Избирательное законодательство и соблюдение законности

04-03-19 admin 0 comment

Пахоменко Т.
Законность, 2000.


/»Законность», N 7, 2000/

Т. Пахоменко, начальник управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ.

Реализация избирательных прав граждан обеспечивается всеми ветвями государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной. Важную роль в обеспечении таких прав играет прокурорский надзор.

Органами прокуратуры в порядке реализации полномочий, предоставленных ст. ст. 26 — 28 Закона о прокуратуре, за последние полтора года выявлено и пресечено более 4 тыс. нарушений избирательного законодательства. По инициативе прокуроров отменено свыше 800 незаконных правовых актов. Новым в работе прокуроров является то, что для устранения нарушений избирательного законодательства, получивших большой общественный резонанс, все чаще используются судебные процедуры, что способствует повышению авторитета судебной власти.

Юридически избирательная кампания начинается с момента официального опубликования решения о назначении даты выборов, принимаемого уполномоченным органом или должностным лицом.

Назначение выборов в строго установленные сроки — обязанность уполномоченных органов и должностных лиц. Отсчет этих сроков начинается с момента прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц. Изменение срока их полномочий не допускается. Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (далее — Закон об основных гарантиях) установленный срок полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также срок полномочий однократно избираемых депутатов не может быть более 5 лет.

Попытки продлить в директивном порядке срок полномочий таких органов и должностных лиц прокуроры обязаны решительно пресекать, так как это ущемляет право граждан непосредственно участвовать в формировании органов власти. Властными полномочиями на строго определенный срок соответствующие органы и должностные лица могут быть наделены только в результате волеизъявления населения. По этой причине в Тульской области был признан судом недействительным закон о продлении срока полномочий областной Думы.

Прокуроры должны во всех случаях опротестовывать нормативные акты субъектов Федерации об изменении сроков полномочий выборных органов или избранных депутатов. В случае, когда такой акт еще не принят, но орган государственной власти готовится к его обсуждению, следует шире использовать объявление предостережения должностным лицам, от которых исходит инициатива изменения сроков полномочий выборных органов и должностных лиц.

Вместе с тем никто не спорит, что в принципе в будущем возможно принятие актов, направленных на изменение сроков полномочий выборных органов и должностных лиц. Во всех случаях эти акты должны применяться лишь после истечения сроков полномочий выборного органа власти или должностного лица.

Сейчас много спорят об отдельных исключениях из правил о недопустимости изменения сроков полномочий выборных органов и должностных лиц. Такие исключения действительно существуют, но их применение законодателем строго конкретизировано, связывается с исключительными обстоятельствами и носит сугубо временный характер.

Так, п. 7 ст. 66 Закона об основных гарантиях предусматривает, что в целях совмещения дня голосования на выборах органов местного самоуправления с днем голосования на выборах органов государственной власти в одном и том же субъекте Федерации, а также совмещения дня голосования на любых из указанных выборах с днем голосования на выборах федеральных органов государственной власти допускается единовременное и не более чем на 9 месяцев продление или сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления и (или) органов государственной власти субъекта Федерации. Решение об изменении срока полномочий органа государственной власти субъекта Федерации должно быть облечено в форму закона, а решение об изменении срока полномочий органа местного самоуправления — нормативно — правового акта муниципального образования. Это изъятие из общих правил действует только до 1 мая 2001 г.

Из содержания ст. ст. 8 и 10 Закона об основных гарантиях следует, что обязанность назначения выборов обусловлена не только истечением срока полномочий действующих властных органов или избранных депутатов, но и досрочным прекращением их полномочий.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» содержит по этому вопросу целый ряд новелл. В частности, конкретизирована ситуация с назначением досрочных выборов в случае прекращения полномочий законодательного (представительного) или высшего должностного лица субъекта Федерации по причине самороспуска первого, отставки по собственному желанию второго, а также роспуска представительного органа власти в случае отказа с его стороны выполнить судебное решение об отмене незаконного правового акта, проявления недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации со стороны представительного органа и т.д. (ст. ст. 9 и 19). В этом случае назначаются новые выборы, которые проводятся не позднее 6 месяцев после прекращения полномочий перечисленных органов и должностных лиц. Введение этой нормы предоставляет прокурорам возможность широко информировать органы, от которых зависит принудительное прекращение полномочий, о фактах злостного невыполнения требований законодательства региональным депутатским корпусом или выборным должностным лицом.

Как быть, когда уполномоченные органы и должностные лица не выполняют обязанностей по назначению даты выборов?

Некоторые прокуроры стремятся воздействовать путем внесения представлений, объявления предостережений в целях побудить эти органы или должностных лиц отказаться от бездействия, подключая к этому избирательные комиссии, которые при указанных обстоятельствах получают право самостоятельно решать вопросы о назначении даты выборов (ст. 10 Закона об основных гарантиях). Это помогает, но далеко не всегда.

В отдельных регионах отмечено заметное противодействие глав администраций областей и городов, высших должностных лиц республик формированию полноценных органов местного самоуправления. Поэтому прокурорам целесообразно обращаться в суды по поводу назначения даты выборов на основании ст. ст. 8 и 9 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». С принятием Закона об основных гарантиях полномочия прокуроров по обращению в суды в целях назначения сроков выборов органов представительной власти и выборных должностных лиц значительно расширены. Закон об основных гарантиях (ч. 4 ст. 10) наделяет прокурора правом обращения в суды общей юрисдикции в случае уклонения соответствующих органов от назначения даты выборов всех без исключения уровней. Такая практика выработана прокурорами в Республике Калмыкия, Брянской, Курской областях и некоторых других регионах.

Необходимо знать, что суд вправе только определить вопрос о назначении даты выборов и никоим образом неправомочен самостоятельно определять структуру выборных органов, их вид и состав.

Судебные органы Брянской, Волгоградской, Московской областей не только принимали решения о назначении даты выборов органов местного самоуправления, но и самостоятельно устанавливали их структуры. Такие решения Верховным Судом РФ были отменены. Зарегистрированы также факты вмешательства в компетенцию органов местного самоуправления со стороны руководящих лиц субъектов Федерации (Республика Коми, Мордовская Республика и др.). Проявлялось это в том, что региональные власти вводили правила, согласно которым избрание глав администраций муниципальных образований всецело зависело от предложений по персоналиям руководителей субъектов Федерации. Противоправные законы прокурорами опротестованы.

В решении вопросов составления списков избирателей, образования избирательных округов и избирательных участков также немало путаницы и произвола. Функционально эти задачи выполняют аппараты глав муниципальных образований, командиры воинских частей, руководители дипломатических представительств, консульских учреждений, которые ведут регистрацию избирателей по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года (ст. 17 Закона об основных гарантиях).

В списки избирателей не могут быть включены лица, не являющиеся гражданами РФ; не достигшие 18 лет, а также признанные по суду недееспособными; содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. В списки избирателей на выборах в органы местного самоуправления не включаются военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории муниципального образования, если эти военнослужащие до призыва на службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования (п. 6 ст. 18 Закона об основных гарантиях). Как правило, военнослужащие привлекаются к избранию органов власти федерального, регионального уровней в соответствии со специальными законами, в том числе и законами субъектов Федерации.

Основанием для включения гражданина в списки избирателей является факт постоянного или преимущественного проживания на соответствующей территории, который устанавливается органом регистрационного учета населения в соответствии с законом, регулирующим порядок реализации права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ.

На основании п. 4 ст. 18 Закона об основных гарантиях в списки избирателей на выборах в органы местного самоуправления согласно международным договорам, федеральным законам, законам субъектов Федерации включаются также иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы.

В условиях усиливающейся вынужденной миграции населения не могут быть лишены права на включение в список избирателей граждане, зарегистрированные в органах регистрационного учета как временно проживающие. В соответствии со ст. 16 Закона о выборах депутатов Государственной Думы граждане РФ, признанные вынужденными переселенцами либо обратившиеся в Федеральную миграционную службу России или ее территориальные органы с ходатайством о признании их таковыми, при выборах депутатов указанного уровня включаются в списки избирателей по месту их временного проживания. Так, в органы прокуратуры Краснодарского края поступали многочисленные обращения от проживающих на территории края турок — месхетинцев об ущемлении их прав на участие в выборах в связи с отказом паспортно — визовых служб решить вопрос о их регистрации и оформлении гражданства РФ в установленном законом порядке. По требованию прокуратуры края незаконная практика прекращена.

В списки избирателей по месту их временного пребывания должны включаться также иногородние студенты и аспиранты дневной формы обучения; лица, находящиеся в изоляторах временного содержания до приговора суда; больные, находящиеся на излечении в специализированных учреждениях (больницах, санаториях, пансионатах и др.); лица, находящиеся в труднодоступных и отдаленных местностях, и т.д. Зачастую это не соблюдается, что нарушает избирательные права граждан.

Жалобы граждан о невключении их в списки избирателей в первую очередь должны рассматриваться участковыми избирательными комиссиями. При несогласии гражданина с принятыми решениями этот вопрос может быть перенесен в вышестоящую избирательную комиссию или в суд по месту нахождения участковой избирательной комиссии. Комиссия обязана принять решение по существу в 3-дневный срок, а в день выборов — немедленно. Прокуроры воздействуют на складывающуюся ситуацию с составлением списков избирателей путем обязательного участия в судебных процессах при рассмотрении конкретных жалоб граждан (ст. 234 ГПК). В то же время это не исключает применения прокурорами для устранения нарушений закона при составлении списков избирателей (когда речь идет о массовых фактах нарушений) мер прокурорского реагирования. В отдельных республиках Северного Кавказа была выявлена противоправная практика прекращения регистрации граждан по месту жительства со ссылкой на подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления. Нарушения устранены в результате прокурорского вмешательства, в том числе путем внесения представлений.

Важно всегда помнить, что внесение каких-либо изменений в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов избирателей недопустимо (п. 15 ст. 18 Закона об основных гарантиях). Несоблюдение этого требования должно во всех случаях влечь признание результатов голосования недействительными.

В соответствии с Законом об основных гарантиях для проведения выборов образуются избирательные округа, а для проведения голосования и подсчета голосов избирателей — избирательные участки.

Действия, связанные с образованием округов, регламентируются ст. ст. 17 — 20 Закона об основных гарантиях. Избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории. При примерном равенстве числа избирателей допускается отклонение от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, в труднодоступных и отдаленных районах — на 15%, на территориях компактно проживающих малочисленных народов — на 30%. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается представительным органом субъекта Федерации путем принятия закона. Эти нормы зачастую не соблюдаются.

Имеют место факты, когда схемы избирательных округов определяются только главами администраций, без утверждения их представительными органами власти. Не везде соблюдаются сроки образования избирательных округов (не позднее 5 дней после назначения дня голосования).

В некоторых регионах вопреки конституционному принципу всеобщего избирательного права отмечается неравный подход к вовлечению граждан в избирательный процесс. Например, в Республике Дагестан еще в марте 1999 г. всерьез рассматривалась возможность принятия закона, наделяющего региональную избирательную комиссию правом определять для обеспечения представительства женщин «специальные женские избирательные округа». В республике практика создания таких округов существовала и ранее. По сообщению Центризбиркома России, в период проведения выборов в органы государственной власти Республики Дагестан был зарегистрирован курьезный факт отказа Гильярской окружной избирательной комиссией N 47 гражданину Б. в регистрации кандидатом в депутаты Народного собрания по мотиву, что он не может баллотироваться по «женскому округу». Вынося решение в защиту прав Б., Магарамкенский районный суд сослался на принцип равенства всех перед законом независимо от пола, расы, национальности.

Важная роль в организации избирательной кампании принадлежит избирательным комиссиям. Их статус и порядок формирования определяются главой IV Закона об основных гарантиях.

На постоянной основе в настоящее время действуют Центризбирком России и избиркомы субъектов Федерации. Территориальные избиркомы также могут действовать на постоянной основе только в случае, если это прямо предусмотрено законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. С этой точки зрения поучительны нарушения, выявленные органами прокуратуры в ходе последней кампании по выборам депутатов Государственной Думы. В частности, на территории Брянской области (избирательный округ N 64 и Поченский избирательный округ N 68) комиссии были сформированы на постоянной основе, несмотря на то, что ни законом, ни уставами муниципальных образований их действие как постоянных не предусматривалось. Такие же нарушения имели место и в Республике Мордовия. По требованиям прокуроров они были устранены.

К числу наиболее распространенных нарушений законов при формировании избирательных комиссий следует отнести несоблюдение установленных законом пропорций участия в ее работе государственных служащих, которые не могут составлять более одной трети всего состава избиркома, а также игнорирование требований закона об обязательном включении в состав избирательных комиссий представителей избирательных объединений, блоков, в чем им необоснованно отказывают иногда по сугубо политическим пристрастиям. Существует только одно ограничение в реализации указанного права — в избирательной комиссии может состоять не более одного представителя от каждого избирательного объединения (блока).

В частности, в период выборов депутатов в Государственную Думу в 1999 г. при формировании центральной избирательной комиссии Республики Марий Эл были нарушены законные требования ЛДПР и объединения «Яблоко» о включении их представителей в состав избиркома. После вмешательства прокуратуры нарушения закона устранены. Такие же ситуации возникали в Саратовской, Амурской областях.

Выдвижение кандидата — первый акт публичного заявления о намерениях конкретного гражданина участвовать в выборах.

Кандидатами на выборный пост могут быть только граждане, обладающие пассивным избирательным правом. Существуют три законных основания для выдвижения в качестве кандидата на выборный пост:

— по инициативе избирателей соответствующего избирательного округа;

— в порядке самовыдвижения;

— по инициативе избирательных объединений (блоков).

В любом случае выдвижение кандидата (списков кандидатов) возможно при условии представления этим лицом согласия баллотироваться.

Не допускается ограничение данного права в зависимости от сроков постоянного или преимущественного проживания граждан на территории конкретного субъекта Федерации или муниципального образования. Действовавшим ранее Законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» предусматривалось право субъектов Федерации устанавливать в качестве дополнительного условия приобретения пассивного избирательного права срок проживания кандидата на определенной территории. Вместе с тем органы государственной власти субъекта были ограничены в возможности вводить такие сроки продолжительностью более года.

Ныне действующий Закон об основных гарантиях такой нормы не содержит. Поэтому прокурорами Республик Бурятия и Коми применялись предоставленные им полномочия для устранения содержащегося в законах республик ценза оседлости (по 10 лет проживания на данной территории).

Вместе с тем на сегодняшний день сохраняет силу возрастной ценз. Законами субъектов Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, связанные с достижением им определенного возраста. В то же время согласно п. 6 ст. 4 Закона об основных гарантиях устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, 30 лет — на выборах главы исполнительной власти и 21 год — на выборах в органы местного самоуправления. Однако правомочия субъектов Федерации по установлению максимального возраста кандидата не предусмотрены. С этой точки зрения не соответствовали законодательству отдельные положения Конституции Республики Северная Осетия — Алания, предусматривающие в качестве обязательного условия для выдвижения на пост Президента республики не только достижение кандидатом 35-летнего возраста, но и владение кроме русского языка еще и осетинским.

Практика показывает, что наибольшее число судебных споров возникает на стадии выдвижения и регистрации кандидатов. Поэтому чрезвычайно важно, чтобы инициатор выдвижения предоставил два обязательных документа:

1) письменное согласие кандидата баллотироваться по избирательному округу, федеральному списку или на выборную должность, расширенный перечень сведений биографического характера с указанием не только данных об образовании, роде занятий, но и сведений о неснятых, непогашенных судимостях, гражданстве иностранного государства. Кроме того, такие же данные должны быть указаны в подписном листе, в информационных материалах на избирательном участке и в избирательном бюллетене.

Одновременно с согласием баллотироваться кандидат должен взять на себя обязательство прекратить в случае избрания деятельность, не совместимую со статусом депутата или замещением иной выборной должности;

2) уведомление о начале сбора подписей, что является публичным заявлением об инициативе выдвижения кандидата и дает возможность избирательной комиссии осуществлять контроль за соответствием этого процесса требованиям закона.

Применительно к выборам в 1999 г. депутатов в Государственную Думу в ходе кампании были зарегистрированы факты представления недостоверных сведений о кандидатах. В ряде случаев это послужило основанием к отказу в их регистрации на основании п. 9 ст. 32 Закона об основных гарантиях.

Существуют определенные правила сбора подписей в поддержку кандидатов.

Подписи, внесенные в поддержку кандидата избирателями, не обладающими активным избирательным правом в избирательном округе, в котором баллотируется кандидат, признаются недействительными. Недопустимо при сборе подписей как принуждение, так и вознаграждение избирателей за внесение подписей в поддержку кандидата. Не допускается участие администраций предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций в сборе подписей. Запрещен сбор подписей в процессе и в местах выдачи заработной платы. Нарушение этих запретов может рассматриваться избирательными комиссиями и судами как основание для признания собранных подписей недействительными и отмены регистрации кандидатов. В то же время допускается возможность внесения данных об избирателях в подписной лист самим избирателем, а также лицом, собирающим подписи в поддержку кандидата.

В Законе об основных гарантиях впервые не только провозглашен запрет на использование кандидатом преимущества своего должностного или служебного положения, но и подробно расшифровано содержание этих запрещенных действий, что позволяет реально контролировать возможные нарушения и использование служебного положения в корыстных целях (п. 5 ст. 28). В Пермской области прокурором выявлены факты использования служебного положения должностными лицами государственного федерального образовательного учреждения (Пермский государственный университет), принуждавшими студентов, проходящих практику, собирать подписи.

Подобные нарушения выявлены и со стороны должностных лиц военного управления. Так, командир одной из воинских частей Сибирского военного округа в нарушение требований ст. 45 Закона об основных гарантиях в расположении частей организовал сбор подписей военнослужащих в поддержку кандидата в депутаты Государственной Думы Б. По результатам рассмотрения представления, внесенного военным прокурором Карымского гарнизона, командир этой воинской части привлечен к дисциплинарной ответственности, Б. заместителем военного прокурора Карымского гарнизона объявлено предостережение о недопустимости нарушения закона. Информация о нарушениях направлена председателю избирательной комиссии Читинской области.

Не допускается суммирование подписей избирателей, собранных разными инициаторами выдвижения кандидата в поддержку одного и того же кандидата (п. 10 ст. 31 Закона об основных гарантиях).

В Законе об основных гарантиях предусматривается процедура проверки подписных листов, в том числе выборочной проверки, установлены основания признания подписей недостоверными (ст. 32). По результатам выборочной проверки может быть отказано в регистрации кандидата в случае, если было проверено не менее 20% от необходимого для регистрации количества подписей избирателей и среди проверенных подписей обнаружено от 10 до 20% недостоверных.

При проведении выборов в субъектах Федерации в органы государственной власти и органы местного самоуправления отмечались случаи необоснованного отказа в регистрации кандидата по мотиву наличия определенного процента недействительных подписей избирателей от общего количества собранных подписей в его поддержку. Избиркомы не учитывали того обстоятельства, что при наличии такого факта кандидату все же хватало установленного законом количества подписей избирателей для регистрации. Суды при разрешении таких ситуаций обязывали регистрировать кандидатов.

Принципиально новой является возможность регистрации кандидатов на выборный пост не на основании представленных подписей избирателей, а на основании избирательного залога как альтернативного условия выдвижения кандидатуры (ч. 5 ст. 32 Закона об основных гарантиях). Залог должен вноситься из средств избирательного фонда с обязательным указанием, чьи средства используются для его внесения. В период избирательной кампании в 1999 г. избирательный залог для кандидата в депутаты Государственной Думы составил 83490 руб., а для избирательного объединения (блока), выдвинувшего федеральный список кандидатов, — 2087250 руб.

Судя по поступившей от прокуроров информации, наиболее распространенная причина отказа в регистрации кандидатов в депутаты Государственной Думы в 1999 г. — несоответствие действительности сведений об имуществе, источниках и размерах доходов, а также нарушения закона при формировании избирательных фондов. Решения о регистрации кандидатов (об отказе в регистрации), как правило, обжаловались в судебные органы либо в Центральную избирательную комиссию РФ.

Роль прокуроров в корректировке складывающейся правоприменительной практики заключалась преимущественно в их участии в судебных процессах, а также в проверке законности принятых судебных постановлений. С участием прокуроров дела указанной категории рассматривались в республиках Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Кабардино — Балкарской, Саха (Якутия), Краснодарском крае, Брянской, Ленинградской, Омской, Томской, Тульской областях, Санкт — Петербурге, Усть — Ордынском Бурятском автономном округе и других регионах.

/»Законность», N 8, 2000/

Предвыборная агитация начинается с момента официальной регистрации кандидата. Это требование еще повсеместно не соблюдается. Нарушения закона зафиксированы в 1999 г. в ходе выборов депутатов в Государственную Думу РФ в Республике Коми, Алтайском и Приморском краях, Мурманской, Сахалинской и Тульской областях.

В процессе выборов в региональные органы власти отмечались факты размещения агитационных материалов в помещениях избирательных комиссий задолго до начала официальной агитации.

В нарушение запрета, установленного п. 5 ст. 37 Закона об основных гарантиях, дагестанское телевидение систематически показывало агитационные программы о ходе кампании по выборам в Народное Собрание республики, где основными пропагандистами выступали лица, замещающие государственные и муниципальные должности.

В нарушение п. 3 ст. 52 ФЗ «О выборах в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон о выборах) некоторые члены избиркомов с правом решающего голоса использовали свое положение для агитационной пропаганды. Прокуратурой Пермской области в 1999 г. выявлен факт участия члена территориальной избирательной комиссии Д. в предвыборной агитации кандидата в депутаты Государственной Думы по Кунгурскому избирательному округу. По этому факту прокурор внес в избирком представление об освобождении Д. от обязанностей члена комиссии.

Закон об основных гарантиях расширил понятие подкупа при проведении предвыборной агитации (п. 3 ст. 45), а также круг лиц, которым в ходе избирательной кампании или при проведении референдума запрещено заниматься благотворительной деятельностью (п. 4 ст. 45). Однако такие случаи есть. Так, в г. Электростали Московской области на встрече с ветеранами — пенсионерами выступал представитель кандидата в депутаты Государственной Думы П. После встречи ветеранам вручались подарки, чтобы они проголосовали за него на выборах.

Прокуроры субъектов Федерации фиксируют массовые нарушения установленного ст. ст. 40 — 43 Закона об основных гарантиях порядка распространения агитационных материалов в средствах массовой информации, а также посредством проведения массовых мероприятий (республики Калмыкия, Саха (Якутия), Белгородская, Волгоградская, Калужская, Костромская, Курская, Московская, Нижегородская, Пензенская, Пермская, Самарская, Томская, Ярославская области).

Закон об основных гарантиях предусматривает, что зарегистрированный кандидат, избирательное объединение (блок) вправе самостоятельно определять форму и характер своей агитации через средства массовой информации. В этой связи незаконно принятие властными структурами отдельных субъектов Федерации решений о допустимости или недопустимости просмотра избирателями программ телевидения с агитационно — политическим уклоном. Так, Генеральной прокуратурой принесен протест на постановление Государственного Собрания Республики Башкортостан «О грубых нарушениях законодательства в ходе проведения избирательной кампании по выборам депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации», которым на территории республики временно приостанавливалась трансляция политических передач «Авторская программа Сергея Доренко» (ОРТ) и «Зеркало» (РТР). Это нарушение законодательства о СМИ и выборах устранено.

Экземпляры агитационных печатных материалов до начала распространения должны обязательно представляться в избирательную комиссию, зарегистрировавшую соответствующего кандидата. Вместе с тем в Удмуртской Республике, Калужской, Курганской, Мурманской, Челябинской, Ярославской областях в 1999 г. имели место факты проведения агитации против кандидатов без информации о тираже, дате выпуска, наименования и юридического адреса изготовителя и заказчика агитационного печатного материала.

Вопреки ст. 54 Закона о выборах в некоторых регионах предусмотрены особые правила проведения общественного опроса в период избирательной кампании. Например, в Республике Калмыкия на канале региональной телерадиовещательной компании обнародовались результаты опроса, проведенного общественной организацией «Союз молодежи Калмыкии», без сообщения заказчика опроса, времени его проведения, статистической оценки возможной погрешности. По представлению прокуратуры республики председателю Калмыцкой ГТРК нарушения устранены.

Законом о выборах установлено, что в информационных теле- и радиопрограммах сообщения о проведении предвыборных мероприятий должны даваться исключительно отдельным блоком, как правило, в начале указанных программ, без комментариев. В них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению (блоку), в том числе и по времени освещения их предвыборной деятельности.

В Челябинской области прокуратурой была пресечена попытка местных СМИ нарушить избирательное право в части обеспечения равного доступа к средствам массовой информации баллотирующегося в депутаты Государственной Думы Л. путем отказа в предоставлении ему эфирного времени.

Отмечались нарушения законодательства и со стороны избирательных комиссий при определении сроков проведения жеребьевки по распределению бесплатного эфирного времени (Ростовская область, Еврейская автономная область), в связи с чем прокурорами этих областей вносились представления.

В случае злоупотребления свободой массовой информации зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями и блоками избирательная комиссия обязана обратиться в суд с представлением об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов). При нарушении иных правил, установленных ст. ст. 37 — 45 Закона об основных гарантиях для проведения предвыборной агитации, избирательная комиссия выносит своим решением предупреждение указанным лицам, может обратиться в соответствующие правоохранительные и иные органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности и даже вправе отменить решение о регистрации кандидата (списка кандидатов).

В соответствии с п. 8 ст. 45 Закона об основных гарантиях правоохранительные органы обязаны принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвращению изготовления незаконных агитационных материалов, а также по изъятию таких материалов в случае их наличия. Прокуратурой Республики Коми при проверке обращения республиканской избирательной комиссии установлены факты распространения первым секретарем республиканского комитета КПРФ К. рекомендаций по организации предвыборной агитации в поддержку кандидата от этой политической партии. В рекомендациях содержались призывы к членам партии в ходе агитации «распространять ложную информацию или ее утечку, компромат» в отношении оппонента, «выдумывать нарушения закона, даже если их нет. Постоянно подчеркивать использование служебного положения, нарушения закона, трату больших денег», якобы допускаемых кандидатом от партии власти. Прокурором республики К. было объявлено предостережение о недопустимости нарушения законодательства о выборах, а также направлено представление с требованием об устранении нарушений закона.

В Новосибирской области прокуратурой по факту распространения листовок, содержащих информацию о разжигании национальной розни и клеветнические измышления в отношении К., выдвинутого в качестве кандидата на должность главы администрации области, возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 129 УК РФ.

Массовый характер получили в ходе выборов депутатов Государственной Думы нарушения при формировании избирательных фондов кандидатов.

Проверкой, проведенной в 1999 г. прокуратурой Иркутской области, установлен факт перечисления Иркутской некоммерческой организацией социального развития НПФ «Благоденствие» денежных средств в избирательный фонд кандидата в депутаты Государственной Думы по Бурятскому одномандатному округу И. Однако организация имеет в уставном капитале государственную долю более 30% и не может в соответствии с п. 6 ст. 62 Закона о выборах вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов. Прокуратурой предприняты меры к возврату незаконно перечисленных средств.

Завершающая стадия избирательной кампании связана с подсчетом голосов и объявлением результатов голосования. Главный критерий таких действий — наибольшая открытость и гласность.

Протокол участковой избирательной комиссии об итогах голосования — основной документ, который комиссия заполняет незамедлительно после подведения итогов голосования на избирательном участке. На основании подлинных первых экземпляров протокола вышестоящие избирательные комиссии устанавливают итоги голосования и определяют результаты выборов. Учитывая особую значимость этого документа, законодатель установил подробный перечень данных, которые должны быть в нем отражены. Универсальные требования к протоколу об итогах голосования позволяют участковым избирательным комиссиям применять единые подходы к его заполнению, что особенно важно в случаях проведения голосования на различных выборах в один день, а также для обработки результатов с использованием государственной автоматизированной системы «Выборы».

Опыт проведения выборов в законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъектов Федерации показывает, что судами в 1997 и 1999 гг. рассматривались жалобы избирателей о признании выборов недействительными по мотивам того, что в ходе их проведения допускались грубые нарушения избирательных прав граждан. При рассмотрении таких жалоб суды исходили из того, что, если допущенные при проведении голосования или установления итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей, такие выборы должны признаваться недействительными.

Так, С. обратился в суд с жалобой о признании недействительными выборов депутатов Государственного Совета Хасэ Республики Адыгея по Тахтамукайскому одномандатному избирательному округу N 25, состоявшихся 17 декабря 1995 г., ссылаясь на то, что в ходе организации и проведения выборов были допущены грубые нарушения положений законодательства о выборах, что привело к нарушению избирательных прав граждан, участвующих в выборах в указанном округе.

Прокурор Республики Адыгея по результатам проверки также обратился с аналогичным требованием в суд. Решением Верховного суда республики жалоба С. и заявление прокурора удовлетворены. Выборы депутатов Государственного Совета Хасэ Республики Адыгея по одномандатному Тахтамукайскому избирательному округу N 25 признаны недействительными.

Как установил Верховный суд Республики Адыгея, наиболее грубые нарушения избирательных прав граждан были допущены путем голосования наблюдателей за неявившихся избирателей и агитации ими избирателей в день выборов. Так, на избирательном участке N 185 отмечено участие посторонних лиц в составе избирательной комиссии, имевших свободный и бесконтрольный доступ ко всем избирательным бюллетеням и выдаче их избирателям. На этом же избирательном участке одним из членов комиссии вносились в списки избирателей заведомо ложные паспортные данные напротив фамилий неявившихся избирателей, а комплекты бюллетеней выдавались наблюдателям кандидата Ж., которые, заполнив их, опускали в урну. Выявлены также нарушения порядка и тайны голосования на всех шести участках округа при голосовании вне помещения избирательных участков.

Учитывая изложенное, суд правильно пришел к выводу о том, что допущенные нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.

В период выборов в Государственную Думу РФ был установлен заслон «грязным» избирательным технологиям. В первую очередь речь идет о проникновении во власть криминальных элементов. Закон о выборах содержит ряд норм, препятствующих проникновению криминала во власть. Такими нормами являются:

— установление обязанности кандидатов указывать неснятую и непогашенную судимость в своих избирательных документах, а также обязанности избирательных комиссий помещать информацию об этом в избирательных бюллетенях;

— обязанность кандидатов представлять декларацию о доходах за год, предшествующий году выборов, а также сведения об имуществе;

— запрет для кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений (блоков), их уполномоченных представителей и доверенных лиц заниматься в период избирательной кампании благотворительной деятельностью; оплачивать рекламу коммерческой и иной деятельности из избирательных фондов наравне с политической рекламой;

— отмена на выборах депутатов Государственной Думы института досрочного голосования (за исключением труднодоступных и отдаленных местностей), при этом предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям;

— пресечение различных способов скрытого подкупа избирателей и иных незаконных действий, направленных на контроль за волеизъявлением избирателей, в частности, запрет на оплату гражданско — правовых договоров по результатам голосования и запрет на обеспечение доставки избирателей кандидатами к месту голосования.

Согласно требованиям ст. 64 Закона об основных гарантиях отмена регистрации кандидата (аннулирование списков кандидатов) является мерой публично — правовой ответственности кандидатов, избирательных объединений и блоков за нарушения законодательства о выборах. Применение санкций в виде отмены регистрации кандидата (аннулирование списка кандидатов) допустимо в порядке и на основаниях, определенных законом, и не позднее чем в день, предшествующий дню голосования. Этой статьей предусмотрены и иные меры ответственности.

Практика показала, что нарушения избирательного законодательства допускаются не только кандидатами, избирательными объединениями (блоками), но и иными участниками избирательного процесса. В ст. 93 Закона о выборах депутатов установлен перечень нарушений, влекущих уголовную, административную и иную ответственность. Впервые предусмотрено право избирательных комиссий составлять протоколы об административных правонарушениях. Помимо 24 составов административных правонарушений, предусмотренных КоАП РСФСР, в Федеральном законе «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» от 6 декабря 1999 г. установлено, что в случае нарушения законодательства РФ о выборах избирательным блоком к административной ответственности привлекаются входящие (входившие на момент совершения правонарушения) в этот избирательный блок в качестве избирательных объединений политические общественные объединения. Правонарушениями объявлены: несоблюдение условий предвыборной агитации, рекламирование коммерческой деятельности, подкуп избирателей, оказание финансовой или иной материальной поддержки помимо избирательных фондов и т.д. Протокол о совершении административного правонарушения в соответствии со ст. 16 данного закона вправе составлять члены избиркомов с правом решающего голоса, а также должностные лица органов внутренних дел. Постановление о наложении административного взыскания вступает в силу и подлежит исполнению по истечении десятидневного срока с момента его вынесения.

Постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 10 сентября 1999 г. был утвержден порядок составления избирательной комиссией формы протокола об административном правонарушении.

Опыт проведенных избирательных кампаний наглядно показал, что вмешательство органов прокуратуры наиболее уместно в трех случаях:

— во-первых, когда речь идет об издании на местах правовых актов, противоречащих действующему избирательному законодательству;

— во-вторых, если местными органами власти не принимаются обязательные организационные решения, что сдерживает процесс проведения выборов;

— в-третьих, когда совершено преступление.

Необходимые рекомендации по всем обозначенным вопросам содержатся в распоряжении Генеральной прокуратуры РФ от 27 июля 1999 г. «Об организации работы в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».