О государственно — правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ

04-03-19 admin 0 comment

Карасев М.Н.
Журнал российского права, 2000.


Карасев Михаил Николаевич — главный специалист Управления по связям с органами законодательной и исполнительной власти правительства Москвы, выпускник Академического правового университета при ИГП РАН.

Довольно часто в отношениях между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, наряду с вопросами, относящимися к разграничению предметов ведения, возникает проблема так называемого опережающего правового регулирования. Органы власти на местах подчас принимают нормативные акты по тем вопросам, по которым еще предполагается принятие федеральных нормативных актов.

Конституция РФ не указывает прямо на право субъектов Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование, но в то же время и не запрещает им осуществлять подобные действия. Между тем в Федеральном законе от 24 июня 1999 года «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» в ч. 2 ст. 12 закрепляется право субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, до принятия по этим вопросам федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона нормативные правовые акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с ним <*>.

———————————

<*> См.: СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.

Одновременно конституции многих республик в составе РФ содержат положения, в соответствии с которыми они провозглашаются как суверенные и независимые государства, что противоречит конституционным принципам территориальной целостности и государственного суверенитета Российской Федерации. Подобные положения, а также сложившиеся на практике формы управления позволяют руководителям различных субъектов Российской Федерации систематически превышать свои полномочия, нарушать права и свободы граждан, закрепленные и гарантируемые не только Конституцией Российской Федерации, но и международными актами.

Несмотря на принимаемые меры, весьма большое количество нормативно — правовых актов субъектов Федерации не соответствуют Конституции Российской Федерации. По некоторым оценкам, количество таких актов доходит до 30 процентов от общего числа принимаемых. Положения нормативных правовых актов субъектов РФ нередко становятся предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Каков же отсюда следует вывод? Необходимо прежде всего на конституционном уровне вводить новые принципы отношений между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. В этом отношении весьма интересен опыт ФРГ. Основной закон страны предусматривает возможность со стороны Федерального правительства воздействовать на земли в части соблюдения ими федерального законодательства. Если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, Правительство может принять необходимые меры к их выполнению.

В отличие от существующего в Конституции РФ понятия совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ Основной закон ФРГ предусматривает так называемую конкурирующую законодательную компетенцию, в соответствии с которой земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами. Кроме того, ст. 31 Основного закона прямо указывает на то, что федеральное право имеет перевес над правом земель <*>.

———————————

<*> См.: Конституции зарубежных государств / Под ред. В.В. Маклакова. М., 1997. С. 190.

Подобный опыт может быть полезным и для российской системы управления, учитывая, что многие отношения, нуждающиеся в правовом урегулировании, до сих пор не регламентированы.

Несмотря на принятые Федеральные законы «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года N 119-ФЗ, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, нерешенным остался целый ряд вопросов. Это прежде всего касается дальнейшего совершенствования механизма разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, определения порядка и условий наступления ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностными лицами Конституции РФ, а также федерального законодательства.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 19 устанавливает основания для досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В качестве одного из оснований предусмотрена отставка, связанная с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Причиной отставки является издание этим должностным лицом актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения.

Как видно из положений Закона, контроль за соблюдением руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ Конституции РФ, а также федерального законодательства целиком и полностью возложен на законодательный орган государственной власти субъекта РФ. Однако вопрос, связанный с осуществлением подобного контроля со стороны федеральных органов государственной власти, остается неурегулированным. Правда, ст. 28 данного Закона упоминает о том, что должностные лица органов исполнительной власти субъекта РФ несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ, но в российском законодательстве отсутствуют основания и порядок привлечения к ответственности этой категории должностных лиц.

Поэтому представляется актуальным решение вопроса о введении в российскую правовую систему, помимо уже существующих видов правовой ответственности, института ответственности высших должностных лиц субъектов РФ перед государством.

Акцентирование внимания на эту категорию должностных лиц обусловлено тем, что зачастую именно нормативно — правовые акты, издаваемые руководителями субъектов Федерации, в наибольшей степени нарушают права и свободы граждан, не соответствуют нормативно — правовым актам федеральных органов государственной власти. Одновременно вопрос об основаниях и причинах ответственности этих должностных лиц на федеральном уровне остается нерешенным, их статус предполагает наличие неприкосновенности на протяжении всего срока полномочий. Это, в конечном итоге, позволяет отдельным руководителям субъектов Российской Федерации злоупотреблять своими должностными полномочиями, не исполнять или исполнять несоответствующим образом положения Конституции Российской Федерации, а также федеральные нормативно — правовые акты.

В то же время уставы и конституции субъектов Федерации, а также уставы органов местного самоуправления, как правило, предусматривают основания наступления ответственности руководителей соответствующих органов исполнительной власти. Так, ст. 53 Устава города Москвы определяет условия досрочного прекращения полномочий Мэра и Вице — мэра. Пункт г) данной статьи в качестве одного из оснований отрешения их от должности называет решение, принятое на городском референдуме, который проводится по постановлению Думы. Причем отрешение от должности может быть осуществлено только в случаях нарушений Мэром Конституции РФ, Устава г. Москвы, федеральных законов, законов г. Москвы, установленных в судебном порядке. Если же вопрос об отрешении Мэра от должности не получит на референдуме необходимого количества голосов, полномочия депутатов Думы прекращаются досрочно. Подобное положение вряд ли побудит депутатов ставить этот вопрос, тем не менее механизм отрешения Мэра от должности все-таки предусмотрен.

Похожие положения закреплены также в конституциях и уставах многих субъектов Российской Федерации.

Таким образом, на уровне законодательства субъектов Федерации данная проблема, как правило, пусть и не в полной мере, разрешена, хотя в практике российского федерализма отрешения от должности руководителя исполнительной власти по подобным основаниям пока не было.

Характерно, что в отношении правового регулирования деятельности органов местного самоуправления есть нормы федерального закона о необходимости установления оснований и видов ответственности органов и должностных лиц этого уровня власти. Так, п. 8 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает, что основания и виды ответственности, порядок отзыва, выражения недоверия населением выборным органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления должны содержаться в уставе муниципального образования. Важным представляется также установление в ст. 49 Закона ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством. Ответственность наступает в случае нарушения этими органами или должностными лицами Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ и устава муниципального образования.

Кроме того, в Законе сформулирована процедура прекращения полномочий органа местного самоуправления, которая осуществляется в случае установленных судом нарушений органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов и других нормативно — правовых актов. С этой целью орган государственной власти субъекта РФ обращается в соответствующий суд субъекта Федерации.

В случае заключения суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления указанным нормативно — правовым актам представительный орган государственной власти субъекта РФ может рассмотреть вопрос о прекращении их полномочий, а также о назначении новых выборов в соответствии с законом субъекта Федерации.

Таким образом, на уровне многих субъектов Федерации и в отношении органов местного самоуправления вопрос об ответственности и основаниях отрешения от должности должностных лиц соответствующего уровня формально решен. Но до сих пор он остается неурегулированным на федеральном уровне.

В этой связи следовало бы внести в Конституцию РФ поправки. В частности, Президенту РФ предоставить право на временное приостановление полномочий, а также на отстранение от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Конечно, следует сразу оговориться, что поводами для прекращения полномочий либо отстранения от должности могут быть исключительно правовые, а не политические основания, исчерпывающий перечень которых должен содержаться и четко излагаться в Конституции РФ. Более того, необходимо введение в Конституцию РФ таких понятий, как государственное правонарушение, государственно — правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

Исходя из вышесказанного, под государственным правонарушением следует понимать нарушение (неисполнение) высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) Конституции РФ, вступивших в силу федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства РФ, приказов и инструкций федеральных министерств и ведомств, а также решений, вынесенных Конституционным Судом РФ, воспрепятствование этими должностными лицами исполнению указанных норм населением, всеми должностными лицами, предприятиями и организациями соответствующего субъекта Российской Федерации.

Подобные нарушения могут выражаться в следующих действиях:

1. Принятие высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации нормативно — правовых актов, нарушающих права и свободы граждан.

2. Принятие нормативно — правовых актов, не соответствующих Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, приказам и инструкциям федеральных министерств и ведомств, постановлениям Конституционного Суда РФ.

3. Невыполнение или несвоевременное выполнение предписаний, содержащихся в упомянутых нормативно — правовых актах.

4. Создание препятствий для исполнения законных предписаний, содержащихся в федеральных нормативно — правовых актах, должностными лицами, органами власти, предприятиями и организациями, а также населением субъекта Федерации.

Перечень этих действий должен быть исчерпывающим.

После временного приостановления полномочий либо временного отстранения президента республики, мэра, губернатора или главы администрации субъекта РФ от должности, которое должно осуществляться на основании мотивированного указа Президента РФ, последний, в лице своего представителя, в определенный Конституцией РФ срок вправе выступить перед Государственной Думой с представлением об отстранении руководителя определенного субъекта Федерации от должности.

Депутаты Государственной Думы в установленный Конституцией РФ срок могут образовать комиссию по расследованию деятельности данного должностного лица (в комиссию могут быть включены также и представители Совета Федерации), а затем направить документы в Верховный Суд РФ. Только после исследования всех фактов, при наличии заключения Верховного Суда и оснований для отстранения данного руководителя от должности можно ходатайствовать перед Советом Федерации о лишении соответствующего члена Совета Федерации неприкосновенности.

Такое право может быть предоставлено Президенту РФ исходя из того, что на эту должность он избирается на всенародном голосовании. Высшие должностные лица субъектов Федерации (руководители высших исполнительных органов власти субъекта РФ) также избираются на должность путем голосования населением соответствующего субъекта РФ. Конституция РФ предусматривает процедуру отрешения от должности Президента РФ, в то же время руководители субъектов Федерации практически не несут никакой ответственности за неподчинение федеральному законодательству, а также за его нарушение. По крайней мере, сейчас процедура привлечения к ответственности данной категории должностных лиц практически не может быть применена к ним. Это вытекает из полномочий органов государственной власти федерального уровня и наличия у этих должностных лиц неприкосновенности, как членов Совета Федерации, на протяжении всего срока осуществления ими своих полномочий.

Существующее положение таково, что власть данной категории должностных лиц на территории соответствующих субъектов практически не ограничена, несмотря на то, что ст. 77 п. 2 Конституции Российской Федерации устанавливает, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Учитывая, что «система исполнительной власти» должна представлять собой вертикальные отношения — отношения власти — подчинения, реального правового механизма воздействия на органы исполнительной власти со стороны федеральных органов власти в этой сфере нет. Поэтому трудно говорить о существовании de facto единой системы исполнительной власти в России.

Не секрет, что зачастую нормативно — правовые акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, попросту не исполняются или исполняются не в полной мере на уровне субъектов Федерации. То же самое можно сказать и о решениях, принимаемых Конституционным Судом РФ, которые являются обязательными на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 6 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Следовательно, очевидна необходимость четкой разработки института государственно — правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ путем создания правового механизма временного прекращения полномочий либо отстранения их от должности Президентом Российской Федерации.

В целях осуществления контроля за деятельностью руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации, решения вопроса о наличии оснований для временного приостановления полномочий или отстранения их от должности следовало бы создать специальный орган, который будет вносить представление на имя Президента о временном приостановлении полномочий либо об отстранении от должности руководителя органа исполнительной власти субъекта Федерации в связи с выявленными нарушениями. Исходя из своих полномочий, он может быть назван Федеративным Советом.

Разумеется, Федеративный Совет не должен создаваться как орган, дублирующий функции прокуратуры и суда, и тем более — наделяться какими-либо властными полномочиями. В этом смысле вернее говорить о публичном политическом контроле. Главное направление работы Федеративного Совета — анализ и правовая оценка деятельности руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации с целью недопущения в дальнейшем нарушений ими Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства РФ, приказов и инструкций федеральных министерств и ведомств, а также решений, вынесенных Конституционным Судом РФ. Федеративный Совет, не подменяя функции судов и прокуратуры, может также рассматривать жалобы граждан, чьи права нарушаются нормативно — правовыми актами руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации, и на основании исследования фактов делать правовой анализ сложившейся ситуации.

Что касается механизма правового воздействия на органы власти субъекта Федерации со стороны федеральных органов государственной власти, то, кроме отстранения руководителей органов исполнительной власти субъекта Федерации от должности, они могли бы осуществлять предупредительные меры правового воздействия на этих должностных лиц. Например, за неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции РФ, федерального закона, указа Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказов и инструкций федеральных министерств и ведомств, а также постановлений Конституционного Суда РФ Федеративному Совету может быть предоставлено право на вынесение официального предостережения и (или) предупреждения в письменной форме на имя должностного лица, чьи действия не соответствуют этим нормативно — правовым актам. В случае, если не будут немедленно устранены существующие нарушения, Федеративный Совет может обратиться к Президенту РФ с представлением о временном приостановлении полномочий либо об отстранении от должности руководителя исполнительной власти субъекта Федерации.

В целях недопущения выполнения чьего-либо политического заказа по устранению с постов нежелательных лиц данный Совет предполагается создать из представителей обеих палат Федерального Собрания, Президента РФ, Конституционного Суда и Генеральной прокуратуры.

Федеративный Совет на основании жалоб граждан, организаций и должностных лиц, а также по собственной инициативе подготавливает представление на имя Президента РФ, основанное на анализе и правовой оценке деятельности должностных лиц какого-либо субъекта Федерации с указанием на выявленные нарушения. Президент РФ в установленный Конституцией РФ срок решает вопрос о временном приостановлении полномочий либо об отстранении от должности главы субъекта Федерации до вынесения последующего решения Государственной Думой, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях главы субъекта Федерации указанных нарушений.

Как известно, Президенту РФ в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» предоставлено право приостановления своим указом действия нормативно — правовых актов высшего должностного лица субъекта Федерации, не соответствующих Конституции РФ, федеральным законам и другим нормативно — правовым актам. Учитывая также, что сегодня нет правового механизма контроля со стороны Президента РФ за соответствием актов данной категории должностных лиц, то, видимо, осуществлять непосредственный контроль за соответствием этих актов Конституции РФ, федеральному законодательству и другим нормативно — правовым актам мог бы Федеративный Совет.

В этой связи следует напомнить, что Министерство по делам национальностей разработало проект Федерального закона «О гарантиях государственной целостности Российской Федерации», который в настоящее время находится в Государственной Думе РФ. Положения этого законопроекта предусматривают возможность Президента РФ при отказе высшего должностного лица (высшего должностного лица исполнительного органа) субъекта Российской Федерации от выполнения решения Конституционного Суда РФ и применении акта субъекта РФ или отдельного его положения, признанного КС РФ неконституционным, вносить предложение в законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта РФ об освобождении высшего должностного лица (высшего должностного лица исполнительного органа) субъекта РФ и назначении выборов в порядке, установленном конституцией (уставом) и законом о выборах субъекта РФ. А в случае отсутствия таких полномочий у соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или отклонения им этого предложения Президент РФ после предупреждения может освободить от должности соответствующее должностное лицо и определить сроки проведения выборов в субъекте РФ в соответствии с федеральным законом и законом субъекта РФ о выборах и незамедлительно проинформировать об этом Совет Федерации и Государственную Думу.

В случае же неоднократного нарушения органами государственной власти субъектов РФ и их должностными лицами Конституции РФ, федеральных законов и решений КС РФ, если предусмотренные данным законопроектом другие меры не привели к восстановлению законности, Президент РФ, как гарант Конституции РФ: 1) освобождает от должности высшее должностное лицо (высшее должностное лицо исполнительного органа) субъекта РФ; 2) вводит федеральное управление в случаях и порядке, предусмотренном этим законопроектом; 3) использует иные полномочия в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами.

Положения данного законопроекта устанавливают и правовой механизм воздействия на упомянутых должностных лиц со стороны Президента РФ.

Формулирование на уровне Конституции РФ понятия государственного правонарушения, введение института государственно — правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ, создание Федеративного Совета, а также принятие по этой проблеме федерального закона позволят создать реальный правовой механизм контроля за деятельностью руководителей субъектов Федерации и уйти от регулирования отношений между органами власти различных уровней исключительно экономическими и политическими мерами.

В последнее время огромное значение приобрела идея налаживания механизма государственной власти, которая позволила бы построить жесткую вертикаль отношений между федеральными и региональными органами государственной власти России. Проекты федеральных законов, внесенных Президентом в Государственную Думу и Совет Федерации, как раз и призваны создать некую модель государственно — властных отношений в Российской Федерации.

Модель, изложенная в данной работе, на первый взгляд, предлагает идти более сложным путем, внося изменения в Конституцию. С одной стороны, это действительно так. Однако следует отметить, что внесение изменений именно в Конституцию РФ не позволит кому бы то ни было манипулировать этими отношениями, при каждом удобном случае внося поправки в федеральные законы.

Подобные нововведения в Конституцию объективно усложнят процесс внесения изменений и дополнений в этот правовой институт.