Закон и ведомственный акт

04-03-19 admin 0 comment

Котелевская И.В.
Журнал российского права, 2000.


Котелевская Ирина Васильевна, кандидат юридических наук.

Подвижность и многообразие форм правового регулирования требуют нахождения оптимального соотношения закона и ведомственного акта. Данная проблема обострилась в последние годы. Дело в том, что в общем объеме правовых актов большой удельный вес занимают ведомственные акты. Таково традиционное наименование результатов правотворчества органов государственного управления или органов исполнительной власти <*>. Понять природу этих актов и соотношение их с законом позволяет набор специфических признаков. Во-первых, это акты органов исполнительной власти специальной компетенции. Во-вторых, ведомственные акты, как и все подзаконные акты, возникают и действуют в цепи строгих иерархических отношений — по вертикали. В-третьих, ведомственные акты характеризуются конкретностью и оперативностью предписаний, адресованностью их определенному кругу лиц и организаций. В-четвертых, ведомственные акты чаще всего являются смешанными по своей юридической природе, поскольку в них, кроме правовых норм, включаются и оперативные предписания, и поручения, и информационные элементы.

———————————

<*> См.: Закон и ведомственные нормативные акты в СССР. Труды ВНИИСЗ. Т. 46. М., 1989.

На первый взгляд кажется, что все аспекты содержания и процедур создания ведомственных актов определяются специальными правилами и функциональными вопросами. Во многом это именно так. На федеральном уровне действуют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства РФ 13 августа 1997 года. Эти правила, кстати, уже пора обновить, и поэтому в федеральных министерствах нередко принимаются собственные правила такого рода. В субъектах Федерации порядок подготовки и принятия ведомственных актов установлен в концентрированном виде в уставах и законах о нормативных правовых актах, где им посвящены отдельные разделы. В ряде областей имеются специальные правила подготовки и принятия правовых актов органов исполнительной власти, включая акты департаментов, управлений, отделов администрации.

Главным, однако, должно быть влияние законов на ведомственное правотворчество, и оно ощущается все сильнее. Развитие этой тенденции, к сожалению, тормозят дурные традиции прошлого, когда преобладающим было ведомственное усмотрение. Да и в современный период нередко допускаются нарушения принципа верховенства закона. Тем не менее можно говорить об определяющем воздействии закона на ведомственный акт <*>. Рассмотрим основные направления этого воздействия.

———————————

<*> См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 440 — 459.

1. Закон устанавливает общие компетенционные рамки деятельности министерств и иных органов исполнительной власти. Таковы нормы специальных законов о правительстве, о построении и деятельности исполнительных органов, о контроле, а также нормы тематических законов, регулирующих отдельные сферы государственной жизни. Например, в Водном кодексе есть раздел III «Государственное управление в области использования и охраны водных объектов», в котором установлены основы государственного управления в этой области, полномочия Федерации и ее субъектов, порядок разграничения полномочий между их органами. Статьи 70 — 74 посвящены системе органов исполнительной власти, действующих в данной области, ст. 75 — 84 — регулируемой сфере государственного управления.

2. Постепенно намечается переход к использованию закона в регламентации порядка принятия ведомственных актов. Таковы упоминавшиеся главы уставов и законов о нормативных правовых актах, действующих в целом ряде областей РФ. Иллюстрацией может служить и проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», который, к сожалению, слишком долго дорабатывается после первого чтения. В нем содержатся общие нормы о месте ведомственных актов в правовой системе и их признаках. Но это пока лишь первые шаги.

3. В законах и иных статутных актах о министерствах, комитетах и других органах исполнительной власти отчетливо закреплена их ориентация на соблюдение Конституции и законов. Во всех положениях о федеральных министерствах содержится формула: «…руководствуются в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами…». Правда, практическая реализация этой формулы никак не может удовлетворить, о чем подробнее будет сказано ниже.

4. В законах определяется своего рода возможная типология ведомственных актов, которая как бы заложена в функциях Федерации, ее субъектов и соответствующих государственных органов. Темами ведомственных актов могут быть общие нормативно — содержательные вопросы. Таковы, например, нормы кодексов и иных федеральных законов о предметах ведения Федерации и ее субъектов, о принципах деятельности в той или иной сфере, об общенормативных требованиях.

Примером может служить Приказ Федеральной службы воздушного транспорта России от 19 апреля 2000 года N 93 «О совершенствовании системы сертификации на воздушном транспорте Российской Федерации», который издан в соответствии с требованиями Воздушного кодекса Российской Федерации по обеспечению безопасности полетов воздушных судов и авиационной безопасности. Этим Приказом в целях совершенствования Системы сертификации на воздушном транспорте Российской Федерации (ССВТ) дополнен пункт 7.1 Положения о системе сертификации на воздушном транспорте Российской Федерации, утвержденного Министерством транспорта Российской Федерации 19 июля 1995 г. ПР ССВТ 01-95. В результате организации, осуществляющие деятельность по продаже и бронированию пассажирских и грузовых перевозок; организации, осуществляющие деятельность по обеспечению пассажиров (экипажей) воз душных судов бортовым питанием; организации, осуществляющие деятельность по организационному обеспечению полетов; организации, осуществляющие поставки авиационно — технического имущества, также должны проходить процедуру сертификации.

В этом же Приказе статс — секретарю — заместителю директора ФСВТ России поручается направить настоящий Приказ на согласование в Госстандарт России и на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации. Контроль за исполнением настоящего Приказа министр оставил за собой.

В федеральных кодексах и иных базовых законах часто устанавливается статус специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти и определяется примерный круг решаемых им вопросов.

Так, в Федеральном законе «О почтовой связи» есть статья 11 «Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление деятельностью в области почтовой связи». Согласно Закону этот орган обеспечивает реализацию единой государственной политики в области почтовой связи и осуществляет общее регулирование деятельности операторов почтовой связи. Положение о федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем управление деятельностью в области почтовой связи, утверждается Правительством Российской Федерации. Этому органу федеральным законом предоставляются исключительные права на издание и организацию распространения государственных знаков почтовой оплаты, присвоение почтовых индексов объектам почтовой связи на территории Российской Федерации, выдачу разрешений на применение франкировальных машин и определение порядка их использования.

Статья 12 того же Закона посвящена требованиям в области почтовой связи общего пользования. В ней, что очень важно, раскрываются нормативные полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление деятельностью в области почтовой связи. Этот орган в соответствии с данным Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации разрабатывает инструкции, руководства, положения и другие нормативные акты, определяющие единые нормы и требования в области почтовой связи общего пользования. Закон называет не только виды актов, но и определяет их юридическую силу. Нормативные акты по вопросам организационно — технического обеспечения устойчивого функционирования сети почтовой связи, а также по вопросам эксплуатации средств почтовой связи, издаваемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление деятельностью в области почтовой связи, являются обязательными для всех операторов почтовой связи общего пользования.

5. В законах нередко точно устанавливается вид правового ведомственного акта, который соответствующему органу исполнительной власти надлежит либо издать, либо «вести» его как действующий. Обычно речь идет об актах длительного срока действия. Например, в п. 2 ст. 33 Воздушного кодекса указывается, что ведение Государственного реестра гражданских судов РФ возлагается на специально уполномоченный орган в области гражданской авиации. Пункт 2 ст. 36 посвящен федеральным авиационным правилам, п. 1 ст. 41 — ведению Государственного реестра аэропортов РФ, п. 2 ст. 9 — лицензированию в области гражданской авиации.

В качестве примера «прямой» реализации норм законов в ведомственных актах приведем Приказ Государственного таможенного комитета от 24 февраля 2000 года «Об утверждении Положения о предварительных операциях таможенного оформления в автомобильных пунктах пропуска», который издан в целях совершенствования таможенного оформления товаров, ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации автомобильным транспортом, в соответствии со статьями 20, 126, 138 и частью первой ст. 139 Таможенного кодекса Российской Федерации. Приказом утверждено прилагаемое Положение о предварительных операциях таможенного оформления в автомобильных пунктах пропуска, внесены изменения в Правила доставки товаров под таможенным контролем, утвержденные Приказом ГТК России от 20 мая 1996 года N 304, с изменениями, внесенными Приказом ГТК России от 30 августа 1999 года N 581:

Этим же Приказом управлению по делам Таможенного союза, Представительству таможенной службы Российской Федерации при таможенной службе Республики Белоруссия поручено информировать ГТК Республики Белоруссия о положениях настоящего Приказа. В пункте 7 Приказа поручается Главному управлению организации таможенного контроля и Управлению международного таможенного сотрудничества обеспечить информирование МИДа России, Минтранса России, АСМАПа, Международного союза автомобильного транспорта и Рабочей группы Европейской экономической комиссии ООН по таможенным вопросам, связанным с транспортом, о содержании настоящего Приказа. Пресс — служба ГТК России обязана обеспечить освещение положений настоящего Приказа в средствах массовой информации после его государственной регистрации в соответствии с установленным порядком.

Как можно видеть из содержания вышеупомянутого Приказа ГТК РФ, им вносятся актуальные изменения в действующие ведомственные акты, а, кроме того, даются информационные поручения специальным службам и подразделениям.

24 марта 2000 года издан Приказ Министерства здравоохранения РФ «О порядке принятия решения о проведении клинических исследований лекарственных средств», которым утверждена соответствующая инструкция. Она разработана на основании и в соответствии с Федеральным законом «О лекарственных средствах», ее положения устанавливают порядок решения необходимых вопросов в системе Минздрава, включая выдачу документов и заключение договоров.

Рассмотрим Инструкцию Министерства РФ по налогам и сборам от 21 февраля 2000 года по применению Закона Российской Федерации «О плате за землю». Инструкция издана на основе части первой Налогового кодекса и тринадцати других федеральных законов. В ней 50 пунктов, часть которых носит информационный характер: они либо воспроизводят, либо содержат отсылку к нормам законов, указов и правительственных постановлений (таких более 50). Другая часть пунктов посвящена разъяснению норм Закона преимущественно в контексте указанных вышестоящих нормативных актов.

Можно заметить своеобразную тенденцию, когда ведомства реагируют на предписания закона наиболее простым и однолинейным образом. Чаще всего ими более или менее своевременно издается акт, прямо предусмотренный законом. Более широкое исполнение требований закона, сопровождаемое перестройкой функций, структур и процедур деятельности, в конкретной подведомственной сфере встречается реже. Мало и не всегда комплексно меняются массивы подзаконных актов после крупных законодательных новшеств в той или иной сфере.

Еще большие сожаления вызывают многочисленные случаи нарушений законности ведомственными актами. Об этом многократно сигнализировала пресса. Не приводя конкретных примеров нарушений такого рода, отметим наиболее типичные.

Довольно часто акты министерств экономического профиля, Минздрава, а также их региональных структур в гораздо большей степени ориентированы не на исполнение соответствующих федеральных и региональных законов отраслевого содержания, а на выполнение указов, постановлений регионального правительства, решений губернаторов <*>.

———————————

<*> См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996; Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М., 2000.

Нередко допускается превышение ведомственных полномочий, когда в ведомственных актах даются «расширительные» или произвольные толкования норм законов или даже содержатся нормативные решения, принятые с превышением компетенции, на ином уровне. Широкую известность и социальную остроту вызвали решения Пенсионного фонда и Минтруда, устанавливающие отличный от федерального закона порядок расчета индивидуального коэффициента пенсионера. Этому способствовало, правда, неоднозначное изложение соответствующих положений закона.

В ведомственных актах иногда встречаются прямые отступления от норм законов, в результате чего неоправданно ограничиваются права граждан, хозяйствующих субъектов и т.п. Это происходит, когда Министерство путей сообщения вводит необоснованные ограничения прав пассажиров, когда Министерство по делам печати и информации нарушает права средств массовой информации. Такие ситуации недопустимы при сбалансированной правовой системе.

Первичной реакцией на такие «ведомственные нарушения» законов служит отказ Министерства юстиции РФ в государственной регистрации актов федеральных органов исполнительной власти. Департамент регистрации и контроля за ведомственными нормативными актами принимает решения об отказе в регистрации в случаях противоречия этих актов действующему законодательству. Перечни таких актов публикуются <*>. Однако и здесь существует проблема, поскольку регистрации в Минюсте подлежат только нормативные акты министерств и ведомств. Под предлогом ненормативного содержания органы исполнительной власти зачастую и не настаивают на их регистрации или же вообще не представляют акты на государственную регистрацию. Проблема реализации таких незарегистрированных, якобы ненормативных актов для ведомств решается через действия соответствующих служащих. При этом чиновник, исполняющий ведомственный акт в силу служебного долга, ущемляет другие субъекты права. Судебное же обжалование таких незарегистрированных актов крайне затруднено и длительно.

———————————

<*> См., например: Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. N 3. С. 26 — 29; N 4. С. 72 — 73.

Многообразие каналов воздействия законов на ведомственные акты не должно создавать впечатления об их разовой, односторонней связи. Ведомственные акты все чаще и активнее влияют на процесс создания законов и их содержание. Особенно это ощущается, когда закон впервые создается в какой-то сфере или обновляется с учетом существующего характера ведомственного правотворчества. Например, в начале 90-х гг. формирование налоговых законов отчасти происходило за счет «перевода», преобразования предписаний, приказов и инструкций Министерства финансов в законодательные нормы. Нередко это происходило даже в виде механического копирования.

Нужно отметить, что и сегодня, в условиях повышенной законодательной активности, ведомственные нормы часто «прорастают» в виде норм законов, особенно в узких, специальных сферах. Достаточно назвать федеральные законы о бухгалтерском учете, о пожарной безопасности, об экологической экспертизе, о животноводстве и т.п. Словом, данный аспект проблемы нельзя не учитывать.

Следует обратить внимание и на усложнение вертикальных и горизонтальных связей при анализе соотношения закона и ведомственного акта на федеральном и региональном уровнях. Этот аспект почти не исследован, хотя нередко влияние федерального приказа или регионального закона на акт областного департамента становится не только преобладающим, но и единственно определяющим. Например, в Москве действуют Закон «О торговой деятельности в городе Москве» и десятки городских правил торговли <*>. А ведь есть и общеотраслевые нормы, которые нельзя не учитывать.

———————————

<*> См.: Правила торговли в Москве. М., 2000.

Вообще создается своеобразный четырехугольник связей, в котором однородные федеральные и региональные законы остаются в стороне, их как бы подменяют ведомственные нормативные акты. Но бывает и по-другому, когда областной орган исполнительной власти в большей степени настроен на связь и подчинение региональному закону и постановлениям губернатора. В этом случае рушатся вертикальные правовые зависимости. Нельзя допускать, чтобы отдельные элементы правовых связей оставались изолированными от других, но это непростая задача для ведомственного правотворчества, особенно в субъектах Федерации.

Отметим такое правило: чем точнее и полнее сформулированы нормы законов, тем меньше надобности в дополнительных ведомственных регуляторах. Ими нельзя нарушать установленные законами режимы деятельности клиентов, предприятий и пр. Однако в условиях двухуровневого федеративного законодательства это правило нелегко выдержать. Соотношение закона и ведомственного акта остается острой проблемой для всех уровней правового регулирования, и ее решение требует новых усилий и пристального внимания. Точное и юридически грамотное сочетание норм ведомственных актов и законов обеспечит согласованное функционирование разных звеньев российской правовой системы.