Юридические режимы государственного регулирования экономики

04-03-19 admin 0 comment

Тихомиров Ю.А.
Право и экономика, 2000.


Тихомиров Юрий Александрович

Первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Заслуженный деятель науки РФ. Доктор юридических наук, профессор. Специалист по конституционному и административному праву.

Родился 21 июля 1931 г. в Москве. В 1954 г. окончил юрфак МГУ им. М.В. Ломоносова. В 1954 — 1985 гг. — аспирант, с.н.с., ученый секретарь, зав. сектором, зам. директора Института государства и права АН СССР. В 1985 — 1989 гг. — зав. кафедрой Академии народного хозяйства.

Участвовал в работе над законопроектами: «Об общих принципах местного самоуправления», «О Правительстве Российской Федерации», «О нормативных правовых актах», «О процедурах разрешения разногласий и споров между государственными органами в Российской Федерации» и др.

Автор множества трудов, в том числе: «Управленческие решения», 1972; «Теория закона», 1982; «Действие закона», 1992; «Юридическая коллизия», 1994; «Публичное право», 1995; «Курс сравнительного правоведения»; «Курс административного права и процесса», 1998; «Коллизионное право», 2000.

В настоящее время предпринимаются попытки найти более обоснованное сочетание государственного управления и регулирования с самостоятельностью хозяйствующих субъектов и свойственной им саморегуляцией. Иначе трудности и кризисные явления в экономике трудно преодолеть. Речь идет, как видно, о поиске баланса публично — правовых и частноправовых методов в экономической сфере. Первые можно разделить на общегосударственную (конституционную и др.), административно — правовую и уголовно — правовую регуляцию. Каждая отличается набором специфических средств и юридической природой, способами воздействия на поведение граждан и деятельность юридических лиц. Это позволяет говорить о юридических режимах регулирования.

Природа и объем государственного регулирования весьма неоднозначно трактуются в литературе. Это либо установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и их корректировка <1>, либо императивные и преимущественно административно — правовые способы регулирования <2>, либо триединое регулирование в экономической сфере (единые правила, различные режимы, индивидуальные административные акты) <3>, либо, наконец, государственное воздействие, требующее модификации институтов государства <4>.

———————————

<1> Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. — 2-е изд. — М.: Зерцало — Теис, 1996. С. 143 — 156.

<2> Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. — М.: Юринформцентр, 1998. С. 382 — 399.

<3> Мильнер Б.З. Реформы управления и управление реформами. Часть 1. — М., 1994. С. 82 — 104.

<4> Россия-2015: Оптимистический сценарий. — М., 1999. С. 179 — 185.

Различные грани регулирования обнаруживаются и в законодательстве, где закрепляются не только разные методы государственно — правового регулирования, но и их различные комбинации.

Так, в Градостроительном кодексе две главы посвящены регулированию использования пригородных зон городов и застройки территории городских и сельских поселений. В других главах «рассыпаны» соответствующие регуляторы — градостроительные нормативы, схемы планирования, проекты планировки и др., хотя имеется глава X «Государственные градостроительные нормативы и правила».

В Воздушном кодексе главы II и III посвящены государственному регулированию использования воздушного пространства и деятельности в области авиации. Сертификации, аттестации и лицензированию посвящены статьи 8 — 10 другой главы. В Водном кодексе ст. 84 о государственном регулировании водохозяйственной деятельности помещена в главе 9 о сферах государственного управления, а ряд регуляторов (лимиты и др.) — в главе об использовании водных ресурсов.

И в Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» набор средств государственного регулирования «привязан» к объекту регулирования. Статья 11 посвящена формам и методам государственного регулирования в данной области путем как создания благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, так и прямого участия государства в соответствующей инвестиционной деятельности. Подобные подходы широко распространены и в законодательных актах субъектов Российской Федерации.

Но немало федеральных законов специально посвящено государственному регулированию какой-либо сферы и отрасли, региона или вида производства.

Таков, к примеру, Федеральный закон от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», в котором определены предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также компетенция их органов в данной сфере. Статья 4 о принципах государственного регулирования согласована со ст. 13 о методах регулирования — таможенно — тарифном и нетарифном (квоты, лицензии и др.).

Довольно часто принимаются указы и правительственные решения о государственном регулировании отдельных видов деятельности, производств и т.п.

К их числу можно отнести Постановление Правительства РФ от 20 ноября 1999 г. N 1273 «О некоторых мерах государственного регулирования военно — технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» и Постановление от 5 января 1999 г. N 18 «О дополнительных мерах государственного регулирования при заготовке, реализации и экспорте древесины ценных лесных пород». Тем самым государственное регулирование служит созданию стабильных юридических режимов экономической и иной деятельности. С их помощью достигается обеспечение публичных интересов и самостоятельности госорганов и хозяйствующих субъектов. Стимулирование последних весьма оправданно.

И в положениях о государственных органах — федеральных и региональных — можно обнаружить немало регулирующих функций, либо самостоятельных, либо выступающих как элементы других функций. Например, в Положении о Министерстве экономики РФ, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2000 г. N 111, среди 76 функций выделены подготовка предложений о совершенствовании ценового регулирования в отраслях, где применяются тарифы, участие в разработке и осуществлении мер государственного регулирования естественных монополий, в том числе прогнозов и инвестиционных затрат, осуществление лицензирования лизинговой деятельности, регистрация цен на продукцию оборонного назначения, аккредитация филиалов иностранных юридических лиц. Правда, бросается в глаза нечеткость определений функций.

Наряду с государственным регулированием довольно часто применяется такой способ государственного воздействия, как государственная поддержка отраслей, подотраслей, регионов, видов деятельности, юридических лиц.

Его назначение — скорее целевое и ситуационное, позволяющее государству системой мер облегчить развитие этих сфер и деятельность в их пределах в тот или иной период времени. Их можно обнаружить прежде всего в специально принимаемых актах либо в их нормативных фрагментах.

Субъекты предпринимательской деятельности нуждаются в создании для них дополнительных благоприятных условий и более широкой помощи государственных структур. Это формирование нормативно — правовой базы, финансово — кредитные, инновационные средства, информационное обеспечение и др. <*>. Тем самым создается государственный режим благоприятствования для всех фаз деятельности малого бизнеса.

———————————

<*> См.: Конкуренция и антимонопольное регулирование / Под ред. А.Г. Цыганова. — М.: Логос, 1999. С. 233 — 234.

К примеру, Федеральный закон от 14 июня 1995 г. N 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» предусматривает формирование инфраструктуры поддержки малого бизнеса, создание льготных условий использования им государственных ресурсов, упрощенный порядок регистрации, организацию подготовки и переподготовки кадров. Для этой сферы были приняты в 1994 — 1995 гг. и 1996 — 1997 гг. соответствующие федеральные программы. Аналогичные законы и программы действуют и в субъектах Российской Федерации.

В Нижегородской области действует Закон «О промышленной политике», в котором есть глава 3 «Государственная поддержка промышленности». В ней определены условия осуществления государственной поддержки промышленности (наличие концепции, приоритеты и др.), прямые меры поддержки (налоговый кредит либо освобождение от уплаты налога в областной бюджет, льготная аренда госимущества, инвестиции из областного внебюджетного фонда развития промышленности и др.), косвенные меры поддержки (протекционизм в получении контрактов на поставку продукции для федеральных и областных нужд, гарантии областной администрации для инвесторов, содействие в расширении рынка сбыта продукции и др.).

И вполне понятны причины принятия областных законов о государственной поддержке предприятий, продукция которых имеет ключевое значение не только для области, но и для страны. Это предприятия по производству гофрированной бумаги, стекла и стеклянной тары и др. Не менее эффективен Закон «О гарантиях частных инвестиций в Нижегородской области», и будет, конечно, полезен закон о государственной собственности.

Не менее очевидны основания принятия Постановления Правительства РФ от 3 мая 1999 г. N 481 «О государственной поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств в 1999 г.». Выделены дополнительно 70 млн. руб. из бюджета, введена 10%-ая квота для их кредитования из спецфонда, даны рекомендации регионам о выделении денежных ресурсов, утвержден порядок возмещения затрат на строительство за счет собственных средств.

Но дело не только в правовых актах, которые нередко мало влияют на реальные перемены. Многое зависит от изменений в функциях государственных структур. Полезно, когда в положениях о министерствах и ведомствах, о структурных подразделениях областных администраций четко отражены их новые задачи. Отрадно, например, внимание Нижегородской областной администрации к решению данной проблемы. Так, 28 февраля 2000 г. постановлением губернатора утверждено Положение о департаменте поддержки и развития предпринимательства администрации. Утвержден порядок реализации предпринимательских проектов.

К сожалению, приходится отмечать наличие серьезных проблем в использовании механизма государственного регулирования.

Одна из них связана с односторонним применением тех или иных методов и недооценкой их комплексного, взаимосвязанного использования. Другая проблема выражается в некоторой путанице со способами государственного управления, регулирования и контроля. И, наконец, далеко не всегда обоснован «набор методов» с учетом состояния объекта, на изменение динамики которого они рассчитаны.

В результате изменяется объем и характер государственного регулирования: оно то произвольно увеличивается и ограничивает самодеятельность хозяйствующих субъектов, то уменьшается и даже «исчезает». Зачем, к примеру, непрерывно увеличивать объем лицензирования, если в ГК РФ речь идет об отдельных видах деятельности? Почему в механизме налогов и сборов преобладают фискальные элементы и мало стимулирующих средств? Количество проверок предприятий в Москве в среднем составляет 18,5 раза в год против 9 в Варшаве. Среди руководителей 65% лично сталкиваются с вымогательством. Наблюдаются и очевидные «льготы» для «своих» предприятий <*>.

———————————

<*> Россия-2015: Оптимистический сценарий. С. 181 — 182.

Поэтому оправдана классификация методов государственного регулирования, приводимая ниже. Способы государственного регулирования отличаются по характеру воздействия и степени самостоятельности, предоставляемой хозяйствующим и иным субъектом. Ввиду многообразия их можно объединить в шесть групп.

В первую группу можно включить методы, способы общенормативного регулирования: а) введение общих правил; б) установление порядка создания, реорганизации и упразднения структур; в) определение порядка их деятельности.

Во вторую группу входят программно — установочные способы: а) целевые программы; б) тематические планы; в) концепции, функциональные правила (режимы); г) схемы управления; д) схемы градостроительного планирования развития территорий; е) генпланы городов; ж) земельный кадастр. Так, в начале 2000 г. автор разработал предложения к проекту схемы управления Нижегородской области, в которой есть нормативные характеристики объектов и субъектов управления, их связей, процедур использования информации и принятия комплексных решений. Это базовый регулятор.

К третьей группе относятся легализующие средства: а) лицензирование; б) аккредитация; в) сертификация.

В четвертую группу включаются способы нормативно — количественного измерения: а) стандарты; б) квоты; в) цены; г) тарифы; д) нормативы; е) лимиты; ж) налоги (сборы); з) плата; и) ставки (таможенных пошлин и др.).

В пятую группу входят способы поддержания уровня деятельности и ее стимулирования: а) кредиты; б) льготы; в) отсрочки; г) дотации; д) субсидии; е) трансферты; ж) надбавки; з) поощрение; и) госзаказ; к) госзакупки.

В шестую группу включаются контрольно — учетные и «запретные» способы: а) учет; б) статистическая отчетность; в) проверки и иные формы контроля; г) запреты; д) ограничения; е) предписания; ж) санкции (штрафы и др.); з) лишение легальности (приостановление, признание недействительными сделок, действий, актов).

Эффективность использования государственно — правовых способов регулирования экономики и других сфер достигается при соблюдении следующих условий:

— обоснованный выбор их с учетом специфики тех или иных объектов воздействия;

— использование способов регулирования на основе анализа оценки динамики объектов;

— гибкое сочетание методов, не допускающее чрезмерной оценки предприятий;

— применение способов регулирования с учетом природы секторов экономики и организаций, принадлежащих к разным формам собственности. Так, для государственных предприятий будут более жесткими методы шестой группы, для акционерных обществ — методы четвертой группы. Для всех субъектов хозяйствования применимы методы первой и второй групп;

— согласование способов внутреннего и международного регулирования, когда последние признаны официально в установленном порядке. Так, международные стандарты финансовой отчетности реализуются в России в рамках Программы реформирования бухгалтерского учета, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 283;

— тщательная регламентация методов государственного регулирования в специальных актах либо их разделах. Имеются в виду точные нормы — дефиниции, круг уполномоченных органов (должностных лиц), виды представляемых документов, права граждан и юридических лиц, порядок принятия решений и их обжалования, ведение реестра и пользование им. Есть Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», есть Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», но нет федерального закона о государственной регистрации юридических лиц. Эти и другие законы могут положить предел ненужным подзаконным и региональным актам.

Разумеется, дело не сводится к процедурам введения и использования правовых регуляторов, хотя они очень существенны. Большое значение имеет корректировка содержательного аспекта регуляторов. По нашему мнению, их лейтмотивом должно быть не ужесточение рамок деятельности юридических лиц, а их всемерное стимулирование и поощрение. Поощрительный метод регулирования позволяет побуждать субъекты хозяйствования к совершению полезных действий путем создания их заинтересованности в получении дополнительных благ <*>.

———————————

<*> См. подробно: Киселева О.М. Поощрение как метод правового регулирования / Автореф. канд. дисс. — Саратов, 2000.

Таким образом, устойчивое развитие экономики во многом зависит от эффективности ее государственного регулирования и применяемых юридических режимов. С их помощью достигается динамичный баланс государственного воздействия и экономической саморегуляции.