Процедурные вопросы создания и государственной регистрации национально-культурных автономий

04-03-19 admin 0 comment

Минашкин А.В.
Адвокат, 2000.


А.В. Минашкин, научный сотрудник Института законодательства при Правительстве РФ.

Как известно, национальность — сложное социально-политическое явление, определяемое совокупностью множества факторов: языком, приверженностью к традициям, культуре определенного народа и т.д. Это самоидентификация человека, связанная с осознанием им принадлежности к тому или иному народу (этносу).

Конституция Российской Федерации на качественно новом уровне подходит к решению национальной проблемы. С одной стороны, частью первой статьи 26 Конституции установлено, что «каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности». С другой стороны, принимая во внимание тот факт, что право сохранения и развития национальных особенностей входит в состав основных, неотчуждаемых прав народа, человека и гражданина, зафиксированных в основных международно-правовых документах, частью второй этой статьи закреплено право каждого на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.

Конституция России относит к ведению Федерации регулирование и защиту прав национальных меньшинств. Российская Федерация гарантирует таким народам права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.

Основные конституционные принципы в этой сфере нашли свое отражение в Федеральном законе «О национально-культурной автономии» <*>, который, согласно преамбуле, определяет «правовые основы национально-культурной автономии, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития».

———————————

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2965.

Однако, на наш взгляд, следует учитывать, что автономия — достаточно сложное понятие, причем как в социальном, так и в юридическом аспекте.

Можно, например, обратиться к определению, содержащемуся в энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона:

«Автономия (греч.), т.е. самозаконие, — индивидуальная свобода действия, … в смысле юридическом это есть право, предоставляемое единениям, сословиям, корпорациям руководствоваться собственными нормами и правилами в определенных пределах…

Некоторые к понятию автономии относят и всю широкую область самоуправления» <*>.

———————————

<*> Энциклопедический словарь / Под редакцией профессора И.Е. Андреевского. Издатели Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. Санкт-Петербург, 1890. Т. 1.

Сравним это определение с тем, что содержится в вышеназванном Федеральном законе: под национально-культурной автономией понимается форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Нельзя не заметить противоречие, возникающее между названием Федерального закона, его преамбулой и понятием национально-культурной автономии, которое в нем содержится, так как понятие «автономия» намного шире, чем понятие «общественное объединение».

Рассмотрим некоторые процессуальные аспекты создания и государственной регистрации национально-культурных автономий.

Вопросы образования и деятельность национально-культурных автономий, в соответствии со статьей 3 Федерального закона «О национально-культурной автономии», регулируются этим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, соответствующими положениями конституций (уставов), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

В настоящее время включение в рассмотренный перечень общепризнанных принципов и норм международного права закономерно, так как вступление Российской Федерации в Совет Европы предполагает приведение законодательства России в соответствие с такими принципами и нормами. Поэтому в части второй статьи 3 рассматриваемого Федерального закона воспроизведен конституционный принцип: «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора».

Федеральным законом «О национально-культурной автономии» установлено, что национально-культурные автономии могут быть местными (городскими, районными, поселковыми, сельскими), региональными и федеральными.

Местная национально-культурная автономия может преобразовываться в региональную национально-культурную автономию: если в пределах субъекта Российской Федерации создана только одна местная национально-культурная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, то национально-культурная автономия может приобрести статус региональной национально-культурной автономии.

Региональные национально-культурные автономии двух или более субъектов РФ могут создавать органы межрегиональной координации своей деятельности. Такие органы не являются межрегиональными национально-культурными автономиями.

Федеральные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовываться региональными национально-культурными автономиями двух или более субъектов Российской Федерации. Если в пределах Российской Федерации создана только одна региональная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, то национально-культурная автономия может приобрести статус федеральной национально-культурной автономии.

Законом установлено, что федеральные, региональные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, имеющим соответствующие республику или автономный округ, автономную область, и органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут координировать свою деятельность, участвовать в разработке федеральных и региональных программ в области сохранения и развития национальных (родных) языков и национальной культуры на основе взаимных соглашений и договоров федеральных, региональных национально-культурных автономий и субъектов Российской Федерации.

Принимая во внимание большое социальное и политическое значение национально-культурной автономии как одной из форм реализации конституционных прав граждан, а также формы взаимодействия общества и государства, учитывая, что все предоставленные законодательством права такая автономия приобретает с момента государственной регистрации, необходимо уделять особое вниманию порядку образования, регистрации, реорганизации и (или) ликвидации национально-культурных автономий.

В соответствии с Федеральным законом «О национально-культурной автономии» местные национально-культурные автономии учреждаются на общих собраниях (конференциях) делегатами национально-общественных объединений.

Региональные национально-культурные автономии учреждаются на конференциях (съездах) делегатами местных национально-культурных автономий.

Федеральные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, учреждаются на съездах делегатами региональных национально-культурных автономий.

Национально-культурные автономии образуют органы внутреннего управления. Порядок формирования, функции и названия таких органов определяются национально-культурной автономией самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных объединениях.

Таким образом, раскрывая материальные и процессуальные аспекты национально-культурной автономии, законодатель так или иначе отсылает нас к законодательству об общественных объединениях. Тем самым он полагает, что национально-культурная автономия — это особый вид общественного объединения. Однако, как уже отмечено, понятие «автономия» намного шире, поскольку Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ <*> под общественным объединением понимает «добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения».

———————————

<*> В редакции Федерального закона от 17 мая 1997 г. N 78-ФЗ.

Следовательно, необходимо толковать понятие национально-культурной автономии расширительно. Было бы целесообразно учитывать особенности правового регулирования местного самоуправления, а не законодательства об общественных объединениях.

Определение местного самоуправления, принципы его организации и осуществления даны Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ:

«Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» <*>.

———————————

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506 (с изменениями и дополнениями).

Из данного определения следует, что, вероятно, национально-культурная автономия — разновидность местного самоуправления, учитывая ее специфические черты и признаки.

Как уже отмечалось, правоспособность национально-культурной автономии возникает с момента государственной регистрации данного общественного объединения.

Федеральным законом «О национально-культурной автономии» установлено, что «регистрация национально-культурной автономии проходит в органе юстиции в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации».

Рассмотрим более подробно порядок регистрации национально-культурной автономии. С учетом изложенного, а также складывающейся практики, мы вновь вынуждены обратиться к Федеральному закону «Об общественных объединениях». Его статья 21 «Государственная регистрация общественного объединения» устанавливает:

«Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае данное объединение не приобретает прав юридического лица.

Государственная регистрация общероссийского и международного общественных объединений производится Министерством юстиции Российской Федерации.

Государственная регистрация межрегионального общественного объединения производится органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения.

Государственная регистрация регионального и местного общественных объединений производится органами юстиции соответствующих субъектов Российской Федерации».

Этой статьей также установлено, что для государственной регистрации общественного объединения подаются следующие документы:

— заявление в регистрации, подписанное членами постоянно действующего руководящего органа данного общественного объединения, с указанием места жительства каждого;

— устав общественного объединения в двух экземплярах;

— выписка из протокола учредительного съезда (конференции) или общего собрания, содержащая сведения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов;

— сведения об учредителях;

— документ об уплате регистрационного сбора;

— документ о предоставлении юридического адреса общественному объединению;

— протоколы учредительных съездов (конференций) или общих собраний структурных подразделений для международного, общероссийского и межрегионального общественных объединений;

— при использовании общественным объединением личного имени гражданина или символики, защищенной законодательством Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности или авторских прав, — документы, подтверждающие правомочия на их использование.

Федеральным законом «О национально-культурной автономии» установлено, что помимо перечисленных документов для регистрации национально-культурной автономии должны быть представлены документы, подтверждающие, что не менее чем за три месяца до проведения учредительного собрания (съезда) в средствах массовой информации или иными способами были сделаны сообщения о предстоящем учреждении национально-культурной автономии. Это требование продублировано и в пункте 29 Правил рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации <*>.

———————————

<*> Утверждены Приказом Министра юстиции Российской Федерации от 6 октября 1997 года N 19-01-122-97.

Из законодательства следует, что документы подаются на государственную регистрацию в течение трех месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции) или общего собрания национально-культурной автономии.

Органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, включают их в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления. Однако помимо этого орган юстиции, принявший решение о регистрации национально-культурной автономии, в десятидневный срок направляет данные о регистрации в соответствующий орган исполнительной власти Российской Федерации по делам национальностей для включения в Реестр национально-культурных автономий, а Министерство юстиции Российской Федерации — в Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям.

Федеральным законом «Об общественных объединениях» установлено, что за государственную регистрацию общественного объединения, а также последующих изменений и дополнений в его уставе взимаются регистрационные сборы в порядке и размерах, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Документом, удостоверяющим государственную регистрацию общественного объединения и внесение данного объединения в Единый государственный реестр юридических лиц, а также уплату регистрационных сборов, является свидетельство о государственной регистрации.

Обратимся к некоторым вопросам процессуальных сроков рассмотрения заявления о регистрации национально-культурной автономии и принятия решения о ее государственной регистрации. В соответствии с действующим законодательством орган юстиции, регистрирующий общественные объединения, в том числе и национально-культурные автономии, в месячный срок обязан рассмотреть заявление и принять решение: зарегистрировать общественное объединение и выдать свидетельство о его государственной регистрации либо отказать в государственной регистрации общественного объединения и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке.

Следует иметь в виду, что в случае отказа в государственной регистрации национально-культурной автономии заявителям должно быть сообщено об этом в письменной форме с указанием конкретных положений законодательства Российской Федерации, нарушение которых повлекло за собой отказ в государственной регистрации.

Отказ в государственной регистрации национально-культурной автономии, а также уклонение от ее осуществления могут быть обжалованы в суд. Это право прямо предоставлено Федеральным законом «Об общественных объединениях».

Необходимо отметить, что отказ в государственной регистрации не является препятствием для повторной подачи документов на государственную регистрацию при условии устранения оснований, вызвавших отказ.

Из описанного порядка государственной регистрации видно, что применительно к национально-культурной автономии такая процедура осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных объединениях. На наш взгляд, это противоречит самой сути рассматриваемого института и является существенным пробелом правового регулирования.

Решить проблему возможно тремя способами:

— дополнять законодательство о местном самоуправлении и развивать законодательство о национальном самоуправлении;

— внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О национально-культурной автономии»;

— принять Закон «О национально-культурном самоуправлении».

К сожалению, имеется ряд процессуальных вопросов, которые не получили должного разрешения в законодательстве. Конечно, их решение возможно только после устранения пробелов в законодательстве, но и сейчас на них необходимо обратить внимание. Например, как уже было отмечено, в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О национально-культурной автономии» местные национально-культурные автономии учреждаются на общих собраниях (конференциях) делегатами национально-общественных объединений. Однако ни в этом Федеральном законе, ни в других нормативных правовых актах не дается понятия национально-общественного объединения, его правового статуса, порядка создания и государственной регистрации.

Представляется, что с учетом положения статьи 21 Федерального закона «Об общественных объединениях», устанавливающего, что общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции, на территории Российской Федерации могут создаваться национально-общественные объединения, однако они не могут приобрести правосубъектности юридического лица. Соответственно, возникает вопрос о том, может ли национально-общественное объединение, не прошедшее государственной регистрации, учреждать местные национально-культурные автономии?

Необходимо как можно быстрее решать этот вопрос в законодательстве. Возможны два способа: либо предоставить право незарегистрированным местным национально-общественным объединениям учреждать национально-культурные автономии, либо, что кажется более правильным, дать возможность непосредственно гражданам, относящим себя к определенной этнической общности (а не делегатам национально-общественных объединений, как установлено в Федеральном законе «О национально-культурной автономии»), на сходах, собраниях, конференциях решать вопрос об учреждении местной национально-культурной автономии.

К сожалению, надлежащим образом не налажено взаимодействие между органами юстиции, осуществляющими регистрацию национально-культурных автономий, и органами Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям, которому поручено ведение Реестра национально-культурных автономий. Более демократичным и эффективным было бы информирование органом юстиции реестродержателя на стадии подачи заявления о регистрации национально-культурной автономии, а не только о принятом решении о ее регистрации, а также участие представителей органов Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям на стадии принятия решения о регистрации или отказе в регистрации.

Представляется, что по линии Министерства юстиции должно быть налажено более четкое взаимодействие между центральным аппаратом и региональными управлениями. Так, в настоящее время Министерство юстиции не располагает данными о зарегистрированных национально-культурных автономиях. Предлагается ввести обязательное информирование центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации о зарегистрированных национально-культурных автономиях региональными управлениями юстиции в десятидневный срок. Налаживание такого взаимодействия по вертикали помогло бы более динамично анализировать практику регистрации и деятельности национально-культурных автономий и выходить с предложениями о совершенствовании, дополнении и изменении действующего законодательства Российской Федерации по этим вопросам. Эти предложения возможно учесть и Министерству по делам национальностей и федеративным отношениям.

Как уже отмечалось, если в пределах субъекта Федерации создана только одна национально-культурная автономия, а в пределах всей Федерации — только одна региональная национально-культурная автономия, то они могут приобрести статус соответственно региональной и федеральной национально-культурной автономии граждан, относящих себя к определенной этнической общности. Однако, во-первых, законодательно этот порядок не урегулирован, во-вторых, не урегулированы сроки, в течение которых эти национально-культурные автономии могут приобретать новый статус, а в-третьих, не рассматривается обратный процесс. Думается, все эти вопросы должны быть урегулированы законодателем с учетом складывающейся практики регистрации и деятельности национально-культурных автономий. Должен быть установлен определенный срок, в течение которого национально-культурные автономии могут приобретать более «высокий» статус. Например, если в течение трех лет в пределах субъекта Федерации создана только одна национально-культурная автономия, то она по мотивированному заявлению с приложением выписки из Реестра национально-культурных автономий проходит ускоренную перерегистрацию в органе юстиции и приобретает статус региональной. Аналогично следует регламентировать и порядок получения статуса федеральной национально-культурной автономии. В случае создания на территории этого субъекта других национально-культурных автономий граждан, относящих себя к определенной этнической общности, по представлению органов Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям, региональная национально-культурная автономия теряет статус региональной и обязана пройти перерегистрацию в органах юстиции в месячный срок. К сожалению, если этот вопрос не будет решен, то нормы действующего Федерального закона о возможности приобретения национально-культурной автономией более «высокого» статуса останутся чисто декларативными.

И это лишь некоторые из проблемных процессуальных вопросов создания и государственной регистрации национально-культурных автономий.

В настоящее время выявилась возрастающая тенденция увеличения числа этнических общностей граждан, желающих приобрести статус национально-культурной автономии. Органами юстиции зарегистрировано уже более двадцати национально-культурных автономий различных уровней, что подтверждает огромное значение этой формы национально-культурного самоопределения граждан Российской Федерации. Поэтому необходимо с большой ответственностью подходить к законодательному регулированию создания и деятельности национально-культурных автономий, с учетом анализа практики совершенствовать этот механизм. Необходимо более тесное сотрудничество государственных органов и национально-культурных автономий с целью разработки научно обоснованной концепции развития законодательства об этом институте.