Некоторые вопросы административно-правового регулирования организации и деятельности корпораций в России

04-03-19 admin 0 comment

Петухов В.
Право и экономика, 2000.


Владимир Петухов — кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

Широко используемый ныне термин «корпорация» воспринимается юристами неоднозначно и имеет немало толкований.

В правовых системах зарубежных государств, относящихся к англо — саксонской системе права, и прежде всего в США, корпорациями называются акционерные общества. В континентальной системе права и в рамках европейской экономической системы под корпорациями понимаются объединения лиц и капиталов.

В российском законодательстве этот термин не получил своего закрепления и не является пока нормативным. Однако поскольку он уже довольно часто употребляется, то, как представляется, вполне имеет право на существование.

В современной отечественной правовой и экономической литературе под корпорациями подразумеваются в основном сложные хозяйственные структуры, организованные по иерархическому принципу (такие, как концерны, холдинги, финансово — промышленные группы и т.п.) и основанные преимущественно на акционерной собственности. Именно такое толкование термина «корпорация» используется в настоящей статье.

Организация и деятельность корпораций, или, иначе, объединений юридических лиц, действующих в промышленной сфере, — предмет регулирования многих отраслей права, первым среди которых, безусловно, является гражданское право.

Гражданско — правовая регламентация организации и деятельности объединений юридических лиц не исчерпывает всего разнообразия форм и методов правового регулирования организации и деятельности различных видов объединений юридических лиц, особенно когда речь идет о крупных корпорациях с государственным участием.

Меры административно — правового регулирования, применяемые в отношении корпораций, подразделяются в зависимости от того, на какой основе они созданы — на базе исключительно частного капитала либо с участием капитала государственного. Однако на все без исключения виды корпораций распространяются такие меры административно — правового регулирования, как:

— регистрационно — легализующий порядок образования и деятельности;

— целевое программирование формирования и развития корпораций в приоритетных для государства сферах;

— антимонопольное регулирование.

Применительно к корпорациям, основанным преимущественно на государственном капитале, существуют дополнительные меры административно — правового регулирования. К их числу относятся:

— определение порядка управления органами государственной власти пакетами акций (долями, паями) корпораций, находящихся в федеральной собственности;

— регламентация вопросов представительства интересов государства, осуществляемого должностными лицами федеральных органов исполнительной власти в таких корпорациях;

— определение форм и методов государственной поддержки корпораций.

Такой способ регламентации, как лицензирование тех или иных видов деятельности, касается преимущественно юридических и физических лиц, являющихся непосредственными производителями товаров и услуг, а не объединений данных товаропроизводителей, поэтому в настоящей статье он не рассматривается.

Для нормативной базы административно — правовой регламентации организации и деятельности корпораций характерно то, что часть норм и институтов, являющихся по своей правовой природе административно — правовыми, властно — организационными, инкорпорированы в такие законодательные акты, как Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон «Об акционерных обществах» <*> и иные нормативно — правовые акты, относящиеся к гражданскому законодательству. В первую очередь это касается общих вопросов учредительства корпораций, их регистрации, определения порядка обращения акций корпораций и т.п.

———————————

<*> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.

Правовое регулирование организации и деятельности корпораций, и прежде всего корпораций с участием государственного капитала, наряду с законодательными актами осуществляется также указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Именно посредством этих актов регламентируются основные вопросы организации и деятельности общефедеральных корпораций с участием государственного капитала, так называемых российских акционерных обществ.

Нашли свое применение в регулировании упомянутых вопросов и административные договоры, такие, например, как договор на представление интересов государства в деятельности акционерных обществ.

Государственная регистрация корпораций

Общий порядок государственной регистрации юридических лиц, к числу которых относятся и корпоративные объединения, определяется ст. 51 ГК РФ.

Институт государственной регистрации в правовом смысле имеет двойственный характер. С одной стороны, его можно рассматривать как гражданско — правовой, поскольку правосубъектность юридических лиц возникает именно с момента государственной регистрации, но с другой — это, безусловно, административно — правовой институт. Государственные органы, уполномоченные осуществлять регистрацию, выступают как органы, обладающие властными полномочиями по отношению к объектам регистрации, а правоотношения, возникающие в связи с регистрацией, обладают всеми основными чертами административно — правовых отношений. Государственная регистрация — это акт уполномоченного государственного органа, в соответствии с которым организация либо приобретает статус юридического лица, либо утрачивает его.

В соответствии со ст. 51 ГК РФ юридические лица подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц. Данные государственной регистрации надлежит включать в Единый государственный реестр юридических лиц. Нарушение установленного порядка образования юридического лица или несоответствие его учредительных документов закону влечет отказ в государственной регистрации юридического лица.

Отказ в регистрации по мотивам нецелесообразности создания юридического лица не допускается.

И уклонение от государственной регистрации, и отказ в такой регистрации могут быть обжалованы в суд. Юридическое лицо считается созданным с момента его регистрации.

Соответствующие положения содержатся также в ст. 2 и 13 Закона «Об акционерных обществах». Кроме того, ст. 14 этого Закона предусматривает также государственную регистрацию изменений и дополнений в устав акционерного общества или устава в новой редакции.

Особый порядок регистрации финансово — промышленных групп установлен в ст. 5 Федерального закона «О финансово — промышленных группах» <*>.

———————————

<*> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4697.

Следует сказать, что закон о регистрации юридических лиц, который согласно п. 1 ст. 51 ГК РФ должен детально регламентировать эти вопросы, пока не принят, поэтому практика государственной регистрации несколько отличается от правил, установленных этой статьей. Согласно ст. 8 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» <*> до принятия закона о регистрации юридических лиц применяется действующий порядок регистрации, который установлен Положением о порядке регистрации субъектов предпринимательской деятельности, утвержденный Указом Президента РФ от 8 июля 1994 г. N 1482 <**>. Однако в этом Положении не названы органы, уполномоченные осуществлять такую регистрацию. Фактически государственная регистрация акционерных обществ осуществляется федеральным органом, т.е. Государственной регистрационной палатой при Министерстве юстиции РФ, регистрационными палатами органов юстиции субъектов РФ и филиалами этих палат.

———————————

<*> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3302.

<**> СЗ РФ. 1994. N 11. Ст. 1194.

Представляется необходимым незамедлительное принятие федерального закона о государственной регистрации юридических лиц.

Такой закон мог бы регламентировать следующие вопросы:

— определение системы органов, осуществляющих государственную регистрацию юридических лиц, и компетенции звеньев этой системы;

— порядок регистрации юридических лиц;

— круг действий, осуществляемых этими органами в процессе регистрации;

— ведение единого государственного реестра юридических лиц;

— иные вопросы, включая основания и порядок отказа в регистрации и ответственность за нарушение порядка регистрации.

Целевое программирование формирования

и деятельности корпораций

Разработка и реализация государственных целевых программ — одна из основных организационно — правовых форм воздействия государства на наиболее значимые аспекты жизнедеятельности страны, такие как экономика, экология и т.п. Государственные целевые программы содержат комплекс форм и методов воздействия федеральных органов исполнительной власти на негосударственные коммерческие организации, включая и корпорации, осуществляющие предпринимательскую, и прежде всего производственную, деятельность в соответствующих отраслях и сферах. При помощи комплексных целевых программ федеральные органы исполнительной власти стимулируют деятельность негосударственных предпринимательских структур в целях обеспечения общегосударственных интересов.

Некоторые государственные целевые программы непосредственно посвящены вопросам формирования отдельных видов корпораций, а также развития материальной базы их деятельности.

Так, «Программа содействия формированию финансово — промышленных групп», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 16 января 1995 г. N 48 <*>, установила основные концептуальные положения деятельности по формированию ФПГ и комплекс мероприятий по содействию их созданию и становлению. Она предусматривала:

———————————

<*> СЗ РФ. 1995. N 4. Ст. 311.

создание на основе ФПГ новых инвестиционных механизмов развития промышленного производства;

первоочередное создание ФПГ на базе технологически и кооперационно связанных предприятий, выпускающих сложную наукоемкую продукцию, обеспеченную платежеспособным спросом и конкурентоспособную на внешних и внутренних рынках, а также товары для государственных нужд;

использование при формировании ФПГ как рыночных, так и внерыночных процедур консолидации пакетов акций, принадлежащих государству. При этом применение внерыночных способов допустимо с целью сохранения государственного контроля соответствующих производств;

вариативность путей формирования ФПГ, включая и возможность формирования их из числа казенных предприятий, использование разнообразных организационно — правовых форм интеграции финансового, промышленного и торгового капитала на основе взаимной заинтересованности в результатах совместной деятельности в качестве определяющего условия формирования групп;

индивидуальный характер подготовки проектов создания ФПГ на основе единой нормативно — правовой базы.

Государственная целевая программа «Структурная перестройка производственной базы акционерных корпораций «Росагропромстрой» и «Нечерноземагропромстрой» на 1997 — 2000 годы», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 19 декабря 1996 г. N 1505 <*>, направлена на структурную перестройку производственно — технологической базы упомянутых акционерных корпораций в целях эффективного проведения жилищной реформы в сельской местности в современных условиях.

———————————

<*> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 166.

Однако следует отметить: подобные государственные целевые программы, касающиеся вопросов организации деятельности и развития крупных корпоративных формирований, являются скорее исключением, нежели правилом, что вряд ли соответствует требованиям времени.

Преимущества корпорации определили ведущую роль этой формы организации предпринимательской деятельности в современной зарубежной экономике. Так, в США лишь 20% всех компаний являются корпорациями, однако на их долю приходится примерно 90% объема продаж товаров и услуг <*>.

———————————

<*> Заруцкая В.В. Корпорация как современная организационно — правовая форма предприятия.- СПб., 1998. С. 7.

Для активизации процесса реформирования производственного сектора в экономике целесообразно создать эффективную систему крупных корпораций и корпоративного управления, а также разработать и принять государственную целевую программу.

В этой программе должны быть освещены вопросы стимулирования создания и развития крупных корпоративных формирований, ориентации их на производственно — предпринимательскую деятельность в отраслях и сферах, имеющих наибольшую значимость для государства как в настоящее время, так и на перспективу.

Антимонопольное регулирование образования

и деятельности корпораций

Крупные корпоративные формирования занимают господствующее положение на рынках тех или иных товаров и услуг, что противоречит требованиям антимонопольного законодательства. Поэтому создание и последующая деятельность таких корпораций должны осуществляться с учетом соответствующих антимонопольных ограничений. Например, необходимо целенаправленное образование ряда, как правило не менее трех, финансово — промышленных групп на одном отраслевом либо региональном товарном рынке или наличие на нем конкурентов по соответствующим видам продукции. Исключение из этого положения может быть связано с особой спецификой деятельности ФПГ (в частности, по производству вооружений, стратегических видов сырья и материалов и т.п.).

При создании финансово — промышленных групп на принципах экспортных картелей не следует объединять фирмы, которые являются конкурентами на определенном товарном рынке, если включение таких фирм в ФПГ приведет к значительному затруднению или ограничению конкуренции на внутреннем рынке.

Представительство государства в корпорациях

Административно — правовое регулирование организации и деятельности корпораций, создаваемых с преобладанием государственного капитала в уставных фондах, имеет ряд существенных особенностей.

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» федеральное Правительство в числе прочих полномочий осуществляет управление федеральной собственностью в сфере промышленного производства, решает общие вопросы управления пакетами акций, закрепленными в федеральной собственности, обеспечивает представительство государственных интересов в органах управления соответствующих корпораций.

Действующее федеральное законодательство, и в частности ст. 10 Федерального закона «Об акционерных обществах», устанавливает, что государственные органы не могут выступать учредителями акционерного общества, если иное не установлено федеральными законами.

В то же время в соответствии со ст. 124, 125 ГК РФ органы государственной власти в пределах своей компетенции вправе от имени Российской Федерации своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности.

Российская Федерация и ее субъекты в лице уполномоченных органов могут быть представлены в органах управления юридических лиц. Так, Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» <*> установлено, что представители государства в органах управления акционерных обществ, акции (доли) которых закреплены в федеральной собственности, осуществляют свою деятельность в органах управления указанных обществ в соответствии с данным Указом, решениями Правительства РФ, а также федеральных органов исполнительной власти, от имени которых они действуют.

———————————

<*> СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 700.

Назначение представителей Российской Федерации в корпорации, создаваемые с участием государственного капитала, может осуществляться как постановлениями Правительства РФ, так и указами Президента РФ. К их числу относится, например, Постановление Правительства РФ от 1 июля 1996 г. N 777 «О назначении представителей Российской Федерации по управлению закрепленными в федеральной собственности пакетами акций акционерных обществ топливно — энергетического комплекса» <*>, согласно которому в качестве представителей государства в эти корпорации назначен ряд должностных лиц Минтопэнерго России.

———————————

<*> СЗ РФ. 1996. N 28. Ст. 3393.

В соответствии с Указом Президента РФ от 14 мая 1998 г. N 555 «О коллегии представителей государства в Российском акционерном обществе «Газпром» в состав коллегии включены заместители Председателя Правительства РФ и Руководителя Администрации Президента РФ, руководители Минтопэнерго России, Российского фонда федерального имущества и Госналогслужбы России, министры и заместители министров топлива и энергетики, финансов, Государственного антимонопольного комитета и т.п.

Круг лиц, назначаемых представителями Российской Федерации, различен, но компетенция их в целом однотипна. Они голосуют на общих собраниях акционеров соответствующих акционерных обществ (компаний, корпораций) в соответствии с государственной долей акций, но без учета акций, переданных в доверительное управление, на основании директив уполномочивших их министерств и ведомств. Позиции представителей государства в случаях, предусмотренных п. 6 Указа Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1200, должны быть скоординированы с Мингосимуществом России и Государственным комитетом РФ по антимонопольной политике. При этом вопросы, связанные с изменением величины уставного капитала акционерных обществ (компаний) и размера доли государства, согласовываются с Правительством РФ.

На заинтересованные федеральные органы исполнительной власти могут возлагаться определенные обязанности по координации деятельности корпуса представителей. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 1 июля 1996 г. N 777 Минтопэнерго России надлежит осуществлять координацию и организационное обеспечение деятельности представителей Российской Федерации, в том числе должностных лиц других федеральных органов исполнительной власти, в акционерных обществах (компаниях) топливно — энергетического комплекса с целью осуществления мер, способствующих стабилизации финансово — экономического положения этих организаций, выполнению ими соответствующих обязательств перед государством, повышению эффективности управления. Кроме того, это же министерство должно по результатам годовых общих собраний акционеров акционерных обществ (компаний) отчитываться перед Правительством РФ в управлении закрепленными в федеральной собственности пакетами акций, а также в деятельности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, представляющих интересы государства в основанных на акционерном капитале корпорациях и избранных (назначенных) в установленном порядке в советы директоров (наблюдательные советы) и исполнительные органы этих акционерных обществ (компаний).

Лица, представляющие интересы государства в деятельности акционерных обществ (компаний, корпораций), действуют на основании соответствующих договоров, заключенных между заинтересованными министерствами, иными федеральными органами исполнительной власти и их представителями. Примерный договор на представление интересов государства в деятельности акционерных обществ утвержден Постановлением Правительства РФ от 21 мая 1996 г. N 625 <*> (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 24 июня 1998 г. N 636 <**>).

———————————

<*> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2698.

<**> СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3087.

Обеспечение интересов государства в корпорациях с участием государственного капитала требует унификации и законодательного закрепления по целому кругу вопросов.

Прежде всего это обеспечение единообразного правового статуса представителей независимо от того, какими федеральными органами исполнительной власти и в какие корпорации они делегированы. Надлежит также установить ответственность федеральных органов власти и их представителей за ненадлежащую защиту интересов государства. И наконец, необходим единый законодательный акт, регламентирующий разнообразные вопросы представительства интересов государства в соответствующих корпорациях.

Государственное управление пакетами акций,

находящимися в федеральной собственности

Эмиссия, распределение и закрепление акций — важнейшие аспекты организации и деятельности акционерных обществ.

Соответствующие вопросы регламентируются гражданским законодательством РФ, и в частности законодательством об акционерных обществах и о ценных бумагах. Особенности же распоряжения акциями и обращения акций акционерных корпораций с государственным участием регламентируются нормативными правовыми актами, которые с уверенностью можно отнести к административно — правовым актам, поскольку в них ярко выражены властно — организационные, распорядительные начала.

К числу таких актов принадлежит Федеральный закон «Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России» и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности» <*>. Им установлено закрепление 51% акций в федеральной собственности и 33% акций в собственности субъектов РФ пропорционально объемам потребления ими электроэнергии, установлены ограничения на отчуждение акций и переход их в собственность иностранных государств, международных организаций, иностранных юридических лиц, а также аффилированных лиц всех этих нерезидентов.

———————————

<*> СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2070.

Кроме законодательных актов рассматриваемые вопросы, как и предыдущие, регламентируются указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Так, Указ Президента РФ от 28 мая 1997 г. N 529 «О порядке обращения акций Российского акционерного общества «Газпром» на период закрепления в федеральной собственности акций Российского акционерного общества «Газпром» содержит развернутую регламентацию вопросов, отраженных в его наименовании. По кругу регулируемых им отношений, по объему правового регулирования данный Указ сопоставим с федеральным законом, который и следовало бы принять.

Более ограниченный круг вопросов регламентируется Указом Президента РФ от 10 августа 1998 г. N 943 «О реализации части находящихся в федеральной собственности акций открытого акционерного общества «Газпром» <*>, которым утверждены условия продажи части акций «Газпрома» (с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента РФ от 31 октября 1998 г. N 1316 <**>).

———————————

<*> СЗ РФ. 1998. N 33. Ст. 3961.

<**> СЗ РФ. 1998. N 44. Ст. 5456.

Это касается и тех случаев, когда корпорации создаются на основе указов Президента РФ. Так, Указами Президента РФ от 25 мая 1998 г. N 588 <*> и N 589 <**> на базе акционируемых государственных унитарных предприятий были созданы акционерные холдинговые компании «Главное всерегиональное строительное управление «Центр» и «Главстройпром».

———————————

<*> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2409.

<**> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2410.

Помимо предписания о создании соответствующей компании каждый Указ содержал поручения Мингосимуществу России о проведении приватизации определенных государственных унитарных предприятий с последующим преобразованием их в акционерные общества — головные и дочерние. Кроме того, они касались также распределения государственных пакетов акций и назначения представителей Российской Федерации в органы управления компаний.

В отдельных случаях вопросы закрепления в федеральной собственности акций регулируются как указами Президента РФ, так и постановлениями Правительства РФ, поэтому здесь возможен параллелизм, т.е. дублирование президентского акта правительственным.

Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 4 июля 1997 г. N 676 «О закреплении в федеральной собственности акций акционерных обществ — участников финансово — промышленной группы тяжелого и энергетического машиностроения и передаче их в доверительное управление» <*> Правительством РФ принято Постановление от 24 июля 1997 г. N 949 <**> с аналогичным названием и содержанием, в значительной степени повторяющим содержание Указа. Если учесть, что Указ Президента РФ издан по предложению Правительства РФ, то налицо излишне сложная, многоступенчатая процедура принятия решения, которое в ином случае могло бы быть принято непосредственно федеральным Правительством.

———————————

<*> СЗ РФ. 1997. N 27. Ст. 3187.

<**> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3670.

Необходима унификация порядка принятия, а также правовой регламентации подобных решений на законодательном уровне. Это тем более важно, что со времени принятия Федерального закона «О финансово — промышленных группах» и модельного закона СНГ «О финансово — промышленных группах» активизировался процесс создания таких корпораций, как межгосударственные финансово — промышленные группы.

Подобные группы, как правило, создаются на основе предприятий и организаций, преобразуемых в акционерные общества с закреплением контрольного пакета акций в федеральной собственности. Так, Указом Президента РФ от 23 июля 1997 г. N 764 «О дополнительных мерах по повышению эффективности реализации Президентской программы «Развитие электронной техники в России» <*> предусмотрено создание корпорации на базе акционируемых предприятий и организаций открытого акционерного общества «Российская электроника» с включением ее в состав межгосударственной финансово — промышленной группы в электронной промышленности.

———————————

<*> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3603.

Государственная поддержка корпораций

Еще одна группа актов, посредством которых органы государственной власти осуществляют регулирование деятельности корпораций с участием государственного капитала, это акты Президента РФ и Правительства РФ о государственной поддержке соответствующих корпораций. Это, как правило, комплексные акты, содержащие не только индивидуальные, разовые, но и нормативные предписания, которые можно отнести к различным отраслям права, включая прежде всего административное право.

В вопросах правового регулирования государственной поддержки корпораций с участием государственного капитала существует то же дублирование правительственными актами президентских актов. Так, Постановление Правительства РФ от 30 августа 1996 г. N 1040 «О государственной поддержке Российского акционерного общества «Российский никель» <*> принято во исполнение Указа Президента РФ от 9 августа 1996 г. N 1149 «О мерах государственной поддержки Российского акционерного общества «Норильский никель» <**>.

———————————

<*> СЗ РФ. 1996. N 37. Ст. 4304.

<**> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4070.

Постановление Правительства РФ содержит предписания Минфину России и иным министерствам экономического блока о подготовке предложений Правительству РФ по внесению изменений и дополнений в нормативные акты по вопросам кредитования, изменения таможенных пошлин и ряду других вопросов.

Проблемы, обозначенные в статье, требуют своего разрешения. Крупные корпорации, и прежде всего российские акционерные общества, стали важным фактором развития экономики. Необходимость законодательной регламентации их деятельности уже назрела.

Требуется также разработка и принятие целевой программы, которая предусматривала бы создание и развитие крупных корпоративных формирований, включая ФПГ, холдинги и т.п., ориентацию их на производственно — предпринимательскую деятельность, деятельность в приоритетных для государства отраслях и сферах.

Необходимы унификация и законодательное регулирование форм и методов государственной поддержки таких корпоративных формирований.

Целесообразна регламентация вопросов представительства Российской Федерации и ее уполномоченных органов исполнительной власти в акционерных обществах и их объединениях с преобладанием и участием государственного капитала, а также государственного распоряжения их акциями.

И наконец, жизненно важно безотлагательное принятие федерального закона о регистрации юридических лиц, который учитывал бы специфику регистрации корпораций как объединений юридических лиц. Такой закон позволил бы, в частности, закрепить следующие административно — правовые аспекты регистрации: определение системы органов, осуществляющих регистрацию; определение круга действий, осуществляемых этими органами в процессе регистрации; установление порядка регистрации, оснований и порядка отказа в регистрации и ответственности за незаконный отказ в регистрации.