К вопросу о теории нормативного договора

04-03-19 admin 0 comment

Иванов В.В.
Журнал российского права, 2000.


Иванов Виталий Вячеславович — помощник члена Совета Федерации, член Экспертного совета при Комитете Государственной Думы по делам Федерации и региональной политики.

Договорная тематика, образно выражаясь, являлась «падчерицей» советской теории права. В контексте правовой системы СССР при явном доминировании императивного внешнего регулирования (законодательного, подзаконного) договоры играли вспомогательную роль, а потому оказывались на периферии внимания ученых — теоретиков. Договоры редко упоминались среди источников права, а если и упоминались, то их сущность и значение должным образом не исследовались. О договорах почти не вспоминали при описании таких ключевых категорий, как правовое регулирование, правовая норма, правотворчество и т.д.

Между тем, некоторые авторитетные ученые обращали внимание на необходимость теоретического осмысления договорной проблематики. Так, С.Ф. Кечекьян писал: «Совершенно несомненно, что договоры в ряде случаев не только создают определенные правоотношения, но и порождают нормы права, то есть выступают как источники права» <*>. Аналогичные взгляды высказывал Н.Г. Александров: «Во всяком случае представляется бесспорно неправильным ограничивать в теории государства и права рассмотрение договора плоскостью только юридических фактов и упускать договор хотя бы при выяснении проблемы источников права…» <**>.

———————————

<*> Кечекьян С.Ф. О понятии источника права // Ученые записки МГУ. 1946. Вып. 116. Труды юридического факультета. Кн. вторая. С. 25; см. также: Теория государства и права / Под ред. П.С. Ромашкина, М.С. Строговича, В.А. Туманова. М., 1962. С. 425.

<**> Александров Н.Г. К вопросу о роли договора в правовом регулировании общественных отношений // Ученые записки ВИЮН. 1946. Вып. VI. С. 61.

Несколько лучше обстояла ситуация в науке международного и трудового права. Здесь договорам, по вполне понятным причинам, уделялось большее внимание. Иногда договор признавался источником и государственного права.

Начиная с 80-х годов, отношение к договорам медленно, но все же менялось в лучшую сторону. По крайней мере, о них стали чаще писать. В 90-е годы, в ходе революционных преобразований отечественной правовой системы, договоры стремительно вошли в нормативный арсенал большинства отраслей права. В исследовании договорной тематики обозначился перелом. Именно тогда Ю.А. Тихомиров констатировал, что у договоров как источников права перспективное будущее <*>.

———————————

<*> См.: Тихомиров Ю.А. Договор как регулятор общественных отношений // Правоведение. 1990. N 5. С. 29 — 30; Тихомиров Ю.А. Закон и формирование гражданского общества // Государство и право. 1991. N 8. С. 25; Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы («круглый стол») // Государство и право. 1992. N 10. С. 15.

Из всех определений понятия нормативного договора, предложенных нашей юридической наукой, наиболее адекватным, как представляется, следует признать определение А.В. Демина. Оно сформулировано на основе разграничения правовых актов на нормативные и индивидуальные, содержащемся в Постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 года N 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону»: «Нормативный договор можно определить как договорный акт, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для многочисленного и формально неопределенного круга лиц, рассчитанный на неоднократное применение, действующий независимо от того, возникли или прекратились предусмотренные им конкретные правоотношения» <*>.

———————————

<*> Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998. С. 84.

По нашему мнению, любой договор есть оформленное выражение обособленных согласованных волеизъявлений субъектов права, устанавливающих определенный правовой результат. Опираясь на собственное понимание природы договора, считаем нужным дополнить и расширить определение А.В. Демина. Нормативный договор — это совместный правовой акт, оформление выражения согласованных обособленных волеизъявлений субъектов правотворчества, направленных на установление правовых норм.

Сам термин «нормативный договор» предполагает исследование договора как акта правотворчества, акта, устанавливающего правовые нормы.

Общее определение понятия и признаков правовых норм — нормативных установлений, нормативных предписаний — является ключом для понимания природы договорных нормативных установлений, договорных нормативных предписаний. А.В. Демин, перечисляя признаки нормативных договоров, констатирует, что они содержат правила поведения, регулирующие поведение не столько непосредственно участников договора, сколько иных коллективных и индивидуальных субъектов. Кроме того, для договорных норм характерна многочисленность и неопределенность адресатов, и они рассчитаны на длительное действие и неоднократное применение <*>. А.В. Демин воздержался от комплексной проекции общих характеристик правовых норм на характеристики договорных норм. И в этом по большому счету действительно нет необходимости. Вполне достаточно указания на то, что договорные нормы по определению представляют собой вид правовых норм и обладают всеми соответствующими свойствами и признаками.

———————————

<*> См.: Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. N 2. С. 18; см. также: Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. С. 85; Демин А.В. Финансовое право: предмет, метод, нормы и правоотношения. Красноярск, 1998. С. 52.

Однако помимо автоматического приложения универсальных характеристик, следует выделять и специфический признак договорной нормы, детерминированный самой природой договорных правовых актов как актов волесогласования. Дело здесь даже не столько в том, что установление нормы совместно осуществляется несколькими (как минимум двумя) субъектами правотворчества, сколько в обособленности, самостоятельности их нормоустановительных волеизъявлений. Договорная норма — это согласованная норма, нормативное установление, выработанное посредством согласования. В этом и, по сути, только в этом заключается специфика договорных норм. Но это практически не отражается на внутреннем содержании договорного нормативного установления. Правовая норма — всегда общее установление и всегда государственное веление.

Что же касается внешних признаков договорных нормативных предписаний, то, несомненно, для отнесения договорного предписания к нормативным необходимо наличие приведенных выше признаков. С другой стороны, сами формулировки договорных предписаний отличны от формулировок тех же законодательных предписаний. В договорных актах — документах употребляются обороты типа «стороны договорились», «стороны условились», «стороны обязуются» и т.п. Таким образом внешне проявляется согласительная природа договорных нормативных установлений.

В этой связи нормативные договоры можно называть «договорами о нормах». Подобные определения встречаются в литературе. В.В. Лазарев и С.В. Липень считают, что нормативный договор представляет собой «соглашение двух или более сторон, в результате которого устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права» <*>. Как соглашение «устанавливающее, изменяющее или отменяющее правовые нормы» определяет нормативный договор Н.Л. Гранат <**>.

———————————

<*> Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М., 1998. С. 183.

<**> Гранат Н.Л. Источники права // Юрист. 1998. N 9. С. 11.

Установление (создание, санкционирование, изменение, отмена) правовых норм охватывается понятием «правотворчество» (нормотворчество). По своему фактическому содержанию правотворчество представляет собой систему организационно — процессуальных действий. В этой связи А.С. Пиголкин в свое время предложил более конкретные определения — «правотворческая деятельность» и «правотворческий процесс» <*>.

———————————

<*> Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. Автореф. дисс. … д.ю.н. М., 1972. С. 6.

А.В. Мицкевичем сформулировано следующее определение правотворчества: «Деятельность государства по установлению правовых норм, независимо от того, каким путем происходит такое установление» <*>. Представляется, что однозначно связывать правотворчество с деятельностью только государства не совсем верно. Правотворчество — это система организационно — процессуальных действий субъектов права (государственных и негосударственных), направленная на установление (создание, изменение, отмену) правовых норм. Необходимо также сказать, что правотворческая деятельность осуществляется в формах и способами, обеспечивающими результативность этого правового процесса.

———————————

<*> Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 37.

Существуют четыре основные формы правотворческой деятельности: а) непосредственное государственное правотворчество; б) референдумное правотворчество; в) санкционированное негосударственное правотворчество; г) совместное правотворчество государственных и негосударственных субъектов.

Что касается способов правотворческой деятельности, то достаточно назвать законотворчество, подзаконное правотворчество, прецедентное правотворчество (судебное, административное) и, конечно, договорное правотворчество. Как возможный способ установления норм права договор описан М.С. Студеникиной. Договоры, по ее мнению, «…не только устанавливают права и обязанности сторон, но могут быть направлены и на установление норм права, которым обязуются на будущее время подчиняться их участники» <*>.

———————————

<*> Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1996. С. 167.

Необходимо отметить, что договорный способ правотворчества применим при всех формах правотворческой деятельности, за исключением, разумеется, референдумного правотворчества. Подобный универсализм существенно осложняет изучение природы договорного правотворчества. Неудивительно, что до сих пор нет ни одного исследования по общетеоретическим вопросам договорной правотворческой деятельности. Вместе с тем, издано много работ по проблемам правотворчества в отдельных отраслях права. В частности, достаточно подробно описан договорный нормотворческий процесс в международном праве <*>. Даже самый поверхностный анализ содержания правотворческого процесса в международном, государственном, административном, трудовом праве показывает, насколько различными бывают практикуемые правотворческие процедуры. На специфику самих форм правотворчества накладывается еще и отраслевая специфика.

———————————

<*> См., напр.: Талалаев А.Н. Право международных договоров. Общие вопросы. М., 1980.

Тем не менее, сформулировать общее определение договорного правотворчества вполне возможно. Если правовой акт, представляющий собой оформление выражения согласованных волеизъявлений, устанавливает согласованные правовые нормы, то сам процесс установления также нужно охарактеризовать, делая акцент на его согласительной природе. Отсюда следует, что наиболее близким синонимом (договорного правотворчества) будет «согласительное правотворчество». Заметим, что схожая постановка проблемы уже имела место в отечественной литературе — А.В. Мицкевич писал, что для «принятия» договора нормативного содержания требуется «согласование решений (выд. А.В. Мицкевичем) двух и более сторон…» <*>. В договоре «выражено согласие двух (или более. — Авт.) сторон об установлении закрепляемых… норм» <**>. Договорное правотворчество — это способ правотворческой деятельности, основанный на согласовании обособленных волеизъявлений субъектов правотворчества, направленных на установление правовых норм.

———————————

<*> Правотворчество в СССР… С. 106.

<**> Теория государства и права / Под ред. А.И. Денисова. М., 1980. С. 260.

В самом общем плане можно выделить три стадии договорного правотворческого процесса: а) подготовка и согласование проекта договора; б) заключение договора; в) введение договора в действие.

Подготовка и согласование проекта договора — первая стадия договорного правотворчества. Инициатива подготовки проекта договора может быть выдвинута как одним, так и несколькими субъектами предполагаемого договора. Разработка исходного текста проекта также может быть осуществлена одной из сторон самостоятельно, но более продуктивной представляется все же совместная разработка. Чем раньше субъекты приступят к согласованию взаимных позиций, а следовательно, формулировок текста проекта, тем больше вероятность, что их условия воплотятся в установления, которые не будут впоследствии предметом «множественных толкований». Тем более что конечный вариант проекта в любом случае будет выработан на основе различных согласительных процедур (консультаций, переговоров и т.п.).

На стадии заключения договора происходит подписание соответствующих документов, что является выражением согласия, достигнутого сторонами договора. Возможны и другие формы выражения согласия — к примеру, обмен документами, образующими договор (в международном договорном правотворчестве).

Третья стадия договорного правотворчества — введение договора в действие — включает различные процедуры, совершаемые с уже заключенными договорами для вступления их в юридическую силу: ратификация, утверждение, принятие — для международных договоров; ратификация, регистрация — для отдельных видов внутригосударственных договоров и т.п., а также официальное опубликование или иные способы доведения содержания его норм до адресатов.

Ф.В. Тарановский приводил три случая действия договора как источника права: а) межгосударственные отношения; б) централизация государства — «договоры между родами, племенами, общинами, сословиями, суверенами» (можно добавить — учреждение государства. — Авт.); в) «при сильно развитой государственной власти и упрочнившейся монополии государственного законодательства» предусматриваемые диспозитивными законодательными нормами возможности для субъектов права определить свои отношения взаимным соглашением <*>. В последнем случае Ф.В. Тарановский, вероятно, имел в виду использование договора при санкционированном негосударственном правотворчестве.

———————————

<*> Тарановский Ф.В. Энциклопедия права. Берлин, 1923. С. 151.

Н.Г. Александров разделял нормативные договоры на договоры — источники права, заключаемые между «субъектами, которым присвоена нормативная власть», и договоры — «предысточники» права, приобретающие значение источников при условии государственной санкции <*>.

———————————

<*> Александров Н.Г. Указ. соч. С. 82.

Ю.И. Гревцов различал нормативно — правовые международные договоры, договоры субъектов Федерации и нормативно — правовые договоры общественных организаций. Отметим, что от договоров он отделял нормативно — правовые акты, принимаемые совместно органами государства и общественными и кооперативными организациями <*>.

———————————

<*> См.: Теория государства и права / Отв. ред. А.М. Королев, Л.С. Явич. Л., 1982. С. 242 — 244, 267 — 268.

Другие авторы предпочитали и предпочитают классифицировать договоры только по отраслевой принадлежности.

По вопросу классификаций договоров следует высказать два соображения. Во-первых, как уже отмечалось, договорный способ правотворчества допустим при всех формах правотворческой деятельности, кроме референдумного правотворчества. Во-вторых, проекция договорного правотворчества на формы правотворческой деятельности не должна увязываться с конкретными целевыми, институциональными, отраслевыми и прочими элементами. Подобное смешение критериев способно лишь запутать вопрос.

Нормативные договоры можно классифицировать по нескольким основаниям. Один критерий мы уже выделили: форма правотворческой деятельности, при которой применяется договор. Следовательно, существуют три группы нормативных договоров: а) между государственными субъектами права (непосредственное государственное правотворчество); б) между государственными и негосударственными субъектами права (совместное правотворчество); в) между негосударственными субъектами права (санкционированное негосударственное правотворчество). В качестве примеров договорных актов, относящихся к первой группе, можно привести межгосударственные договоры, ко второй — соглашения о социальном партнерстве, к третьей — коллективные договоры (в трудовом праве).

Специфика договорного правотворчества, определяющаяся характером договорного акта как оформления выражения согласованных волеизъявлений субъектов права, актуализирует вопрос о классификации нормативных договоров по составу субъектов. Здесь можно выделить равностатусные и разностатусные (неравностатусные) договоры. Первые заключаются между субъектами права, обладающими формально или фактически равным правовым статусом: между государствами, между субъектами федеративных государств, между государственными органами. Вторые — между субъектами права, изначально неравными (вплоть до отношений подчинения) по своему статусу: между федеративным государством и его субъектом, между субъектом федеративного государства и муниципальным образованием, между государственным органом и профессиональными союзами и т.п.

Как пишет А.С. Автономов, «разностатусность участников договора отнюдь не означает их обязательного неравноправия в конкретных отношениях… имеются ситуации, когда, к примеру, Российская Федерация и ее субъекты способны выступать в качестве равноправных договаривающихся сторон… соответствующие договоры могут заключаться… в рамках ст. 72 Конституции РФ» <*>. Действительно, договоры — дополняющие и конкретизирующие конституционное разграничение предметов ведения и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации — можно считать равноправными. Но при этом соглашения, заключаемые в развитие таких договоров (на основании ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции), — о передаче органами исполнительной власти Российской Федерации осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации — по определению не могут быть равноправными. Не вызывает сомнений, что федеральные органы исполнительной власти при передаче осуществления своих полномочий вправе осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации в рамках этих полномочий, вплоть до отмены их решений <**>. Обобщив изложенное, приходим к выводу: разностатусные нормативные договоры могут быть как равноправными, так и неравноправными.

———————————

<*> См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999. С. 84.

<**> См.: Конституция Российской Федерации: научно — практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 462.

В качестве оснований классификационного разграничения также возможно использование различных критериев, отражающих те или иные аспекты действия договорных актов. По предметному действию нормативные договоры можно разделить на учредительные (Соглашение о создании СНГ 1991 г.), статусно — компетенционные (Устав ООН 1945 г.), процессуальные (Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г.) и т.п., в зависимости от того, какой именно аспект деятельности тех или иных субъектов права регулируется нормами договоров. Но данная классификация предельно условна, поскольку договором, как и любым иным нормативным актом, могут быть одновременно установлены и нормы — правила, и учредительные нормы, и организационно — компетенционные нормы и т.д.

По своему действию в пространстве нормативные договоры делятся на межгосударственные и внутригосударственные. Среди последних следует выделять общегосударственные (Федеративный договор 1992 г.), межрегиональные (Договор об основах взаимоотношений Красноярского края и Эвенкийского автономного округа 1997 г.), внутрирегиональные (договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления). По критерию действия в отношении круга субъектов: договоры общего действия (Договор Российской Федерации и Республики Татарстан 1994 г.) и различные специальные договоры (Соглашение о разграничении полномочий между Правительством РФ и администрацией Красноярского края в сфере развития угольной отрасли на территории Красноярского края 1999 г.). По критерию действия во времени: срочные и бессрочные договоры.

Наконец, нормативные договоры действительно можно делить по отраслевой принадлежности: международные, государственно — правовые («конституционно — правовые»), административные, хозяйственные, финансовые, налоговые, природоресурсные, трудовые и т.д.

Некоторые отечественные ученые при изучении нормативных договоров, договорного правотворчества обращали внимание на проблему соотношения договора и закона, а в широком смысле — договора и нормативного правового акта <*>. Приведем две полярные точки зрения.

———————————

<*> Здесь под нормативными правовыми актами понимаются только односторонние правовые акты государственных субъектов права — законы и подзаконные акты.

Я.М. Магазинер писал, что «по соглашению может быть установлена такая норма, которая прямо противоречит закону, если все высшие учреждения, которые имеют право возражать против подобных соглашений, молчаливо в них участвуют или на них соглашаются, то эта норма будет действовать и будет иметь силу не только в том случае, для которого она специально создана, но и на будущее время…» <*>. Близкая по духу точка зрения высказана Н.С. Соколовой, рассматривающей договор как соглашение нормативного характера, имеющее силу закона <**>.

———————————

<*> Магазинер Я.М. Общая теория права на основе советского законодательства // Правоведение. 1998. N 2. С. 78.

<**> См.: Теория права и государства / Отв. ред. Г.Н. Манов. М., 1996. С. 193.

В концепции Ю.А. Тихомирова, однажды назвавшего закон «отцом договора» <*>, договор предстает «зависимым» правовым актом. Закон, по мнению указанного автора: а) признает договор как нормативно значимый способ регулирования общественных отношений в разных сферах государственной и общественной жизни; б) определяет «договорное поле», то есть типологию вопросов, для регулирования которых используются договоры или, напротив, где использование договоров нежелательно; в) допускает договорное регулирование за пределом сферы собственно законодательного регулирования; г) устанавливает конкретные виды и формы договоров; д) вводит процедуры заключения договоров, их признания, исполнения; е) вводит судебную защиту прав и интересов партнеров по договорам в суде <**>.

———————————

<*> Тихомиров Ю.А. Договоры в экономике. М., 1993. С. 13.

<**> См.: Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 127.

Тезис о «зависимости» нормативных договоров от законов находит подтверждение на примере международных договоров.

В государствах существуют разные порядки взаимодействия международного и внутреннего права, и во всех случаях они определяются правом страны. В теории международного права принято выделять три основных подхода к рассмотрению соотношения юридической силы законов и международных договоров, закрепляемых в конституциях и законах государств: а) установление примата международного договора над внутригосударственным законом (Франция); б) установление примата внутригосударственного закона над договором (Ирландия); в) признание равной юридической силы закона и договора (США).

Конституция Российской Федерации гласит: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (ч. 4 ст. 15). Это положение воспроизведено в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» (ч. 2 ст. 5). Приведенные формулировки дают основание утверждать, что в российской правовой системе презюмируется примат международных договоров над законами <*> (но не над Конституцией, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации — ч. 1 ст. 15).

———————————

<*> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Гл. ред. Л.А. Окуньков. М., 1996. С. 62.

Однако, как верно отмечал Н.В. Миронов, в практике абсолютного большинства государств в случае коренной коллизии договора и закона «последнее слово» всегда остается за законом <*>. Ведь в случае расхождения с нормой закона договорная норма не отменяет ее, а делает из нее исключение для отдельного случая, — например, расширяет или ограничивает права граждан иностранного государства в области торговли по сравнению с правами граждан России, предусмотренными законом. Но для всех остальных случаев законодательная норма сохраняет свою силу. Конечно, возможны ситуации, когда договорная норма делает законодательную норму неприменимой во всех случаях, но тогда речь будет идти о неприменимости нормы, но не об ее недействительности или отмене. С прекращением действия договора, договорной нормы законодательная норма вновь применяется. И.И. Лукашук в этой связи полагает более правильным говорить о приоритете применения договорных норм, а не об их примате. Он также считает, что в таких случаях приоритет договора носит, по сути, характер приоритета специального закона перед общим законом (lex speciales) <**>.

———————————

<*> См.: Миронов Н.В. Соотношение международного договора и внутригосударственного права // Советский ежегодник международного права. 1963. С. 157.

<**> См.: Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997. С. 42 — 43.

Согласно ч. 3 ст. 2 Федерального закона «О международных договорах» международными договорами Российской Федерации являются договоры, заключенные от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (межведомственные договоры). В Законе перечислены виды международных договоров, подлежащих ратификации. К ним отнесены, в частности, договоры, устанавливающие «иные правила, чем предусмотренные законом» (п. «а» ч. 1 ст. 15). Ратификация международных договоров осуществляется путем принятия специальных федеральных законов (ст. 14, 17). В Постановлении Пленума Верховного Суда от 31 октября 1995 года N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации» указано, что договорные «иные правила» подлежат применению, если согласие на их обязательность «было принято в форме федерального закона». Из этого следует, что приоритетом над законодательными нормами обладают нормы только ратифицированных договоров <*>. Соответственно, международные договоры, не ратифицированные, но утвержденные Президентом или Правительством РФ (согласно п. «б», «в» ч. 1 ст. 20 Федерального закона «О международных договорах»), обладают приоритетом только в отношении президентских, правительственных и всех нижестоящих актов. Нормы межведомственных договоров пользуются приоритетом лишь в отношении актов соответствующего ведомства (ведомств).

———————————

<*> См.: Даниленко Г.М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного Суда // Государство и право. 1995. N 11. С. 116.

И.П. Блищенко была предложена концепция, согласно которой ратификация придает международному договору силу национального закона <*>. Не признавая существования каких-либо абсолютных границ между международным и внутригосударственным правом и утверждая, что на территории государства может быть только один законодатель, указанный автор предлагал разрешать коллизии между нормами ратифицированных международных договоров и законодательными нормами (как нормами равной силы в их действии на территории государства) с применением принципа lex posterior degorat priori (новый закон отменяет предыдущий) <**>. Можно согласиться с тем, что ратификация, то есть выражение согласия государства на обязательность для него договорных норм путем принятия специального законодательного акта, есть своего рода признание договора национальным законом. Однако говорить о таком признании следует с известной долей условности. После ратификации договор остается договором по сути и по содержанию и законом не становится. Он применяется наравне с законом, он может иметь приоритет перед законом, но лишь на основании акта ратификации, а также конституции и законов, регулирующих международные договорные отношения государства. Ратифицированный договор не есть «новый закон», это акт, имеющий силу закона на основании закона. Что касается тезиса об отмене действия предыдущего закона, то нам представляется более правильной позиция И.И. Лукашука, считающего возможным говорить лишь о неприменимости законодательных норм, расходящихся с договорными.

———————————

<*> См.: Блищенко И.П. Международное и внутригосударственное право. М, 1960. С. 224.

<**> Там же. С. 200.

Вместе с тем, юридическая основа нормативных договоров все же может содержаться не только в законах, но и в иных нормативных актах. Например, вопросы содержания и порядка заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ до недавнего времени регулировались Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 12 марта 1996 года N 370.

В этой связи трудно согласиться с категоричным утверждением о том, что «нормативные договоры получают свою жизнеспособную силу в лоне закона, именно Конституции и закона, а не подзаконных актов» <*>. В части 3 ст. 11 Конституции РФ сказано лишь, что такие договоры могут быть заключены, но все прочие вопросы остались открытыми. Эти пробелы восполнялись Положением, в котором даже определялось место договоров среди федеральных источников регулирования. Так или иначе, но внутрифедеральная договорная практика, основанная на «указном праве», имеет пятилетнюю историю.

———————————

<*> Конституция, закон, подзаконный акт. С. 127.

В наши дни продолжается дискуссия по вопросу о соотношении юридической силы Конституции РФ, федеральных законов и внутрифедеральных договоров при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Б.А. Страшун и Ю.Л. Шульженко полагают, что поскольку возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий предусмотрена в гл. 1 «Основы конституционного строя» (это своего рода «конституция в конституции»), положения внутрифедеральных договоров имеют более высокую юридическую силу, чем ст. 71 — 73 Конституции РФ. И отступление в договорах от норм указанных статей нельзя рассматривать как ее нарушение <1>. С.А. Авакьян и Б.С. Крылов, напротив, презюмируют «подчиненное» по отношению к Конституции и федеральным законам положение договоров, исходя из закрепленного в Конституции принципа равноправия субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5) <2> либо примата Конституции над всеми иными источниками регулирования (ч. 1 ст. 15) <3>. И.А. Умнова прямо объявляет договор «дополнительной формой» <4>. Отсюда следует, что договоры ни в чем не должны расходиться с Конституцией. Мы солидарны с последним мнением: договоры с отдельными субъектами Федерации не могут противоречить единой для всего государства Конституции и общим законам.

———————————

<1> См.: Страшун Б.А. Конституционное право России, его источники и структура // Журнал российского права. 1997. N 4. С. 5; Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в Российской Федерации. М., 1995. С. 23.

<2> См.: Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 52.

<3> См.: Авакьян С.А. Теория конституции. М., 1994. С. 201 — 202.

<4> См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 173.

Известны примеры, когда договор вообще не был связан законодательным регулированием — речь идет о договорах об учреждении государств. Учредительные договоры играют первичную роль на начальном этапе государственного строительства — собственно образования государства. Дальнейшая государственная институционализация порождает необходимость принятия законодательных актов, и учредительные договоры либо утрачивают силу, либо инкорпорируются в тексты конституций. Но в период между заключением учредительного (если угодно, «государственнообразующего») договора и принятием конституции в роли основного нормативного акта, базового источника регулирования выступает именно договор. Так было, к примеру, в СССР в 1922 — 1924 гг., когда «основным законом» нового государства являлся Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 года. Этот Договор был инкорпорирован в текст Конституции (Основного Закона) СССР, принятой 31 января 1924 года.

Еще одной гранью «соприкосновения» договора и закона, но уже обратного характера, является нормативное следствие договоров. С.А. Комаров считает, что специфическое положение нормативного договора состоит в том, что на его основе принимаются нормативно — правовые акты <*>. Более корректна формулировка Ю.А. Тихомирова — он пишет о подзаконных актах и «субдоговорах», которые «порождаются» нормативными договорами <**>. Д.Н. Бахрах и А.В. Демин указывают, что договор может служить основанием для последующего принятия административных актов, причем как индивидуального, так и нормативного характера <***>.

———————————

<*> См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1997. С. 225.

<**> См.: Конституция, закон, подзаконный акт. С. 127.

<***> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. С. 183.

Очевидно, что нормативный договор, как и законы, другие нормативные акты, может иметь нормативное следствие в виде «поддоговорных» («субдоговорных») нормативных актов, в том числе других нормативных договоров и даже законов.

В международной правотворческой практике можно отыскать сколько угодно примеров, когда межгосударственные договоры предусматривают принятие новых законов, внесение изменений и дополнений в действующие, отмену прежних законов или иных нормативных актов и т.д. <*> Мы ограничимся лишь одним примером. 8 октября 1976 года вступил в силу Акт о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европейского парламента, который предусмотрел, что порядок и условия выборов депутатов Европейского парламента определяются законами государств — членов Сообщества. И такие законы были приняты — к примеру, Закон о выборах депутатов Европейского парламента из ФРГ от 16 июня 1978 года <**>. Законы развивали и дополняли положения договора.

———————————

<*> См. подробнее: Талалаев А.Н. Право международных договоров. Действие и применение договоров. М., 1985. С. 160 — 167.

<**> См. подробнее: Топорнин Б.Н. Европейское право. М., 1998. С. 235 — 237.

Можно привести примеры и из внутригосударственной практики. Согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ автономные округа могут входить в состав края и области. При этом закреплено, что отношения между ними могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти края, области. Из содержания указанной статьи вытекает приоритет норм договоров над соответствующими нормами уставов и законов края, областей и автономных округов, поскольку последние вообще не упомянуты в числе источников регулирования отношений <*>. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года N 12-П по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области, в частности, зафиксировано, что условия и порядок выборов в органы государственной власти края, области могут определяться договором, при отсутствии которого должны применяться федеральные и краевые, областные законы. Безусловно, такие договоры, заключенные между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не могут иметь приоритет перед федеральным законом, поскольку здесь будут затронуты не только вопросы внутренних отношений между краем, областью и автономным округом, но и права граждан РФ (избирательные права), регулирование и защита которых отнесены Конституцией к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71), защита — к совместному ведению (п. «б» ч. 1 ст. 72). Но вместе с тем такие договоры однозначно будут иметь приоритет перед избирательными законами края, области и законами автономных округов, регулирующими участие населения округов в краевых, областных выборах. Эти законы не могут противоречить договорам. Законодательные нормы должны развивать договорные установления.

———————————

<*> См.: Иванов В.В. «Сложносоставные» субъекты Российской Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования внутренних отношений. Красноярск, 1998. С. 22.

Соответствующие прецеденты уже имели место: 8 сентября 1997 года было подписано Соглашение между органами государственной власти Тюменской области, Ханты — Мансийского автономного округа и Ямало — Ненецкого автономного округа «О порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы», на основе которого принято несколько областных и окружных законов.

Таким образом, «зависимость» договоров от законов, и весьма существенная, безусловно, имеет место, но это следует учитывать наряду с примерами обратной «зависимости» законов от нормативных договоров.

В ряде современных учебников по теории государства и права при характеристике нормативных договоров к отраслям права, в которых используется договорное нормотворчество и договорное нормативное регулирование, относятся лишь международное, конституционное и трудовое право <*>. Такое ограничение применения договора отражает советскую правовую практику, то есть является пережитком и с учетом современных реалий не выдерживает критики <**>. Мы утверждаем, что нормативный договор используется в большинстве отраслей права.

———————————

<*> См., напр.: Общая теория права и государства. М. 1999 / Под ред. В.В. Лазарева. С. 180 — 181.

<**> Советская доктрина международного права в основном исходила из того положения, что ни международный договор не создает непосредственно норм внутригосударственного права, ни внутригосударственный закон не заменяет в международно — правовой сфере норм международного права. Даже ратифицированный (утвержденный) и опубликованный международный договор не становился в СССР ipso facto национальным законом.

Международные договоры согласно Конституции РФ признаются составной частью правовой системы Российской Федерации и опосредованно, через соответствующие федеральные законы и иные нормативные акты, выступают источниками регулирования в тех или иных отраслях российского права. В силу этого невозможно рассматривать эти договоры исключительно как «нормативные договоры в международном праве». К примеру, международные договоры по ликвидации двойного налогообложения являются также «нормативными договорами в налоговом праве, договоры о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам — нормативными регуляторами в гражданском, семейном и уголовном праве и т.д.

Схожая ситуация и с внутригосударственными (внутрифедеральными) договорами. Те же договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, помимо конституционно — правовых норм, как правило, устанавливают и нормы бюджетного, налогового, природоресурсного, таможенного права <*>. Мы перечислили далеко не все отрасли права, нормативный корпус которых «обогащен» договорами. Оставим за скобками конституционность подобного нормотворчества. Здесь важен сам принцип, подход — договоры выполняют роль вспомогательных или, фактически, даже основных регуляторов в тех или иных сферах отношений. Не стоит забывать и соглашения о разграничении полномочий, о взаимном делегировании полномочий, о межбюджетных отношениях и т.п. Данные соглашения до сих пор специально не исследовались, но и без глубокого анализа ясно, что они применяются в качестве регуляторов практически во всех отраслях — от конституционного права до права социального обеспечения. Роль внутригосударственных договоров и соглашений, при самых разных подходах к их оценке, в современной российской практике правового регулирования невозможно игнорировать.

———————————

<*> См.: Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. С. 40, 44 — 46, 52 — 54; Иванов В.В. Внутрифедеральные договоры 1997 года увеличили количество привилегированных субъектов Российской Федерации // Федерализм. 1998. N 3. С. 141 — 160; Иванов В.В. Внутрифедеральные договоры 1998 года: новые шаги в сторону индивидуализации федеративных отношений // Конституционное право: восточно — европейское обозрение. 1999. N 2. С. 49 — 54.