому основанию, что нормы не соответствовали федеральному законодательству. Высказывалось опасение, что постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г., давшее возможность прокурорам обращаться в суды общей юрисдикции с заявлениями о проверке законов субъектов Федерации на предмет их соответствия федеральным законам, приведет к тому, что конституционные суды останутся без работы. Положение усугубляется и тем, что существует конкуренция компетенции между общими и конституционными судами, противоречивость и неполнота регулирования в вопросах нормоконтроля. Должен ли, например, Конституционный Суд Республики принимать к рассмотрению дело по проверке закона, если по данному поводу уже есть решение Верховного Суда Республики? По мнению выступающей — нет, ибо иное способно дискредитировать судебную власть. Была поддержана идея о финансировании конституционных (уставных) судов из федерального бюджета и, напротив, показана несовместимость с судебной сущностью полномочий по предварительному нормоконтролю.

Председатель Конституционного Суда Республики Дагестан С. Гаджимагомедов затронул проблему предварительного контроля. Попытка его введения в Дагестане (по схеме — двое судей осуществляют данный контроль, а если в последующем правовой акт становится предметом рассмотрения Суда, то производство осуществляют трое других судей) не нашла поддержки в парламенте. Возникли некоторые коллизии, с которыми сталкивается Конституционный Суд. Например, одна из них возникла в связи с запросом прокурора республики в Верховный Суд с требованием признать незаконными отдельные положения закона о Конституционном Суде Республики (поскольку в нем воспроизводились нормы Конституции, Верховный Суд отказал прокурору в его ходатайстве). В трудной ситуации оказался Конституционный Суд, когда к нему обратился Государственный Совет с запросом о толковании норм Конституции Республики, содержащих положения, аналогичные тем, которые решениями Конституционного Суда РФ от 7 и 27 июня с.г. признаны неконституционными.

Председатель Конституционной палаты Республики Адыгея Т. Беретарь рассказал о том, что делается в Республике по приведению ее Конституции и законодательства в соответствие с федеральным законодательством. Учитывая, что данный вопрос входит в совместное ведение Федерации и ее субъектов, должны быть и встречные шаги, т.е. необходима инвентаризация и проверка федеральных законов на предмет их соответствия Конституции РФ. Конституционные суды могли бы активнее включаться в процесс формирования единого конституционного пространства, если бы имели более прочные федеральные правовые основы в виде, например, специального закона о своей деятельности. Выступающий признал допустимым осуществление предварительного нормоконтроля лишь в случаях, когда изменяются нормы Конституции об основах конституционного строя или при принятии решений референдумом.

Председатель Конституционного Суда Республики Марий Эл З. Эргубаев в контексте с вопросом о соответствии республиканского законодательства федеральному заметил, что определять его должны уполномоченные органы — суды. Были раскрыты некоторые стороны деятельности Конституционного Суда Республики. В частности, подчеркивалось, что проверка конституционности нормативных актов всегда осуществляется с учетом положений Конституции РФ, в том числе через соотношение полномочий федеральных и региональных органов государственной власти. В Республике предпринималась попытка наделить Конституционный Суд правом предварительного контроля законов на стадии их промульгации, но парламент высказался против, мотивируя тем, что при таких условиях возникает опасность вмешательства суда в законотворческий процесс.

Председатель Конституционного Суда Республики Бурятия К. Будаев информировал участников заседания о мероприятиях по приведению Конституции Республики в соответствие с Конституцией РФ. Во взаимосвязи с этим принятые Конституционным Судом РФ решения от 7 и 27 июня оценивались как своевременные. Были поддержаны идеи о создании системы конституционной юстиции, смешанном (федерально — региональном) финансировании конституционных (уставных) судов, принятии о них специального федерального закона, допустимости работы судей общих судов в конституционных судах, наделении правом федеральных органов обращаться с запросами в данные суды.

Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ М. Митюков, опираясь на анализ двухсот итоговых решений конституционных (уставных) судов, констатировал, что они являются важными институтами в обеспечении реализации федерального законодательства, главным образом опосредованно, через интерпретацию соответствующих положений Конституции РФ и федеральных законов в мотивировочной части принимаемых постановлений. Поэтому необходимо приветствовать усилия по расширению географии данных судов. Этому процессу мог бы более последовательно содействовать Конституционный Суд РФ (к сожалению, его постановление от 11 апреля 2000 г. способно иметь сдерживающее значение). В перспективе в структуре аппарата Конституционного Суда РФ целесообразно образовать управление по оказанию методической помощи конституционным (уставным) судам.

Советник Конституционного Суда РФ Л. Карапетян подчеркнул, что в решениях от 7 и 27 июня федеральный Конституционный Суд по вопросу о суверенитете как в доктринально — теоретическом плане, так и конституционно — правовом, не мог иметь иных позиций, чем те, которые он сформулировал.

Руководитель научно — аналитического центра конституционного правосудия Б. Страшун напомнил: Конституционный Суд РФ четко определил, что ограниченного суверенитета быть не может. В целом же, надо признать, это понятие устаревающее, что доказывает деятельность Европейского Союза. Дело в конце концов не в суверенитете, а в конкретных полномочиях. С точки зрения соотношения понятий «достояние» и «собственность», показано, что они имеют разное содержание. Объявление достоянием народа земли и других природных ресурсов предполагает, что государство может регламентировать их использование. Объявление же природных богатств собственностью республик неправомерно, ибо получается, что ни в какой другой они быть уже не могут.

Судья Конституционного Суда Республики Татарстан А. Гатауллин заметил, что Республика всегда связывала свой суверенитет с федерализмом России. За последние 10 лет принято около 300 законов, из которых отдельные положения 26 законов должны быть приведены в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Определенную роль в наведении конституционного порядка призван сыграть Конституционный Суд Республики, сформированный 29 июня с.г. в составе 6 человек.

Судья Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) В. Долгашева согласилась с тем, что республиканские конституции надо приводить в соответствие с федеральной, учитывая решения Конституционного Суда РФ. При этом отмечено, что государственный суверенитет в экономическом плане дал положительные результаты: 2% отчисления от эксплуатации природных ресурсов, находящихся на территории Республики, позволили поддержать воспроизводство невозобновляемых природных ресурсов. Касаясь федерального правового регулирования, судья выразила тревогу по поводу того, что оно очень детализировано и почти ничего не оставляет субъектам Федерации.

С заключительным словом выступила заместитель Председателя Конституционного Суда РФ Т. Морщакова. Прежде всего она коснулась обсуждаемых решений Конституционного Суда РФ. Было подчеркнуто, что целью Суда являлось выяснение юридического смысла правовых понятий, которые заложены в действующей Конституции. Именно поэтому в судебном постановлении от 7 июня нет ничего нового и оно ничего такого «не отобрало» у субъектов Федерации в пользу центра. Самое важное в нем то, что оно подтвердило конституционные основы разграничения полномочий внутри Российской Федерации. Ошибаются и те, кто полагает, что Суд дал некие ориентиры на централизацию власти. Это правильно, но только в той мере, в какой неправомерно существовала ее децентрализация.

В части исполнения принятых Судом решений разъяснялось, что определение от 27 июня констатирует схожесть признанных неконституционными положений, отраженных в постановлении от 7 июня по Конституции Республики Алтай. Соответственно выводы, заключенные в определении, также общеобязательны. Нормы, признанные неконституционными, утратили силу. Забота законодателя должна состоять в том, чтобы как можно скорее устранить пробелы, образовавшиеся в Конституции. Если в других конституциях и уставах имеются подобные нормы, они не подлежат применению судами и должны быть отменены законодателем. Конечно, в отношении указанных норм не исключены запросы в Конституционный Суд РФ, который распространит на них упомянутые постановление и определение.