Новеллы избирательного законодательства на стадии регистрации кандидатов: достоинства и недостатки

04-03-19 admin 0 comment

Лапаева В.В.
Адвокат, 2000.


В.В. Лапаева, доктор юридических наук.

Начнем с наиболее удачной новеллы, закрепившей возможность внесения избирательного залога взамен сбора подписей избирателей в поддержку кандидатов-одномандатников, избирательных объединений и блоков при выборах депутатов Государственной Думы. Из 32 избирательных объединений и блоков, представивших документы для регистрации, 22 воспользовались своим правом внести избирательный залог и лишь 13 представили подписные листы (причем, три из них подстраховали подписные листы внесением избирательного залога). По мнению председателя ЦИК РФ А.А. Вешнякова, если бы закон не предусматривал денежного залога, то зарегистрироваться смогли бы не более десяти избирательных объединений и блоков <*>.

———————————

<*> Кого хочешь — выбирай // Труд. 1999. 26 окт.

Что касается кандидатов, баллотировавшихся в одномандатных округах, то из их числа залог внесли 759 человек. Таким образом, данное нововведение продемонстрировало свою востребованность и как минимум экономическую эффективность (залог, внесенный избирательными объединениями и блоками, а также кандидатами-одномандатниками, не прошедшими в Государственную Думу, остался в казне государства).

Другая новелла Закона о выборах депутатов — это требование о предоставлении сведений об имуществе, размере и источниках доходов кандидатов. Вводя такое требование, законодатель стремился, во-первых, поставить барьеры на пути в парламент лицам с нелегальными источниками доходов и, во-вторых, повысить уровень осведомленности избирателей о таких значимых в нашей ситуации характеристиках кандидатов в депутаты, как их имущество и доходы.

Эффективно ли это нововведение? Отчасти, конечно, да. Например, А.А. Вешняков отмечал, что после отказа в регистрации списка ЛДПР «буквально сотни претендентов из других блоков отказались от идеи участия в выборах. Они увидели, что необходимо представлять истинные данные о своих доходах, имуществе, гражданстве» <*>.

———————————

<*> Кого хочешь — выбирай // Труд. 1999. 26 окт.

Однако, как хорошо видно на примере ряда кандидатов, чьи связи с криминальным миром не являются секретом в обществе, те из них, кто успел подготовиться к участию в выборах, предстали перед избирателями прямо-таки «казанскими сиротами», не имеющими ни приличного имущества, ни сколько-нибудь серьезных доходов. Поэтому ясно, что Закон о выборах в его нынешнем виде не может быть эффективным средством противодействия продвижению криминалитета в органы законодательной власти.

Что же касается повышения уровня осведомленности избирателей о кандидатах в депутаты и степени осознанности выбора ими своих представителей в парламенте путем введения требования о предоставлении сведений об имуществе и доходах будущих депутатов, то значение этого важного шага существенно обесценено тем обстоятельством, что Закон требует предоставления сведений лишь о личном имуществе кандидатов (земельные участки, жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные здания, строения, сооружения, автомобили и другие транспортные средства). Частная же собственность потенциальных депутатов (т.е. приносящая прибыль собственность на средства производства, включая акции, банковские вклады и т.д.) осталась за рамками интереса законодателя. При этом очевидно, что предоставляемые согласно Закону сведения о размере и источниках доходов кандидатов дают далеко не полную и весьма искаженную картину об их реальной собственности.

Информация о собственности претендентов на власть — это то, что в первую очередь необходимо знать избирателям, чтобы понять, чьи интересы эти депутаты, скорее всего, будут представлять в законодательном органе. В нашей ситуации усиливающегося социального расслоения надлежащие сведения о размере и характере собственности депутатов имеют критериальное значение для оценки социальной структуры депутатского корпуса, поскольку в современной России реальный социальный статус человека определяется характером его включенности в отношения собственности. Причем, как показала практика прошедшей избирательной кампании (когда, согласно представленным данным, самыми обездоленными в плане личного имущества оказались наиболее богатые люди страны), избиратели должны иметь соответствующую информацию не только о самих кандидатах, но и о членах их семей.

Осведомленность общества о собственности кандидатов в депутаты особенно важна, учитывая в значительной мере криминальный и номенклатурный характер проведенной в стране приватизации. Именно максимально полные данные о частной собственности кандидатов в депутаты должны были бы нести на себе основную нагрузку по предотвращению проникновения в законодательный орган криминалитета и коррумпированного чиновничества.

То обстоятельство, что Закон о выборах не содержит требований о предоставлении такой информации о кандидатах, которая позволяла бы оценить их место в формирующейся системе отношений собственности, не способствует надлежащей реализации ч. 1 ст. 32 Конституции РФ, в соответствии с которой граждане имеют право участвовать в управлении делами государства через своих представителей. Усеченный характер столь важной информации о кандидатах в депутаты дезориентирует избирателей в оценке того, кто именно может быть представителем их интересов в парламенте.

В свете сказанного полагаю, что необходимо дополнить избирательное законодательство введением требования о предоставлении полной информации о частной собственности как самих кандидатов в депутаты, так и членов их семей. Именно так решен вопрос в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» (ч. 12 ст. 34). Информация о доходах и собственности кандидатов в депутаты должна даваться в таком же объеме, как и сведения о кандидатах в президенты (следует лишь сократить до одного года срок, на который должно распространяться требование о предоставлении этих сведений). Конечно, при реализации такой установки на практике применительно к многочисленному депутатскому корпусу, несомненно, возникнет целый ряд трудностей организационно-технического характера. Однако эти проблемы могут и должны быть решены с целью обеспечения наиболее полной реализации прав граждан на осознанный выбор своих представителей в высшем законодательном и представительном органе страны.

При этом необходимо, чтобы указанные сведения были доступны избирателям (в противном случае данное требование Закона во многом будет по-прежнему носить фасадный характер). Информационная открытость в этом вопросе — важная гарантия осуществления конституционного права граждан иметь своих представителей в парламенте. Между тем Закон о выборах депутатов не обеспечивает реализации этой гарантии. Сведения об имуществе и доходах кандидатов не входят в число сведений, которые согласно п. 11 ст. 47 Закона о выборах должны размещаться на стендах в помещениях избирательных комиссий. Кроме того, Закон не содержит требования о публикации данных сведений в массовой печати. Практика же прошедшей избирательной кампании сложилась таким образом, что сведения об имуществе и доходах кандидатов, идущих по федеральным спискам избирательных объединений и блоков, полностью публиковались лишь в «Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» (исключение составили лишь сведения о кандидатах блока «Отечество — Вся Россия», опубликованные в «Российской газете»).

Более того, Закон не определяет, какие именно сведения о доходах и имуществе подлежат опубликованию (согласно п. 3 ст. 45 Закона о выборах депутатов перечень таких сведений устанавливается ЦИК РФ). На мой взгляд, закон не должен оставлять решение столь принципиального вопроса на усмотрение ЦИК РФ.

На основании изложенного считаю необходимым: 1) дополнить избирательное законодательство положением об обязательной публикации сведений об имуществе и доходах кандидатов, баллотирующихся как по общефедеральному округу, так и по одномандатным избирательным округам, а также членов их семей соответственно в центральной и региональной массовой печати; 2) установить в законе перечень сведений об имуществе и доходах, подлежащих публикации; 3) ввести сведения об имуществе и доходах кандидатов и членов их семей в перечень сведений, подлежащих обнародованию в помещениях избирательных комиссий за 15 дней до дня голосования (речь могла бы идти о размещении на стендах обобщенных данных о доходах и о частной собственности кандидатов и членов их семей при условии, что избиратели имеют возможность тут же получить и всю остальную информацию этого рода).

Еще одним новшеством Закона о выборах депутатов стала норма, согласно которой ЦИК отказывает в регистрации в случае выбытия без вынуждающих к тому обстоятельств одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов. Данная норма еще до выборов вызвала сомнения в ее правомерности и соответствии Конституции РФ. Эти сомнения были выражены, в частности, в запросе, направленном 14 октября 1999 г. в Конституционный Суд РФ от одной пятой общего числа членов Совета Федерации. По мнению заявителей, «содержащаяся в ст. 51 норма, позволяющая лишить фактически избирательного права часть граждан РФ, разделяющих убеждения какого-либо избирательного объединения либо блока, а также всех кандидатов данного блока права быть избранными, в случае выбытия одного кандидата, противоречит ст. ст. 19, 29, 30, 32, 45, 55, 97 Конституции РФ».

Подобная позиция заявителей представляется неверной. Из всего указанного в запросе перечня якобы нарушаемых статей Конституции РФ отношение к сути затрагиваемого вопроса могут иметь лишь ст. 30 и ст. 55. Но и применительно к этим статьям нельзя, на мой взгляд, говорить о нарушении в рассматриваемом нами случае требований содержащихся в них норм. Если следовать логике заявителей, то таким нарушением надо было бы считать любое специальное требование, предъявляемое к общественному объединению как участнику избирательного процесса. Между тем очевидно, что законодатель вправе предъявить к участвующим в выборах общественным объединениям дополнительные требования (например, требование собрать определенное количество подписей в свою поддержку для участия в выборах или требование набрать не менее пяти процентов голосов избирателей для прохождения в парламент и т.п.). К числу такого рода требований относится и рассматриваемая норма ст. 51 Закона о выборах депутатов.

В этих требованиях нет нарушения активного избирательного права, поскольку они направлены не на ограничение данного права (ведь граждане не лишаются участия в выборах), а на создание условий для его надлежащей реализации. В этом смысле их можно рассматривать как правила процессуального характера, определяющие условия и процедуры реализации соответствующих материальных норм избирательного права. В нашем случае речь идет о том, что право избирать предполагает, что избирательные объединения и блоки являются адекватными субъектами пассивного избирательного права, способными ответственно относиться к формированию своего списка и прежде всего в части, касающейся первой тройки этого списка.

Нет здесь и нарушения пассивного избирательного права тех кандидатов, которые входят в список избирательного объединения или блока, получившего отказ в регистрации. Дело в том, что кандидаты-списочники не являются самостоятельными субъектами избирательного процесса. Такой статус имеют лишь кандидаты, баллотирующиеся в одномандатных округах, и избирательные объединения (блоки). Поэтому вполне естественно, что политическая судьба (т.е. электоральные шансы) кандидата-списочника целиком зависит от судьбы соответствующего избирательного объединения или блока.

Рассматриваемую нами норму можно, разумеется, оспаривать, но не с позиций ее неконституционности, а с точки зрения степени ее социальной обусловленности, т.е. соответствия потребностям сложившейся социальной практики (в данном случае — практики развития отечественной многопартийности). Но и с этой точки зрения, на мой взгляд, у законодателя были достаточные резоны, для того чтобы ввести барьеры на пути безответственного подхода избирательных объединений и блоков к формированию первой тройки своего списка из числа популярных в обществе лиц, не имеющих серьезных намерений участвовать в выборах или оказавшихся, по мнению самого избирательного объединения или блока, не готовыми к этой работе. Ведь избиратели отдали свои подписи в поддержку именно той тройки первых лиц списка, которая была заявлена первоначально, и они вправе ожидать, что эта тройка, определяющая «политическое лицо» того или иного объединения или блока, не будет изменена после сбора подписей. Очевидно, что в условиях характерной для России большой персонификации политической жизни законодатель вправе требовать от избирательных объединений и блоков серьезного подхода к формированию первой тройки списка, на которую в значительной мере ориентируются в своем выборе избиратели.

Я сознательно оставляю в стороне вопрос о нашумевшем правовом споре между ЦИК РФ, с одной стороны, и Либерально-демократической партии России и Российской консервативной партией предпринимателей — с другой. Причиной спора стал отказ в регистрации на том основании, что ЦИК, исключившая кандидатов из первой тройки списков этих избирательных объединений, ошибочно расценила это исключение как выбытие из списка. Применительно к той ситуации речь, на мой взгляд, должна была бы идти не о дефекте Закона, допустившего столь вольное обращение чиновников ЦИК с политическими объединениями и стоящими за ними избирателями, а об ошибке правоприменителя, неверно интерпретировавшего текст Закона <*>.

———————————

<*> Подробнее см.: Лапаева В.В. ЛДПР мне не друг, но истина дороже // Независимая газета. 1999. 19 окт.; Лапаева В.В. Выборы в Государственную Думу 1999 г.: первые правовые итоги // Адвокат. 1999. N 11.

К числу же бесспорно неудачных новшеств Закона о выборах депутатов следует отнести наделение избирательных комиссий правом отказывать в регистрации кандидатам, избирательным объединениям и блокам по широкому перечню оснований, правовая природа которых в целом ряде случаев не определена в Законе. Речь идет, в частности, о таких основаниях отказа в регистрации, как существенное нарушение порядка сбора подписей, существенный характер недостоверности представляемых сведений, существенное нарушение порядка создания избирательного фонда (п. 6 ст. 47 Закона). Ни в одном из перечисленных случаев Закон не устанавливает критериев для определения существенности, оставляя решение вопроса целиком на усмотрение избирательных комиссий.

Негативные последствия этой законодательной неопределенности в полной мере проявились, когда пошла целая лавина отказов в регистрации кандидатам-одномандатникам и исключения кандидатов из федеральных списков избирательных объединений и блоков по основаниям существенной недостоверности представленных ими сведений (главным образом — сведений об имуществе и доходах). Прежде всего бросалось в глаза, что в своей оценке существенного или несущественного характера изначально несущественных сведений об имуществе и доходах кандидатов (поскольку сведения об их частной собственности не подлежали оценке) избирательные комиссии действовали весьма произвольно.

Центральная избирательная комиссия вынуждена была сама вводить такие критерии. Применительно к сведениям о доходах был, в частности, взят ориентир на недостоверность в размере около 10 процентов от общей суммы указанного дохода. Что же касается имущества, то здесь ЦИК не удалось (да это в принципе и невозможно) найти какие-то общие подходы. В результате практика изобиловала случаями отказа в регистрации на основании неуказания сведений об имуществе, которое является таковым только по названию (например, давно негодный автомобиль, полуразрушенный дом в деревне и т.п.). Наибольшее число отказов было связано с неуказанием сведений о принадлежащих кандидатам автомобилях, что позволило журналистам заявлять, будто ГИБДД у нас разруливает уже «не только транспортные, но и политические потоки» <*>.

———————————

<*> Афанасьева Е. Что у вас, ребята, в рюкзаках? // Новая газета. 1999. 14 — 17 окт.

Но главный дефект соответствующих норм Закона — не отсутствие количественных критериев существенного характера выявленной недостоверности, а то, что Закон может быть интерпретирован таким образом, что недостоверность сведений об имуществе кандидатов расценивается как правонарушение, за которое применяется санкция в виде отказа в регистрации или даже отмены уже произведенной регистрации. Именно так интерпретирует Закон ЦИК. Возможность подобной трактовки означает, что Закон, введя такую конституционно-правовую санкцию, как отказ в регистрации, некорректно решает при этом фундаментальную правовую проблему соотношения вины и ответственности.

Правда, надо признать, что в своем подходе к данной проблеме ЦИК не расходится с мнением самого законодателя. Как пишет депутат В.Л. Шейнис, являвшийся одним из авторов Закона, «непредставление сведений в избирательную комиссию есть сокрытие информации от избирателя и должно «караться» отказом в регистрации — такова концепция Закона» <*>.

———————————

<*> Шейнис В.Л. Меняю избирательную систему на лучшую // Независимая газета. 1999. 27 нояб.

Однако законодатель, даже если и взял на вооружение концепцию, основанную на презумпции вины (поскольку всякая недостоверность сведений рассматривалась как сознательное сокрытие, т.е. фальсификация), не реализовал ее в тексте Закона: нигде не сказано, что недостоверность сведений — это правонарушение (хотя относительно ряда других оснований для отказа в регистрации говорится именно как о нарушениях Закона).

Например, в ст. 47 Закона о выборах речь идет о нарушении порядка создания избирательного фонда, нарушении запрета на занятие благотворительной деятельностью и т.д. В этих случаях избирательная комиссия выступает не только как регистрирующий, но и как контролирующий орган, применяющий конституционно-правовые санкции к нарушителям закона в виде запрета на дальнейшее участие в выборах. Поэтому отказ в регистрации, вынесенный в качестве санкции за соответствующие правонарушения, носит окончательный характер (если, конечно, не будет отменен решением суда).

Перечисленные же в ст. 47 такие основания для отказа в регистрации, как отсутствие либо ненадлежащее оформление документов, недостаточное количество представленных достоверных подписей избирателей, существенная недостоверность представленных сведений, не квалифицируются в Законе в качестве правонарушений. В данном случае избирательные комиссии не выявляют нарушения (что всегда предполагает контроль за реальными процессами), а лишь проверяют документы, т.е. проводят обычную проверку, необходимую при любой регистрации, не носящей чисто заявительный характер. Избирательные комиссии не контролируют фактическое положение дел, например, с имуществом кандидатов, а просто исходят в данном случае из презумпции достоверности сведений, получаемых от соответствующих компетентных органов.

Вследствие этого они не располагают действительно достоверной, т.е. выявленной в ходе специальной процедуры и проверенной на уровне факта, информацией о том, является ли обнаруженная при проверке документов недостоверность сознательной фальсификацией данных либо это следствие ошибки, оплошности или добросовестного заблуждения. Да и само избирательное законодательство не проводит такого различия. Поэтому любая недостоверность, выявленная в ходе таких проверок, должна рассматриваться всего лишь как отсутствие необходимых для регистрации достоверных сведений.

Если же у избирательной комиссии возникает подозрение в фальсификации сведений, то она вправе обратиться в прокуратуру, предоставив возможность разобраться в данном вопросе правоохранительным органам. Между тем практика показала, что в подавляющем большинстве случаев недостоверности мы имеем дело не с фальсификацией, а с простой ошибкой, которую зачастую даже нельзя поставить людям в вину, потому что у них не было фактической возможности получить от компетентных органов ту информацию, которую эти органы в соответствии с Законом о выборах представляли в ЦИК (например, многим кандидатам было отказано в регистрации из-за того, что они просто не знали, что у них не сняты с учета старые, сгоревшие, украденные или подаренные кому-то автомобили).

Таким образом, в соответствии и со смыслом Закона о выборах и с фактическим содержанием такого деяния, как представление в избирательную комиссию недостоверных сведений, очевидно, что речь в данном случае не идет о правонарушении (т.е. о деянии, причиняющем вред обществу). А это означает, что отказ в регистрации по перечисленным основаниям — это не санкция за правонарушение, а просто констатация невозможности регистрации на данный момент времени. Единственно возможным, т.е. адекватным правовому смыслу соответствующего деяния, наказанием за предоставление недостоверных сведений могло бы стать ознакомление избирателей с тем обстоятельством, что те или иные сведения о кандидате были получены не от него самого, а от соответствующих компетентных органов (это может быть сделано путем специального указания данного факта при обнародовании сведений о кандидатах). И пусть кандидаты потом объясняют своим избирателям, почему так получилось.

Поскольку отказ в регистрации в данном случае не может рассматриваться как санкция, то по смыслу Закона такой отказ не исключает возможности повторных представлений тем же самым избирательным объединением или кандидатом документов на регистрацию. В Законе нет абсолютно никаких препятствий к тому, чтобы работники избирательных комиссий, получив, например, от ГИБДД более точные, по их мнению, сведения об автотранспортных средствах кандидатов, предложили бы кандидатам в депутаты уточнить свои данные (тем более, что у самих кандидатов нет аналогичной возможности получить информацию от ГИБДД) или доказать достоверность представленных ими сведений, поскольку ошибки, как показала практика, могут быть и в сведениях наших компетентных органов. В конце концов, строго следуя букве Закона, можно было бы при обнаружении подобной недостоверности сведений пойти по пути отказа в регистрации, не исключая, однако, при этом возможность повторной подачи документов в пределах установленных Законом сроков регистрации.

Подобный подход к проблеме соответствует не только правовому содержанию такого деяния, как представление недостоверных или неполных сведений для регистрации, но и правовому смыслу самой процедуры регистрации. Каждый, кто когда-либо сталкивался с процедурой регистрации, знает, что само по себе отсутствие тех или иных документов или представление недостоверных сведений не является препятствием к повторной подаче документов. Это настолько очевидно, что законодатель не стал включать в ст. 51 ГК РФ, посвященную государственной регистрации юридических лиц, норму, разрешающую юридическому лицу после отказа в регистрации повторить свою попытку, поскольку справедливо полагал, что это вытекает из общего смысла данной процедуры.

Правда, в принятом в 1995 г. Федеральном законе «Об общественных объединениях» <*>, в ст. 22, регламентирующей процедуру государственной регистрации общественных объединений, тем не менее содержится норма о том, что «отказ в государственной регистрации общественного объединения не является препятствием для повторной подачи документов на государственную регистрацию при условии устранения оснований, вызвавших отказ». Но эта норма явно навеяна практикой реализации Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., когда из-за крайне сжатых сроков избирательной кампании любой отказ в регистрации носил окончательный характер. Впоследствии подобная практика закрепилась на выборах в Государственную Думу в декабре 1995 г., хотя ни Положение о выборах 1993 г., ни избирательный Закон 1995 г. не содержали норм, по которым отказ в регистрации федерального списка можно было бы считать окончательным (т.е. не допускающим повторную подачу документов в рамках установленных сроков регистрации). А в данном случае, как известно, действует общий правовой принцип, по которому для государственного органа (в нашем случае — для ЦИК) запрещено все, что прямо не разрешено, а для других субъектов правоотношений (граждан, общественных объединений и т.д.), напротив — разрешено все, что прямо не запрещено.

———————————

<*> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Таким образом, по общему смыслу процедуры регистрации нет никаких оснований для того, чтобы запретить избирательным объединениям и блокам повторно представить документы на регистрацию в случаях, когда участники избирательного процесса не являются нарушителями закона.

Нет таких оснований и по специальному смыслу данной процедуры, вытекающему из тех задач и обязанностей, которые стоят здесь перед избирательной комиссией как регистрирующим органом. Смысл регистрационной деятельности избирательных комиссий состоит не в том, чтобы наказать кого-то за неточность представленной информации или ее отсутствие, а в том, чтобы содействовать установлению точных сведений, которые в соответствии с законом необходимы для регистрации. Главное же, чтобы сведения, окончательно представленные избирательным комиссиям, а в конечном итоге — избирателям, носили бы достоверный характер и отвечали бы требованиям закона.

И, наконец, нет оснований для запрета повторной подачи документов и в самом тексте Закона о выборах депутатов.

Из сказанного следует, что избирательные комиссии не только могли, но и должны были, руководствуясь духом и буквой закона, разрешить повторную подачу документов тем кандидатам, избирательным объединениям и блокам, которые представили документы на регистрацию, имея достаточный резерв времени для исправления выявленных у них ошибок.

То обстоятельство, что правоприменительная практика пошла по другому пути, привело к многочисленным неправомерным отказам в регистрации кандидатов и исключениям их из списков (применительно к кандидатам, выдвинутым по спискам избирательных объединений и блоков), вследствие чего было нарушено пассивное избирательное право большого числа кандидатов в депутаты и соответственно нарушено активное избирательное право их потенциальных избирателей.

Более того, следует признать, что аналогичные нарушения избирательных прав имели место и в тех случаях, когда кандидаты, получив отказ в регистрации или будучи исключены из списков на основании недостоверности сведений, уже не успевали в срок, установленный Законом для подачи документов, представить документы повторно. И здесь к гражданам была применена санкция (причем достаточно жесткая) за действия, не носящие характер правонарушения.

Примером является дело кандидата Ю.М. Антонова, исключенного из списка Российской консервативной партии предпринимателей за представление недостоверных сведений. В своих жалобах в Верховный Суд Ю.М. Антонов ссылается на то, что он представил в ЦИК уточненные данные еще до рассмотрения вопроса о регистрации федерального списка РКПП. Однако эти дополнительные сведения были представлены уже после определенного Законом срока для представления сведений в ЦИК для регистрации. Верховный Суд отказал в удовлетворении этой жалобы и по первой и по второй инстанциям.

В контексте нашего анализа интересна аргументация отказа, приведенная в Определении Кассационной коллегии Верховного Суда. Она сводится к тому, что принятие ЦИК к сведению уточненных данных, представленных уже после указанного Законом срока, нарушало бы принцип равенства кандидатов в этом вопросе. Таким образом, из текста Определения следует два значимых для нас вывода. Первый: суд не ставил под сомнение возможность уточнения представленных сведений в пределах сроков регистрации (поскольку здесь оспаривается не сама по себе возможность уточнения сведений, а лишь представление уточненных сведений после сроков регистрации). Второй: суд отвергал не саму возможность рассмотрения и учета ЦИК дополнительных сведений, представленных после сроков регистрации, а лишь связанное с этим нарушение принципа правового равенства.

Но ведь никакого нарушения равенства не было бы, если бы возможность уточнения недостоверных данных была не только у Ю.М. Антонова, но и у других кандидатов. И мне представляется очень важным, что позиция, занятая Верховным Судом в этом вопросе, не противоречит высказанной идее о необходимости предоставления кандидатам права уточнить сведения, которые избирательная комиссия сочла существенно недостоверными.

К сожалению, кандидаты, получившие отказ в регистрации по основаниям недостоверности представленных сведений, оспаривали в суде либо сам факт недостоверности, либо оценку этой недостоверности как существенной (и в подавляющем большинстве случаев эти дела были ими проиграны). На мой взгляд, такая стратегия защиты была неверной: стратегической линией в подобных случаях должно было бы стать доказательство тезиса о том, что само по себе представление недостоверных сведений не может служить основанием для окончательного отказа в регистрации. Если бы кандидаты, получившие отказ в регистрации, действовали бы не в одиночку, а смогли бы объединиться в отстаивании своих прав в суде на основе изложенной правовой позиции, то они имели бы хорошие шансы для восстановления своего нарушенного права. Однако претенденты на представительство интересов общества в высшем законодательном корпусе страны продемонстрировали удручающую правовую беспомощность и неспособность объединяться для защиты даже своих собственных интересов. И это один из наиболее печальных итогов прошедшей избирательной кампании, красноречиво свидетельствующий о раздробленности и слабости нашего гражданского общества в его взаимоотношениях с властью.

Совершенствуя избирательное законодательство под этим углом зрения, следует иметь в виду неправомерность установления единых сроков для осуществления таких различных по своему правовому смыслу действий, как подача подписных листов (или внесение залога) и подача иных документов, необходимых для регистрации. Правовой смысл установления сроков подачи подписных листов и внесения залога заключается в том, чтобы проверить общественную значимость претендентов на власть, выражающуюся в их общественной поддержке. В этом случае законодатель считает, что именно срок в 30 дней (не ранее чем за 85 дней и не позднее чем за 55 дней до дня голосования) позволяет, с одной стороны, допустить к выборам все те политические объединения, которые выражают какие-то значимые социальные позиции, а с другой — отсеить ненадлежащих претендентов на власть. Что же касается сроков представления иных сведений, то их правовой смысл определяется необходимостью дать обществу достоверную информацию об участниках избирательного процесса.

Очевидно, что Закон должен был специально оговорить сроки и процедуру для необходимого уточнения содержания избирательных документов, не связанных с подписными листами и залогом. То обстоятельство, что Закон дает общим перечнем в одной статье принципиально разные основания для отказа в регистрации (смешивая таким образом регистрационную и контрольную функции ЦИК), существенно затрудняет процесс его толкования и ведет к ошибкам в его применении.

Однако при разумном правовом подходе к данному вопросу со стороны избирательных комиссий можно было, не нарушая требований Закона о выборах, обеспечить реализацию избирательных прав граждан и кандидатов в депутаты. Избирательные комиссии могли бы так организовать свою работу, чтобы до начала предвыборной агитации (а это единственное по смыслу Закона временное ограничение в данном случае) исправить недостоверную информацию. Такая правовая позиция соответствует смыслу Закона и не противоречит его тексту. А главное — это единственно верная конкретизация ст. 24 Конституции Российской Федерации, согласно которой «органы государственной власти должны… предоставить каждому возможность ознакомления с документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы». Применительно к рассматриваемой нами ситуации речь должна идти не об оглашении документа государственным органом в самом процессе принятия решения, затрагивающего чьи-то права и свободы, а о предварительном ознакомлении с документами, когда у человека есть возможность подготовиться к защите своих прав.

Если бы правоприменительная практика пошла по пути предоставления кандидатам возможности уточнить недостоверные сведения, то вопрос о критериях существенного характера недостоверности этих сведений не имел бы принципиального значения. Закон вполне мог бы оставить решение этого вопроса на усмотрение избирательных комиссий.

С учетом сказанного в процессе последующего совершенствования закона о выборах депутатов представляется целесообразным: 1) более четко сформулировать в Законе составы правонарушений (нарушение порядка сбора подписей, нарушение порядка создания избирательного фонда и т.п.), которые влекут за собой санкцию в виде отказа в регистрации, и разграничить отказ в регистрации по основанию нарушения закона от откладывания решения вопроса о регистрации из-за неполноты или недостоверности представленных сведений; 2) определить сроки и процедуру уточнения и дополнения в процессе регистрации содержания тех сведений о кандидатах, избирательных объединениях и блоках, которые были признаны избирательными комиссиями существенно недостоверными.

В Законе о выборах президента, принятом уже после выборов в Думу, законодатель счел необходимым ввести количественные критерии для определения степени существенности выявленной недостоверности: недостоверность признана существенной, если речь идет о доходах, превышающих минимальный размер оплаты труда более чем в 200 раз при условии, что такие доходы составляют более 10 процентов представленных сведений о доходах. Что же касается имущества кандидатов и членов их семей, то здесь было принято явно ошибочное решение дать перечень имущества, неуказание которого считается основанием для отказа в регистрации, включив в него находящиеся в собственности дома, квартиры, земельные участки и т.д.

Любопытно, что наученные горьким опытом думских выборов депутаты даже не ввели в Закон о выборах президента требование представлять сведения об автомобиле, ограничив перечень подлежащих указанию транспортных средств воздушными, морскими и речными судами. Это, разумеется, не упущение законодателя, а сознательная позиция (в одном из первоначальных вариантов проекта данного закона даже специально оговаривалось, что «неуказание сведений о находящемся в собственности автомобиле существенным нарушением не является»). Между тем совершенно очевидно, что на фоне закрепленного в этом Законе такого количественного критерия для оценки существенного характера недостоверности сведений о доходах, как всего лишь 200 минимальных оплат труда, освобождение кандидата от необходимости указывать сведения об автомобиле (а у него и членов его семьи может и несколько очень дорогих автомобилей) выглядит совершенно абсурдным. Ясно, что избирателям следует знать в том числе и об автомобилях кандидата в депутаты. Однако, если кандидат по тем или иным причинам не представил подобные сведения, это не должно быть поводом для исключения его из избирательного процесса. Избирательная комиссия должна сама исправить данную неточность на основании имеющейся у нее информации от компетентных органов.

Попытка улучшить Закон, исходя из неверных правовых посылок, привела к его существенному ухудшению. Если на выборах депутатов избирательные комиссии могли, руководствуясь здравым смыслом, посчитать, что непредставление сведений о том или ином имуществе не является существенной недостоверностью, то по Закону о выборах президента неуказание любого дома, любой квартиры, любого земельного участка (хотя бы двух квадратных метров на кладбище) и т.д. должно повлечь за собой отказ в регистрации. В эту ловушку вновь, как и на выборах в Государственную Думу, попался В. Жириновский, забывший указать малогабаритную двухкомнатную квартиру (принадлежащую, согласно документам, его сыну) и получивший на этом основании отказ в регистрации.

Вновь сложилась абсурдная ситуация, противоречащая здравому смыслу и правовому смыслу требований, предъявляемых к кандидату в президенты, когда кандидат (кстати, лидер парламентской фракции и заместитель Председателя Государственной Думы), собравший более полумиллиона подписей в свою поддержку, лишается права участия в выборах из-за явной оплошности, лишенной даже намека на какой-то злой умысел. А ведь только наличие умысла на сокрытие придает правовой смысл норме об отказе в регистрации на основании недостоверности представленных о кандидате сведений. Без этого данная норма — это произвол законодателя, лишенный правового оправдания и смысла, нарушающий фундаментальные правовые принципы, согласно которым нет наказания без правонарушения и всякое наказание должно быть соразмерно нарушению, когда такое нарушение есть.

Интересно, сколько должно пройти избирательных кампаний, чтобы наш депутатский корпус пришел к мысли о неправомерности ставить формирование органа законодательной власти в зависимость от степени скрупулезности кандидатов при составлении перечня своего имущества и доходов, расценивая возможные при этом (а в наших условиях — почти что неизбежные) ошибки и неточности как основания для лишения людей права быть избранными? Пока же ЦИК, судя по всему, считает, что совершенствовать Закон о выборах депутатов надо по аналогии с Законом о выборах президента, введя какие-то количественные критерии для оценки недостоверности сведений о доходах и перечислив перечень объектов имущества, которые должны быть указаны <*>.

———————————

<*> См.: ЦИК подводит черту // Российская газета. 1999. 16 дек.

Правда, может быть, вернувшись еще раз к проблеме автомобилей, ставших на прошлых выборах камнем преткновения на пути к власти, или к проблеме квартир на президентских выборах, депутаты все-таки задумаются над правовым смыслом процедуры регистрации и разграничат отказ в регистрации по основанию нарушения закона от откладывания решения вопроса о регистрации из-за неполноты или недостоверности представленных сведений.