Как формируется законодательство субъектов российской федерации в сфере образования

04-03-19 admin 0 comment

Ермошин Г.Т.
Журнал российского права, 2000.


Ермошин Григорий Тимофеевич — кандидат юридических наук, доцент.

Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации является необходимой составной частью общего формирования образовательного законодательства. Изучение и обобщение ее опыта позволяют более полно представить всю совокупность отношений в этой сфере, требующей своего регулирования в современных условиях как на федеральном, так и региональном уровнях.

Приобретя в соответствии с Конституцией Российской Федерации принципиально новые возможности и права и будучи максимально приближенными к правоприменительной деятельности, законодатели субъектов Российской Федерации теперь быстрее реагируют на практические потребности общества в регулировании тех или иных отношений.

Законодательно установленное разделение компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере образования фактически есть законодательное определение того, как должно выглядеть правовое образовательное пространство Российской Федерации.

Исследование же совокупности предметов регулирования в сфере образования законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов, принимаемых исполнительными органами государственной власти на местах, дает представление о том, как реально формируется субъектами Федерации правовое поле этой сферы под воздействием требований практики.

Законодательное разделение компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере образования. Законодательно разделение компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере образования установлено в ст. 26, 43, 44 Конституции Российской Федерации, ст. 28 и 29 Федерального закона «Об образовании», действующего сейчас в редакции от 13 января 1996 года N 12-ФЗ и от 16 ноября 1997 года N 144-ФЗ (далее — Закон об образовании), а также в ст. 24 и 25 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ (далее — Закон о высшем образовании).

Исходя из общих принципов построения правового пространства Российской Федерации <*> логично было бы одновременно рассматривать положения этих правовых норм и как законодательное установление основных направлений развития образовательного законодательства субъектов Российской Федерации. Однако не все так просто, как представляется на первый взгляд.

———————————

<*> Подробно эти принципы и общие методологические аспекты исследования правового пространства России рассмотрены автором в статье «Конституционный принцип федерализма и проблемы его реализации при создании единого правового пространства России», опубликованной в журнале «Конституционное право: восточноевропейское обозрение». 1999. N 2 (27) / М.: Центр Конституционных исследований МОНФ.

В соответствии со ст. 29 Закона об образовании к компетенции субъектов Российской Федерации в области образования отнесен конкретный перечень, состоящий из 18 вопросов. Причем в предмет ведения субъектов Российской Федерации включены вопросы как явно относящиеся к компетенции законодательной власти субъектов Федерации, так и являющиеся прерогативой исполнительной власти ее субъектов.

Все вопросы, отнесенные ст. 29 «Компетенция субъектов Российской Федерации в области образования» Федерального закона об образовании к ведению субъектов Российской Федерации в области образования, можно разбить на следующие группы.

Нормы собственно регулятивного характера. К ним, по нашему мнению, следует отнести п. 3, 4, 5, 8, 9, 10, 11 и 14.

Нормы, которые можно назвать избыточными (наличие или отсутствие их в законе не меняет его содержания и смысла).

Действительно, вряд ли имеет регулятивное значение отнесение к ведению субъектов Российской Федерации таких положений, которые закреплены, например, в п. 2 данной статьи — «Законодательство субъектов Российской Федерации в области образования» или в п. 18 — «Издание нормативных документов в пределах своей компетенции».

Нормы, вносящие неопределенность в регулируемые отношения. К таким нормам можно отнести п. 1 ст. 29 Закона об образовании. В соответствии с ним к ведению субъектов Российской Федерации относятся определение и осуществление политики в области образования, не противоречащей политике Российской Федерации в данной области. Это положение требует законодательного развития в целях сохранения единого образовательного пространства с учетом действия ст. 43 Конституции Российской Федерации. Без этого оно либо безусловно превратится в политический лозунг, либо может стать основой для появления отдельных региональных зон со своими правовыми режимами, как это уже имеет место в отдельных субъектах Российской Федерации <*>.

———————————

<*> См.: Ермошин Г. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. 1998. N 8.

Пункт 3 ст. 29, в соответствии с которым к ведению субъектов Российской Федерации отнесено определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений, также вносит неопределенность в регулирование этих отношений. В Законе об образовании этот порядок регулируется положениями ст. 13 «Устав образовательного учреждения», ст. 33 «Порядок создания и регламентации деятельности образовательного учреждения», ст. 34 «Реорганизация и ликвидация образовательного учреждения», не предусматривающими каких-либо изъятий или дополнений. Поэтому реализация субъектом Российской Федерации права на установление особенностей порядка создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений в случае их несоответствия положениям ст. 33 и 34 может одними оспариваться, так как они противоречат федеральному законодательству, а другими защищаться, ибо это и есть реализация п. 3 ст. 29 Закона РФ об образовании.

Нормы, регламентирующие полномочия исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Эти нормы находятся, естественно, вне компетенции Российской Федерации. Такие положения ст. 29, как:

— организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений, оказание им посреднических услуг в части материально — технического обеспечения (п. 12);

— установление дополнительных к федеральным требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений (п. 13);

— информационное обеспечение в пределах своей компетенции образовательных учреждений, организация издания учебной литературы, разработка примерных учебных планов и программ курсов, дисциплин (п. 15);

— организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации педагогических работников (п. 16);

— обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования и контроль исполнения государственных образовательных стандартов (п. 17).

Представляется, что установление в федеральном законе перечня вопросов, относящихся к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по сути своей является вмешательством в компетенцию субъектов Российской Федерации.

При этом заметим, что не только отнесение к компетенции субъектов Российской Федерации такого вопроса, как оказание посреднических услуг местным органам управления образованием и образовательным учреждениям в части материально — технического обеспечения (п. 12), но и сам факт этого положения в федеральном законе не могут не вызвать недоумения.

Обратимся к нормам регулятивного характера, являющимся предметом нашего исследования.

Итак, к ведению субъектов Российской Федерации ст. 29 Закона об образовании отнесено, в частности:

— осуществление федеральной политики в области образования, финансовое подкрепление государственных гарантий доступности и обязательности основного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам (п. 4);

— разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования, в том числе международных, с учетом национальных и региональных социально — экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей (п. 5);

— установление национально — региональных компонентов государственных образовательных стандартов (п. 8);

— формирование бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования (п. 9);

— установление местных налогов и сборов на цели образования (п. 10);

— установление республиканских, региональных нормативов финансирования образования (п. 11);

— установление дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников (п. 14).

По сути дела, каждое из этих положений легло в основу целого ряда законов субъектов Российской Федерации.

Совершенно очевидно, что перечень вопросов, приведенный в ст. 29, нельзя рассматривать как исчерпывающий. За его рамками остались вопросы регулирования отношений, являющихся составной частью образовательной деятельности (труд преподавателей, педагогов, воспитателей и др.), и прямо вытекающих из отношений в образовательной сфере (трудоустройство обучающейся молодежи, охрана здоровья, вопросы допризывной подготовки, социальные льготы и пр.).

Определенное влияние на развитие законодательства субъектов Российской Федерации в образовательной сфере оказывают положения ст. 30 Закона РФ об образовании. В соответствии с ними разграничение компетенции в области образования между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также между их органами регулируется законодательством субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 30). Эти положения, по существу, и заложили основы раздробления единства правового регулирования образовательной деятельности на региональном уровне. Появилась возможность для возникновения около ста вариантов разграничения компетенции в области образования между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Что на территории одного субъекта регулируется на уровне закона субъекта Российской Федерации, то на территории другого субъекта может быть отнесено к компетенции исполнительной власти. Даже по такому общему для всех субъектов Российской Федерации вопросу, как финансирование образовательных учреждений, в Вологодской области, например, принимается Закон «О сборе на нужды образовательных учреждений» от 13 декабря 1995 года N 44-ОЗ. Законодательное Собрание Владимирской области этот же вопрос регулирует решением Законодательного Собрания «О введении сбора на нужды образовательных учреждений» от 15 февраля 1995 года N 35, а в Хабаровском крае он регламентируется в рамках налогового законодательства двумя актами: Законом «О налогах и сборах Хабаровского края» (ст. 16) и Положением «О порядке использования средств, полученных от сбора на нужды образовательных учреждений», утвержденным решением краевой Думы от 28 сентября 1995 года N 20.

Аналогичная ситуация складывается с правовым регулированием вопросов лицензирования, защиты прав ребенка и т.д.

Если лицензирование образовательной деятельности в области дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в Ханты — Мансийском автономном округе на основании постановления губернатора <*> осуществляют лицензионные органы местного самоуправления муниципальных образований округа, то в Приморском крае такие полномочия на его территории переданы департаменту профессионального образования и науки администрации края <**>. В то же время в Нижегородской области Законом «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по выдаче лицензий на право ведения образовательной деятельности» от 28 ноября 1996 года N 52-3 лицензирование передано органам местного самоуправления только по определенным видам образовательных учреждений <***>.

———————————

<*> Постановление губернатора Ханты — Мансийского автономного округа «Об утверждении Положения о Лицензионной палате округа и порядка лицензирования» от 4 января 1997 года N 38.

<**> Постановление губернатора Приморского края от 24 ноября 1997 года N 497 «О передаче полномочий по лицензированию образовательной деятельности в области начального и среднего профессионального образования на территории Приморского края».

<***> В соответствии со ст. 1 этого Закона органы местного самоуправления районов области и городов Арзамаса, Дзержинска, Н. Новгорода наделяются государственными полномочиями по выдаче лицензий на право ведения образовательной деятельности:

— муниципальным дошкольным образовательным учреждениям (за исключением центров развития ребенка);

— муниципальным общеобразовательным учреждениям (за исключением гимназий, лицеев, школ с углубленным изучением отдельных предметов) в части ведения начального, основного, среднего (полного) общего образования, кроме профессиональной подготовки;

— муниципальным специальным (коррекционным) образовательным учреждениям для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии;

— муниципальным образовательным учреждениям для детей — сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Не в меньшей степени нарушает единство правового регулирования образовательной сферы и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ, который установил, что по общим вопросам высшего и послевузовского профессионального образования субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне установленной настоящим Законом компетенции Российской Федерации в области высшего и послевузовского профессионального образования (ст. 25). Как это должно соотноситься с положениями подпункта «е» ст. 72 Конституции Российской Федерации, которыми общие вопросы образования отнесены к совместной компетенции, совершенно неясно.

В Законе о высшем образовании федеральный законодатель пошел еще дальше. Статьей 24 этого Закона устанавливается компетенция Российской Федерации уже не по общим вопросам образования, как предусматривает Конституция Российской Федерации, а в области высшего и послевузовского профессионального образования. И хотя, в отличие от Закона РФ об образовании, Законом РФ о высшем образовании уже проведена грань между компетенцией федерального законодателя и федерального Правительства, однако содержание статьи выходит за рамки предмета регулирования самого Закона, так как в ней содержатся положения, установление которых относится к компетенции Правительства Российской Федерации, а не федерального законодателя. Так, п. 3 ст. 24 Закона РФ о высшем образовании определена компетенция федерального (центрального) органа управления высшим профессиональным образованием, а п. 4 — компетенция государственной аттестационной службы в области высшего и послевузовского профессионального образования. Установление данных положений в Законе противоречит принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10 Конституции Российской Федерации, в силу которого органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ Правительство Российской Федерации утверждает положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти, руководит ими и контролирует их деятельность. Отсюда следует, что Правительство Российской Федерации самостоятельно определяет правомочия федеральных органов исполнительной власти и законодательная власть не вправе законодательно устанавливать их функции.

Таким образом, совершенно очевидно, что необходимы существенные корректировки федерального законодательства в образовательной сфере.

Совокупность отношений, регулирование которых осуществляется субъектами Российской Федерации. Конституционное право субъектов Российской Федерации осуществлять нормативно — правовое регулирование отношений в сфере образования в настоящее время реализовано большинством из них. Перечень региональных законов насчитывает несколько сотен актов. Однако до сих пор законодательство субъектов Российской Федерации в области образования практически не только не изучено, но даже не систематизировано, хотя оно регулирует весьма широкий круг вопросов.

Обобщение законов и иного нормативно — правового материала субъектов Российской Федерации дает возможность выделить по предмету регулирования следующие группы общественных отношений в образовательной и смежных с ней сферах, регулирование которых осуществляется субъектами Российской Федерации.

1. Общие вопросы образовательной деятельности, в основу регулирования которых субъектами Российской Федерации положен Закон РФ об образовании.

Большая часть субъектов Российской Федерации на основе Федерального закона разработала свои общие законы об образовании, предмет регулирования которых (а подчас и текст самих законов) совпадает с предметом регулирования Федерального закона (и его текстом). Единая правовая основа этих законов объясняет и единообразие в их названии — в тех или иных вариациях это — законы «Об образовании». Само по себе регулирование субъектами Российской Федерации отношений, которые уже регулируются федеральным законодательством, является нарушением конституционно установленной конфигурации правового пространства.

2. Общие вопросы образовательной деятельности, регулирование которых на федеральном уровне, по мнению законодателя субъекта Российской Федерации, недостаточно для успешного ее осуществления. Поэтому субъекты Федерации по своему усмотрению либо устраняют пробелы федерального законодательства в регулировании некоторых общих вопросов, либо по уже сложившейся традиции «исправляют» или «дополняют» федеральное регулирование.

Для этой группы характерны, например, Закон «О правовом регулировании сферы образования Курганской области», Закон Приморского края «О начальном профессиональном образовании» (19.12.95), Закон Тульской области «О правовом регулировании деятельности системы образования» (26.01.95), Закон Челябинской области «О начальном профессиональном образовании и профессиональной подготовке» (14.12.96), Закон Амурской области «Об аттестации и государственной аккредитации учреждений образования» (18.09.97), Закон Республики Башкортостан «О республиканском комплекте учебников для образовательных учреждений» и др.

3. Третью группу составляют экономические отношения, опосредующие образовательную деятельность.

Установление правовых основ единого рынка, финансовое, кредитное регулирование ст. 71 Конституции Российской Федерации отнесено к ведению Российской Федерации, а общих принципов налогообложения — к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, регулирование на уровне субъектов Российской Федерации экономики образовательной сферы, при котором его предметом являются вопросы экономического и финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений на территории субъекта, возможно только с учетом разделения компетенции законодателей в конкретных областях законодательства.

Как правило, регулируя эти вопросы, региональные законодатели и органы исполнительной власти устанавливают местные налоги и сборы на нужды образовательных учреждений, минимальные социальные нормы и финансовые нормативы, налоговые и иные экономические льготы образовательным учреждениям в пределах своей компетенции, регламентируют порядок оплаты за содержание детей в государственных образовательных учреждениях и т.д.

Примером такого регулирования являются законы о сборе на нужды образовательных учреждений, принятые в Архангельской, Вологодской, Иркутской, Московской, Свердловской, Саратовской, Читинской областях, а также Закон Иркутской области «О временных минимальных социальных нормах и финансовых нормативах», Закон Республики Карелия «О целевом сборе районного (городского) Совета народных депутатов на создание Фонда дошкольного воспитания» и др.

В какой-то мере особняком в этой группе стоят законы, устанавливающие льготы как образовательным учреждениям, так и предприятиям и организациям, оказывающим поддержку сфере образования. Так, в Тюменской области принят Закон «Об установлении налоговых льгот учредителям попечительских советов вузов (факультетов вузов) области», в Пензенской области — Закон «О льготах по налогам, зачисляемым в бюджет Пензенской области» (в том числе для учреждений дополнительного образования, клубов, Центра спортивного танца, Социально — реабилитационного центра для несовершеннолетних и т.п.).

В этой группе выделим подгруппу законов и нормативных актов, определяющих специфику отношений собственности, связанных с образовательными учреждениями. К ним можно отнести Закон Республики Башкортостан «О сохранении статуса государственных научных, образовательных учреждений и моратории на их приватизацию», Постановление губернатора Нижегородской области «Об утверждении порядка передачи в муниципальную собственность ведомственных образовательных учреждений», Закон «О моратории на приватизацию объектов образования в Краснодарском крае».

4. Достаточно многочислен круг трудовых, социальных и иных отношений работников образовательных учреждений, регулируемых субъектами Российской Федерации. Предмет их регулирования — специфика трудовых и связанных с трудом иных отношений в образовательной сфере.

В группу регулирующих этот комплекс отношений вошли такие акты, как Закон Белгородской области «О социальных гарантиях медицинским работникам образовательных учреждений бюджетной сферы области», Законы Кемеровской области «О социальных гарантиях педагогических работников народного образования», «О социальном статусе учителя» и ряд других.

5. Значительное внимание субъекты Российской Федерации уделяют вопросам правового и социального статуса детей и подростков, установления законодательных мер помощи отдельным категориям учащихся и студентов в период их обучения. Приняты законы и иные правовые акты, устанавливающие правовое положение учащихся и студентов и правовое регулирование охраны их здоровья. Например, в Ивановской области и Республике Коми вступили в силу законы «О защите прав ребенка».

6. Активно действуют законодатели субъектов Российской Федерации, устанавливая правовое регулирование деятельности образовательных учреждений в сферах, смежных с образовательной. Такие виды деятельности, как научная, культурно — просветительная и некоторые другие, всегда сопутствовали образовательной. И в этом направлении весьма плодотворно поработали законодатели на местах — восполнили пробелы федерального законодательства, подготовили свои законы и нормативные акты. Так, действуют Законы «О научной деятельности и научно — технической политике в Амурской области», «О дополнительных мерах поддержки культуры и искусства в Нижегородской области», «О науке и научно — технической политике в Пермской области», «О библиотечном деле» и «Об обязательном экземпляре документов» в Тульской области и др.

7. В СССР исторически сложился и получил свое развитие в постсоветский период в России комплексный подход к решению проблем образования и воспитания молодежи. Сюда можно отнести и работу с несовершеннолетними правонарушителями, трудными подростками, вопросы трудоустройства молодежи, вопросы социальной и трудовой адаптации учащихся и выпускников образовательных учреждений. Естественно, что отношения, дополняющие образовательный процесс либо непосредственно вытекающие из него, нашли свое отражение и регулирование в ряде законов и нормативных актов субъектов Российской Федерации. Среди них можно назвать, например, Законы Ивановской области «О мерах по обеспечению трудоустройства детей — сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и других категорий молодежи в Ивановской области», «О поддержке выпускников учреждений высшего и среднего профессионального педагогического образования на территории Ивановской области», Законы Белгородской области «О государственной поддержке талантливой молодежи», «О квотировании рабочих мест для выпускников учреждений профессионального образования», Положение о целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием в Республике Коми.

* * *

Каким же образом должно происходить разделение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в образовательной сфере?

На федеральном уровне, на наш взгляд, следует осуществлять правовое решение основных понятийных, методологических вопросов и регулирование отношений, определяющих суть образовательной деятельности, а также видов деятельности, непосредственно с ней связанных.

Для определения круга ведения субъектов Российской Федерации в образовательной сфере необходим серьезный комплексный анализ их полномочий в бюджетной, налоговой, трудовой и иных сферах. И только путем вычленения из этих сфер вопросов, связанных с образовательной сферой, четкого определения, закрепленной Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством компетенции субъектов Российской Федерации можно разработать основы их модельного законодательства в образовательной и смежных с ней сферах.

Деятельность в образовательной сфере опосредуется совокупностью комплексов отношений, регулируемых различными отраслями законодательства. Стержневым, системообразующим среди них является собственно образовательный процесс.

Правовое регулирование однородных отношений осуществляется, как правило, нормами единой отрасли законодательства. В свою очередь, каждая из них имеет свои, уже сложившиеся предмет и метод правового регулирования. Более того, компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определена Конституцией Российской Федерации по-разному для разных комплексов отношений.

Таким образом, система правового регулирования субъектами Российской Федерации отношений в образовательной сфере состоит из федерального компонента, включающего нормы федеральных законов, регулирующих указанные комплексы отношений в пределах компетенции Российской Федерации в этой сфере и связанных с ней сферах, и регионального компонента, включающего нормы собственно законов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в пределах их компетенции.