Об обязательствах Российской Федерации за счет средств федерального бюджета

04-03-19 admin 0 comment

Артюхин Р.
Финансовая газета. Региональный выпуск, 1996.


Р. Артюхин, ведущий специалист Главного управления федерального казначейства Минфина России.

Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования являются равноправными наряду с гражданами и юридическими лицами участниками гражданских отношений. Такое равноправие выражается, в частности, в том, что к Российской Федерации применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в этих отношениях.

В то же время п. 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) определил, что такие нормы не могут применяться, если это вытекает из закона или особенностей правового положения Российской Федерации. Такие особенности, вытекающие из положения Российской Федерации и из ряда федеральных законов, возникают, например, при рассмотрении вопросов об ответственности Российской Федерации по своим обязательствам.

Согласно ГК РФ Российская Федерация отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ею юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной собственности. То же имущество Российской Федерации, которое не является закрепленным за государственными предприятиями и учреждениями, образует согласно статье 214 ГК РФ государственную казну Российской Федерации. Таким образом, Российская Федерация отвечает по своим обязательствам государственной казной Российской Федерации (кроме той ее части, которая не может находиться в иной собственности, кроме государственной).

Составной и наиболее ликвидной частью имущества Российской Федерации являются средства федерального бюджета. Именно на них, а не на имущество в натуре судами обращается взыскание по искам, обязанность удовлетворения которых возлагается на Российскую Федерацию за счет своей казны. К ним в первую очередь относятся исковые требования по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) федеральных органов государственной власти либо должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному нормативному акту акта федерального органа; иски о возмещении вреда, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Часть обязательств Российской Федерации порождена также выпуском государственных ценных бумаг Российской Федерации. Суд, признав наличие ответственности Российской Федерации по ее обязательствам, принимает, как показывает практика, решение о взыскании со счетов по учету средств федерального бюджета в бесспорном порядке соответствующих сумм в погашение этих обязательств.

Однако, как и само имущество Российской Федерации, средства федерального бюджета могут включаться в состав казны Российской Федерации, а могут быть закреплены за федеральными предприятиями и учреждениями. Поэтому необходимо правильно определять ту часть средств федерального бюджета, на которую не может быть обращено взыскание, вследствие прежде всего ее закрепления за учреждениями и предприятиями.

Как следует из определения понятия государственной казны, средства федерального бюджета не будут входить в ее состав с момента их закрепления в оперативном управлении или хозяйственном ведении за созданными в Российской Федерации юридическими лицами.

Для определения такого момента необходимо рассмотреть общую схему движения денежных средств по счетам доходов и расходов, складывающуюся при казначейском исполнении федерального бюджета.

В Плане счетов бухгалтерского учета в банках и кредитных учреждениях Российской Федерации для учета расчетов с федеральным бюджетом отведены следующие основные балансовые счета:

090 «Налоги, распределяемые органами федерального казначейства между бюджетами различных уровней»;

100 «Доходы федерального бюджета»;

120 «Расходы федерального бюджета».

Характеристика балансового счета 090 дана, в частности, в телеграмме Банка России от 1 февраля 1996 г. N 28К, где указано, что он предназначен для учета поступающих от налогоплательщиков регулирующих налогов, которые подлежат распределению органами федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Однозначно определить принадлежность остатка денежных средств на этом счете какому-либо одному бюджету (в том числе и федеральному) нельзя, поскольку числящиеся на нем денежные средства должны быть перечислены на счета соответствующих бюджетов (или возвращены плательщикам как излишне уплаченные или ошибочно перечисленные). Таким образом, денежные средства на этом счете не принадлежат только Российской Федерации, а поэтому и не должны направляться на погашение обязательств исключительно Российской Федерации, по которым субъекты Российской Федерации и муниципальные образования согласно п. 5 статьи 126 ГК РФ не могут нести ответственность.

На балансовый счет 100 денежные средства могут поступать как со счета 090, так и непосредственно от налогоплательщиков и иных категорий плательщиков. В отличие от счета 090 средства, числящиеся на счете 100, в полном объеме входят в состав средств федерального бюджета и являются собственностью Российской Федерации.

Телеграммой Минфина России (3 июня 1995 г. N 3-В1-07/62), Госналогслужбы России (3 июня 1995 г. N ВГ-6-03/312), Банка России (5 июня 1995 г. N 72-95) определен порядок совершения операций органами федерального казначейства и банками по балансовому счету 100. В соответствии с этой телеграммой со счета 100 органы федерального казначейства по представляемым в банк платежным поручениям производят перечисление средств федерального бюджета на открытый органам федерального казначейства лицевой счет 99 балансового счета 120. Одновременно с платежным поручением в банк представляется Ведомость расчета суммы доходов федерального бюджета, подлежащей перечислению на финансирование расходов федерального бюджета, на основе которой заполняется платежное поручение на перечисление средств на лицевой счет 99 счета 120.

Расчет суммы доходов федерального бюджета, подлежащих перечислению на финансирование расходов федерального бюджета и заполнение соответствующей ведомости производится, как определено в письме Минфина России и Банка России (N 3-В1-07/75, 01-22-0/545 от 30 июня 1995 г.), исключительно при наличии и в пределах сумм, указанных в реестрах на финансирование расходов из федерального бюджета, которые поступают в управления федерального казначейства по субъектам Российской Федерации из Главного управления федерального казначейства (ГУФК) Минфина России. Реестры содержат сведения о суммах, которые подлежат перечислению на бюджетные счета получателей средств федерального бюджета. Как правило, такими получателями являются предприятия и учреждения, финансируемые из федерального бюджета по смете. Именно у этих получателей средства федерального бюджета по терминологии ГК РФ закрепляются в оперативное управление (хозяйственное ведение), а следовательно, они перестают составлять государственную казну Российской Федерации.

Важно отметить, что сумма по Ведомости расчета не может превышать сумму доходов, поступивших на балансовый счет 100, поэтому вся сумма денежных средств, указанная в составленном на основе Ведомости платежном поручении, будет перечислена на открытый органам федерального казначейства лицевой счет 99 балансового счета 120.

В дальнейшем средства федерального бюджета подлежат перечислению с лицевого счета 99 балансового счета 120 на текущие бюджетные счета предприятий, учреждений — получателей средств федерального бюджета. В то же время сейчас в ряде органов федерального казначейства осуществляется финансирование расходов организаций из федерального бюджета непосредственно с лицевого счета 99 балансового счета 120 без перечисления средств на бюджетные счета таких организаций. В последнем случае на лицевом счете 99 балансового счета 120 финансируемым из федерального бюджета организациям открываются отдельные (лицевые) счета аналитического учета.

Такова, в общих чертах, схема движения денежных средств от налогоплательщиков к получателям средств федерального бюджета.

Право хозяйственного ведения или оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает по статье 299 ГК РФ у этого предприятия или учреждения с момента передачи имущества. При этом под передачей, так же как и при приобретении права собственности, можно понимать вручение соответствующего имущества приобретателю. Имущество согласно ст. 244 ГК РФ считается врученным с момента его фактического поступления во владение приобретателя или указанного им лица. Применительно к средствам федерального бюджета данное положение означает, что они будут закреплены в оперативное управление или хозяйственное ведение с момента их зачисления на бюджетные счета финансируемых предприятий и учреждений.

При этом в статье 299 ГК РФ прямо указывается, что момент закрепления в оперативное управление (хозяйственное ведение) может определяться иначе, если это установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника. Именно в случае ведения на лицевом счете 99 балансового счета 120 органами федерального казначейства аналитических (лицевых) счетов финансируемых из федерального бюджета организаций иначе определяется момент закрепления за организациями этих средств. Им будет являться момент совершения приходной операции по счету аналитического учета лицевого счета 99 балансового счета 120, открытому предприятию (учреждению). В такой ситуации средства федерального бюджета (или их часть), находящиеся на лицевом счете 99 балансового счета 120, являются закрепленными в оперативное управление (хозяйственное ведение) и, следовательно, не могут направляться на удовлетворение требований к Российской Федерации. На недопустимость взыскания денежных средств для удовлетворения требований к Российской Федерации с бюджетных счетов, ведущихся органами федерального казначейства, указывалось, в частности, в письме ГУФК Минфина России от 17 ноября 1995 г. N 3-А2-02 «О взыскании средств с бюджетных счетов органов федерального казначейства».

Таким образом, если рассматривать, на каком из счетов находятся исключительно средства казны (незакрепленная часть денежных средств федерального бюджета), то единственный счет, на который, если следовать только нормам ГК РФ, могут быть выставлены инкассовые поручения по исполнительным листам судебных органов, решивших таким способом погасить обязательства Российской Федерации, является балансовый счет по учету доходов федерального бюджета 100 «Доходы федерального бюджета».

При этом нельзя не отметить положение, закрепленное в статье 848 ГК РФ: ведущиеся банками счета не являются по своему статусу одинаковыми. Законом, а также установленными в соответствии с ним банковскими правилами счета подразделяются на виды. Банк же обязан совершать для клиента операции, которые предусмотрены для счетов данного вида (ст. 848 ГК РФ).

В письме Центрального банка Российской Федерации от 1 марта 1996 г. N 245 «Об изменении порядка очередности платежей с расчетных, текущих, бюджетных счетов юридических лиц» предполагается возможность бесспорного списания денежных средств только с расчетных, текущих, бюджетных счетов юридических лиц. Рассмотренные же выше счета 090 и 100 относятся не к текущим (бюджетным) счетам юридических лиц, а к категории текущих счетов по учету средств бюджетов. Банковские нормативные акты, предусматривая исчерпывающий перечень операций по дебету и кредиту текущих счетов бюджетов, не предполагают бесспорного списания с них денежных средств. Аналогично Правила безналичных расчетов в народном хозяйстве No. 2 от 30 сентября 1987 г. (п. 279), частичное действие которых подтверждено телеграммой Банка России от 2 октября 1992 г. N 218-92, указывают на возможность бесспорного списания средств со счетов только предприятий (юридических лиц), но не счетов бюджетов.

Таким образом, в законодательстве со счетов федерального бюджета и счетов бюджетов субъектов Российской Федерации (счета 090, 100) бесспорное списание средств не предусмотрено. В этом, на наш взгляд, также выражается одна из особенностей положения Российской Федерации как субъекта гражданско — правовых отношений.

Формирование и использование средств федерального бюджета происходят в основном не по гражданско — правовым нормам, а по нормам финансового права, содержащимся помимо Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» в федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий год. При участии Российской Федерации в рассмотренных выше гражданско — правовых отношениях финансово — правовые нормы имеют приоритетное значение, поскольку статья 124, определяющая основы участия Российской Федерации в отношениях, регулируемых нормами гражданского права, содержит в п. 2 прямое указание на необходимость применения норм тех законов, которыми установлены какие-либо особенности Российской Федерации как субъекта гражданско — правовых отношений.

Применительно к отношениям, связанным с ответственностью по обязательствам Российской Федерации за счет незакрепленной части федерального бюджета, из п. 2 статьи 124 в настоящее время следует, что такие обязательства могут быть погашены за счет средств федерального бюджета только в том случае, если в законе о федеральном бюджете эти расходы будут предусмотрены. Кроме того, в отношении ряда таких расходов, как и иных незащищенных видов расходов федерального бюджета, может быть введен механизм секвестра. Следует также отметить, что практика исполнения федерального бюджета по ежемесячным лимитам финансирования, которые основываются на краткосрочной оценке реальных доходов бюджета и источников покрытия его дефицита, фактически приводит к исполнению федерального бюджета в режиме секвестра. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1996 год» из обязательств, возникших вследствие участия Российской Федерации в гражданско — правовых отношениях, только расходы по погашению внутреннего товарного долга отнесены к защищенным текущим статьям расходов, подлежащим финансированию в полном объеме.

Таким образом, принятие судами решений об ответственности Российской Федерации по ее обязательствам за счет средств федерального бюджета, в то время как в законе о федеральном бюджете средства на такие цели не предусмотрены, является, по нашему мнению, не соответствующим законодательству, ибо в таких случаях согласно п. 2 статьи 124 нельзя применять к ответственности Российской Федерации нормы, определяющие ответственность юридических лиц в гражданско — правовых отношениях, так как иные цели, на которые должны быть направлены средства федерального бюджета, отражены в соответствующем федеральном законе.

Изложенное не означает, что обязательства Российской Федерации за счет средств федерального бюджета совсем не будут выполнены. Но для полного их выполнения необходимые средства должны быть предусмотрены в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год.

Аналогично не соответствуют законодательству, по нашему мнению, те судебные решения, которые устанавливают иной, нежели специально предусмотренный законодательными или принятыми в их исполнение нормативными актами, порядок исполнения Российской Федерацией своих обязательств за счет средств федерального бюджета (государственной казны Российской Федерации).

Статья 1071 ГК РФ возложила обязанность выступать от имени казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования «соответствующие финансовые органы». Однако на практике в ряде случаев от имени казны Российской Федерации суды обязуют выступать органы федерального казначейства.

Представляется, что статью 1071 ГК РФ необходимо применять в совокупности с п. 1 статьи 125 ГК РФ, который определил, что органы государственной власти от имени Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде только в рамках их компетенции, установленной актами, которые определяют статус этих органов.

Актами, на основе которых функционируют органы федерального казначейства, являются Указ Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. N 1556 «О федеральном казначействе» и Положение о федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденное Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. N 864. В них органы федерального казначейства не наделены правом выступать от имени казны Российской Федерации и, следовательно, не могут являться надлежащими ответчиками по тем искам, обязанность удовлетворения которых может быть возложена на Российскую Федерацию за счет средств ее казны (незакрепленной части федерального бюджета).

Органы федерального казначейства, как было указано выше, на основании предоставленных им полномочий организуют и осуществляют исполнение федерального бюджета, в том числе финансируют получателей средств федерального бюджета в строгом соответствии с поступающими из ГУФК Минфина России реестрами. Самостоятельно же определять направления расходования средств федерального бюджета вне целевых назначений и сумм, указанных в реестрах Главного управления федерального казначейства, казначейские органы не имеют права.