Полномочия высших органов государственной власти России по осуществлению гражданского контроля за армией

04-03-19 admin 0 comment

Писарев А.Н.
Право в Вооруженных Силах, 2000.


А.Н. Писарев, полковник юстиции, докторант кафедры конституционного (государственного) и международного права Военного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Основной Закон Российского государства (ст. 11) к числу высших органов государственной власти относит Президента, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и высшие судебные органы <*>.

———————————

<*> См.: Конституция Российской Федерации. М.: Юр. лит., 1993. С. 7.

Для реализации своего правового положения в области обороны, осуществления определенных в законе задач и функций конкретными полномочиями в области обороны Конституция и Федеральный закон «Об обороне» от 31 мая 1996 г. наделяют главу Российского государства, высший орган законодательной власти и высший орган исполнительной власти.

В демократическом обществе все высшие органы государственной власти должны располагать полномочиями по осуществлению контроля за деятельностью армии. Такого рода контрольную деятельность часто называют гражданским контролем за армией <*>.

———————————

<*> См.: Серебренников В.В. Гражданский контроль над армией // Кентавр. 1992. N 11. С. 31; Серов В.В. Гражданский контроль над армией // Клуб «Реалист». 1996. N 15. С. 47.

Зависимость армии от гражданской власти является одним из основополагающих признаков демократического общества в Российской Федерации. В своем выступлении на приеме в честь выпускников военных академий Президент Российской Федерации подчеркивал, что государственная система управления Вооруженными Силами предполагает прежде всего укрепление связи армии с обществом, внедрение и усиление элементов гражданского контроля над процессом военного строительства <*>.

———————————

<*> См.: Ельцин Б.Н. Вам реформировать армию. Выступление на приеме в честь выпускников военных академий // Российская газета. 1994. 30 июня.

Принцип гражданского контроля за армией никоим образом не подрывает другой важнейший принцип военного строительства — принцип единоначалия, в соответствии с которым «командир (начальник) наделяется всей полнотой функций (командных, административных, хозяйственных) по управлению вверенными ему войсками (силами флота)» <*> и несет единоличную ответственность за все стороны их жизни и деятельности. Наоборот, гражданский контроль за армией призван «всемерно укреплять связь общества и армии, а также ограждать Вооруженные Силы от таких негативных явлений, как нарушение законодательства, рост преступности, коррупция, произвол, насилие над личностью, злоупотребление служебным положением и др.» <**>.

———————————

<*> Арцибасов И.Н. и др. Военное право: Учебник. М.: Воениздат, 1984. С. 42.

<**> Зеленов Е. Проблема гражданского контроля над армией и пути ее решения // Военные и гражданские в демократическом обществе. М.: Воениздат, 1997. С. 109.

В развитых демократических странах неукоснительно соблюдается принцип: «когда речь идет об армии, а тем более о войне, нужна исключительно тщательная проработка этих вопросов всеми институтами политической системы» <*>. Поэтому законодательство зарубежных стран детально регламентирует полномочия всех высших органов государственной власти по руководству вооруженными силами.

———————————

<*> См.: Серебренников В.В. Армия в политической системе общества. М.: Воениздат, 1996. С. 10.

В соответствии с демократическим принципом гражданского контроля за армией в государствах с республиканской формой правления президент, занимая высший пост в руководстве вооруженными силами, не может одновременно находиться на военной службе и иметь воинское звание. Законодательство США принцип гражданского контроля за армией связывает прежде всего с тем, что министр обороны является гражданским лицом. Главное его функциональное предназначение — выполнение административно — управленческих функций и обеспечение проведения политической линии президента в военном ведомстве <*>.

———————————

<*> USC. T. 10. Chapter 2. § 113 (b). P. 27.

Исходя из изложенного, автор полностью поддерживает точку зрения о том, что «министр обороны Российской Федерации должен быть гражданским человеком, и, прежде всего, осуществлять государственный контроль за правильностью использования средств, выделяемых из бюджета на цели укрепления обороны» <*>.

———————————

<*> Лобов В. Как реформировать российскую армию // Российская газета. 1995. 25 января.

Согласно ст. 20 Конституции Франции Правительство распоряжается администрацией и вооруженными силами. Комментируя данную конституционную норму, Ф. Ардан пишет: «Армия должна быть подчинена гражданским властям. Вооруженные силы при необходимости обеспечивают практическое осуществление некоторых решений, поддерживают порядок и безопасность, защищают национальную территорию. Уже само их существование гарантирует эффективность правительственной деятельности, так как правительство может использовать военную силу. Если того потребуют обстоятельства, Совет министров может принять декрет об осадном положении. В этом случае произойдет передача военным властям тех полномочий, которыми в обычное время пользуется гражданская администрация» <*>.

———————————

<*> Ардан Ф. Франция: государственная система / Пер. с франц. М.: Юр. лит. С. 87.

В отличие от Франции в России Правительство и его Председатель не наделяются какими-либо полномочиями распорядительного характера, связанными с формированием органов военного управления и осуществлением гражданского контроля за их деятельностью. В отличие от Правительства Франции полномочия Правительства России в области обороны носят полностью зависимый от полномочий Президента характер. Они направлены только на реализацию, претворение в жизнь решений, принимаемых Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 13, ч. 2 Закона «Об обороне» управление Вооруженными Силами осуществляет министр обороны Российской Федерации через Министерство обороны и Генеральный штаб Вооруженных Сил, являющийся основным органом оперативного управления ими. Руководители указанных органов военного управления назначаются Президентом России без согласования с Председателем Правительства, поскольку, как было уже сказано выше, Министерство обороны Российской Федерации относится к числу федеральных органов исполнительной власти, находящихся в прямом ведении Президента по вопросам, закрепленным за ним Конституцией и законами.

В сфере гражданского контроля за армией важная роль принадлежит парламентам. В зарубежных странах такого рода контроль осуществляется парламентами, прежде всего посредством деятельности расследовательских комитетов и комиссий. Парламентские следственные комиссии приравнены по своему правовому положению к следственным органам судебной власти и вправе проводить любые процессуальные действия. Они имеют право затребовать любую информацию и документацию от любых государственных органов, политических партий, общественных организаций, вызвать для дачи показаний должностных лиц, экспертов, отдельных граждан. Расследовательские комитеты часто делают скандальные разоблачения бюрократизма, взяточничества, некомпетентности чиновников, в том числе и по вопросам обороны. Слушания в таких комитетах и комиссиях транслируются, как правило, по радио и телевидению. В качестве примера можно привести деятельность расследовательского комитета сенатора С. Эрвина, результатом которой стала отставка Президента США Р. Никсона и разоблачение аферы «Иран — Контрас» в 1987 г. Выводы таких комиссий требуют для признания человека виновным в совершении преступления решения суда. Такими полномочиями наделены все комитеты Сената и некоторые комитеты Палаты представителей конгресса США.

Во Франции следственные комиссии расследовали обстоятельства кораблекрушения «Амоко Кадикса» (1978), деятельность службы гражданского действия (1981), так называемое дело «самолетов — обнаружителей» (1984) и др. В каждой палате вопрос о создании комиссий решается большинством голосов, комиссии состоят максимум из 30 депутатов и 21 сенатора. Следственная комиссия не может быть создана по поводу фактов, уже повлекших за собой судебное расследование.

В соответствии со ст. 101, ч. 3 Конституции Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, которые по вопросам своего ведения вправе проводить парламентские слушания. По смыслу указанной статьи деятельность таких комитетов и комиссий должна регулироваться регламентами палат Федерального Собрания. В соответствии с Регламентом Государственной Думы (ст. 19) от 22 января 1998 г. (с изменениями от 15 апреля, 23 октября, 4 декабря 1998 г.; 29 сентября 1999 г.) комитеты могут осуществлять парламентские слушания, в том числе по вопросам обороны. Для организации таких слушаний Регламент наделяет парламентские комитеты и комиссии рядом полномочий. Так, согласно ст. ст. 26 — 29, 69 — 70 на заседание комитета, комиссии могут быть приглашены эксперты, а также представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, средств массовой информации. Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности и по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий, они могут организовывать, проводить конференции, совещания, «круглые столы», семинары и принимать участие в их работе. Для подготовки отдельных вопросов комитет, комиссия Государственной Думы может создавать рабочие группы из числа членов данных комитета, комиссии, других депутатов Государственной Думы, представителей государственных органов и иных организаций. Комитеты и комиссии палаты вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, у руководителей государственных органов и иных организаций. После выступлений на парламентских слушаниях приглашенных лиц следуют вопросы депутатов Государственной Думы и других присутствующих и ответы на них. Вопросы могут быть заданы как в устной, так и в письменной форме. Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу <*>.

———————————

<*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 7. Ст. 801.

В соответствии со ст. ст. 34 — 36 Регламента Совета Федерации, утвержденного Постановлением верхней палаты Российского парламента от 6 февраля 1996 г., примерно такими же полномочиями по организации парламентских слушаний наделяются комитеты и комиссии Совета Федерации. По их предложению принимаются решения о проведении парламентских слушаний, на которые могут приглашаться члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, должностные лица, эксперты, представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, органов военного управления <*>.

———————————

<*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 7. Ст. 656.

По мнению автора, полномочия комитетов и комиссий Совета Федерации и Государственной Думы по осуществлению гражданского контроля за деятельностью органов военного управления с учетом приведенного зарубежного опыта должны быть значительно расширены. Представляется, что для эффективного проведения парламентских слушаний комитетам и комиссиям палат Федерального Собрания должны быть предоставлены право парламентских расследований, а значит, и возможности для производства следственных действий, предусмотренных уголовно — процессуальным законодательством.

Генерал В. Самойлов деятельность высших органов государственной власти Российской Федерации по обеспечению гражданского контроля за армией связывает с необходимостью «снять с нее бремя забот о своем выживании, создать механизм ее управляемости и проницаемости со стороны гражданской власти и общественных институтов, социальной и правовой защиты военнослужащих и лиц, увольняемых в запас, путем компенсирования военнослужащим лишения отдельных политических и социально — экономических прав, установления повышенных правовых гарантий и льгот, в частности, ликвидации проблем со снабжением военнослужащих продовольствием и товарами первой необходимости, обеспечением их жильем и такими размерами денежного содержания, которые обеспечивали бы им достойный уровень жизни, не зависящий от темпов инфляции» <*>.

———————————

<*> Самойлов В. Для чего нужен гражданский контроль над армией // Российская газета. 1991. 10 ноября.

Анализ научных публикаций по рассматриваемой проблематике позволяет автору сделать вывод о том, что деятельность высших органов государственной власти Российской Федерации в области обороны в соответствии с принципом гражданского контроля над Вооруженными Силами означает: во-первых, жесткое ограничение политической деятельности военных; во-вторых, четкое разграничение юрисдикции между государственными органами и органами военного управления; в-третьих, ясное определение предназначения армии, связанного с обороной от внешнего врага; в-четвертых, осуществление контроля за использованием средств, выделяемых из государственного бюджета на оборону; в-пятых, создание и реализацию механизма полномочий по контролю за деятельностью органов исполнительной власти и органов военного управления, правовой защиты военнослужащих.