Совершенствование межбюджетных отношений — гарантия укрепления местного самоуправления

04-03-19 admin 0 comment

Пронина Л.И.
Финансы, 2000.


Л.И. Пронина, доктор экономических наук.

Фундаментом местного самоуправления являются финансовые ресурсы муниципальных образований. Их формирование и использование, в первую очередь, зависит от законодательно установленных межбюджетных отношений. Правовой механизм этих отношений заложен в Бюджетном кодексе, в части первой Налогового кодекса, в Законах: «О федеральном бюджете на 2000 год», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Этот механизм не безупречен, и практика его применения требует совершенствования. На этом фоне делаются попытки изменения этого правового механизма. Рассмотрим одну из них.

В настоящее время готовится проект «Методических рекомендаций по регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации», разработанный группой экспертов университета штата Джорджия (США). В настоящее время обсуждение этого документа проводится всеми заинтересованными лицами, включая Администрацию Президента РФ, Конгресс муниципальных образований, департаменты финансов муниципальных образований. В связи с актуальностью проблемы межбюджетных отношений необходимо определить, будет ли способствовать использование данного документа совершенствованию этих отношений и, главное, укреплению местных финансов.

Для этого необходимо ответить, по крайней мере, на два вопроса. Первый: встроится ли данный документ в существующий правовой механизм регулирования межбюджетных отношений и будет ли способствовать его развитию. Второй: предусматривает ли заложенная в этом документе концепция и ее положения конкретизации источников формирования и совершенствованию направлений использования финансовых ресурсов местного самоуправления, укреплению гарантий финансовых прав органов местного самоуправления.

Отвечая на первый вопрос, отметим, что любой подзаконный нормативный правовой акт, включая и ведомственные нормативные правовые акты (названные Методические рекомендации намереваются утвердить приказом Министра финансов РФ), не могут противоречить федеральным законам и, тем более, Конституции Российской Федерации. Это требование относится и к вновь принимаемым законодательным актам Российской Федерации и субъектов Федерации.

Названный проект Методических рекомендаций основан на концепции межбюджетных отношений и содержит множество положений, не соответствующих ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ, гл. 16 «Межбюджетные отношения» Бюджетного кодекса РФ, Федеральным законам «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и другим федеральным законодательным актам. В подтверждение вышесказанного рассмотрим некоторые из основных положений проекта Методических рекомендаций. Одним из принципов реформирования межбюджетных отношений провозглашается: «регулирование взаимоотношений между региональным и местными бюджетами в целях обеспечения всему населению региона доступа к пользованию общественными благами на уровне, гарантируемом бюджетом субъекта Российской Федерации» (с. 35). Только на этом примере очевидно нарушение ряда федеральных законодательных актов и, главное, Конституции Российской Федерации. Основные социальные гарантии устанавливаются п. 2 ст. 7, ст. 38, ст. 39, ст. 40, ст. 41, ст. 43, ст. 44 Конституции РФ — установление гарантированного минимального размера оплаты труда, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты; предоставление бесплатно или за доступную плату жилища малоимущим гражданам; оказание гражданам бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, гарантия общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и т.д. Они не могут быть изменены ни федеральным законом, ни законом субъекта Российской Федерации. При этом наличие на практике нарушений этих конституционных норм не может быть основанием для узаконивания этих нарушений какими-либо нормативными правовыми актами. Это является лишь основанием для судебных разбирательств, в том числе в Конституционном Суде.

Отрицанием необходимости использования минимальных государственных социальных стандартов в процессе регулирования межбюджетных отношений пронизана концепция проекта Методических рекомендаций. Это звучит не только в вышеприведенном и других принципах реформирования межбюджетных отношений, но и содержится в предлагаемых методах определения доходного (налогового) потенциала, индексов бюджетных расходов для определения минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, обеспечения сбалансированности доходов и расходов местных бюджетов.

Между тем, в п. 4 ст. 37 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается, что «органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации».

Необходимость достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг при составлении проектов бюджетов всех уровней устанавливается ст. 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Рассмотрим еще один из множества примеров неправомерности ряда положений проекта Методических рекомендаций. В качестве принципа реформирования межбюджетных отношений предлагается «предоставление местным органам власти достаточной свободы в отношении принятия решений о направлениях расходования бюджетных средств и объемах расходов по направлениям». Это положение нарушает п. 1 ст. 132 Конституции РФ, которым устанавливается, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Кроме того, это не соответствует ст. 35, 36 и 37 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, п. 2 ст. 36 названного Закона утверждается, что органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

С нашей точки зрения сосредоточение внимания на определении расходных полномочий и жесткая связь объемов финансовой помощи с определенными расходными полномочиями иногда создает ситуацию, подталкивающую органы власти субъектов РФ к рассмотрению местных бюджетов как сметы расходов населенных пунктов, а не самостоятельных бюджетов муниципальных образований.

В Калининградской области, например, в 2000 г. попытка со стороны субъектов РФ ввести методику распределения финансовой помощи обернулась усилением воззрения на муниципальное образование как на административно — территориальную ветвь региональной исполнительной власти. Стремление же муниципалитетов к «достаточной свободе в отношении принятия решений о направлении расходования бюджетных средств и объемах расходов по направлениям» привело к конфликту с региональной исполнительной властью. Органы исполнительной власти субъекта Федерации, стремясь провести свое представление о муниципалитете как административно — территориальной части исполнительной власти, в соответствии с Постановлением главы администрации (губернатора Калининградской области) «Об образовании Калининградского территориального управления по осуществлению государственных полномочий администрации Калининградской области» от 8 сентября 1999 года, стали создавать территориальные управления по исполнению государственных полномочий, дублируя органы местного самоуправления и вторгаясь в их компетенцию, при этом допуская значительные затраты бюджетных средств на содержание таких органов.

Например, в функции Калининградского территориального управления входит осуществление таких «государственных полномочий», как «контроль за деятельностью милиции, общественной безопасности в пределах полномочий, определяемых законодательством РФ; осуществление контроля за использованием, содержанием и ремонтом жилого фонда, независимо от его принадлежности и формы собственности, в целях обеспечения прав и законных интересов граждан и государства». Очевидно, что это завуалированное вторжение в компетенцию органов местного самоуправления г. Калининграда, так как к вопросам местного значения относятся: «охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений» (п. 2 ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Таким образом, используя механизм реформирования межбюджетных отношений, формируется единая вертикаль исполнительной власти на территории субъекта Российской Федерации в нарушение ст. 12 Конституции Российской Федерации, провозглашающей: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

И последний пример нарушения законодательства Российской Федерации. Среди рекомендаций по разграничению расходных полномочий между региональным и местным уровнем в проекте Методических рекомендаций предлагается следующее: прежде всего, необходимо законодательно установить, какой уровень бюджета будет отвечать за исполнение конкретных функций или за непосредственное предоставление населению соответствующих услуг. Вопрос о финансировании части расходов по функциям, исполнение которых будет закреплено за местным уровнем, решается во вторую очередь: если закрепленных за местными бюджетами доходов не хватает для финансирования всех функций, закрепленных за местным уровнем или переданных на местный уровень решением региональной администрации, муниципалитетам может быть предоставлена финансовая помощь из регионального бюджета».

Эти положения свидетельствуют о полном незнании федеральных законов или об игнорировании их. Как известно, в ведении муниципальных образований, в соответствии с п. 2 ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», находятся вопросы местного значения, включая организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения. Тогда как высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года, разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально — экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экономики».

Что касается передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъектов Федерации, то для этого не «может быть предоставлена финансовая помощь из регионального бюджета», а финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, должны предусматриваться в бюджетах субъектов Российской Федерации. При этом в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 36 и п. 1 ст. 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Таким образом, на первый вопрос: встроится ли концепция Методических рекомендаций в действующий правовой механизм регулирования межбюджетных отношений и будет ли это способствовать его развитию, ответ однозначен — нет. Более того, на практике обычно применяются не законодательные акты, бюджетный процесс и бюджетное регулирование осуществляется на основе инструкций Минфина РФ и приказов Министра финансов РФ. Следовательно, утверждение рассматриваемого проекта Методических рекомендаций приказом Министра финансов РФ приведет к их практическому применению и разрушению механизма правового регулирования в сфере межбюджетных отношений.

В связи с этим, целесообразно и необходимо инициировать разработку концепции межбюджетных отношений между всеми уровнями бюджетной системы Российской Федерации депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами представительных органов местного самоуправления, Правительством Российской Федерации и представителями органов исполнительной власти всех уровней. Отметим, что такая работа уже начата в Государственной Думе Российской Федерации. Далее важно подготовить на базе вышеназванной концепции поправки в Бюджетный кодекс, первую часть Налогового кодекса, законодательство о местных финансах, другие федеральные законодательные акты, а также предложения в проект второй части Налогового кодекса.

На основании вышесказанного совершенно очевидно, что Методические рекомендации должны быть лишь документом, разъясняющим основные положения законодательных актов Российской Федерации по бюджетному процессу и бюджетному регулированию, но никак не содержащему собственный правовой механизм подобного регулирования.

Далее ответим на второй из поставленных в начале статьи вопрос: предусматривает ли заложенная в проекте Методических рекомендаций концепция и ее положения конкретизации источников формирования и совершенствованию направлений использования финансовых ресурсов местного самоуправления, укреплению гарантий финансовых прав органов местного самоуправления.

Данный проект Методических рекомендаций переносит используемый на уровне Российской Федерации механизм бюджетного регулирования (по бюджетной обеспеченности в расчете на душу населения) на уровень субъекта Российской Федерации, что неэффективно ввиду значительного различия в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Одним из основных положений концепции, заложенной в проекте Методических рекомендаций, можно считать использование показателя налогового потенциала. Механизм его использования следующий: «Отношение фактически собранных налоговых доходов к налоговому потенциалу (рассчитанному любым методом) каждого муниципального образования, а затем полученного значения к среднему по субъекту Федерации, позволяет получить оценку (коэффициент) налоговых усилий. Коэффициент налоговых усилий может быть использован для приведения прогнозируемых доходов муниципальных образований к сопоставимому виду. Для этого прогнозируемые доходы (закрепленные, регулирующие) муниципального образования необходимо разделить на коэффициент налоговых усилий, рассчитанный для базового года» (с. 47). Очевидно, что при этом большую финансовую помощь будут получать те муниципальные образования, на территории которых лучше собираются налоги (с учетом налогового потенциала и налоговых усилий), то есть самые недотационные муниципальные образования. Города и села с низким налоговым потенциалом, а также содержащие социальную сферу, будут получать еще меньшие трансферты. По расчетам департамента финансов г. Ярославля, при использовании названной методики бюджет г. Рыбинска, где социальная сфера централизована, будет сформирован с дефицитом 40%, а бюджеты ряда других муниципальных образований области — с дефицитом до 100%.

В условиях экономического кризиса сложно объективно оценить уровень налоговых усилий муниципальных образований какой бы метод для этого ни применялся, включая предлагаемые в проекте Методических рекомендаций методы (метод репрезентативной налоговой системы, метод регрессионного анализа, отраслевой метод репрезентативной налоговой системы). Отметим, что метод репрезентативной (средней по региону) налоговой системы требует более детальной методики расчетов и апробирования.

Следует отметить сложность определения налогового потенциала и «коэффициента налоговых усилий». При этом в проекте Методических рекомендаций не учитывается проблема муниципальных долгов, особенно острая в 2000 г. Метод оценки налоговых усилий приемлем в идеальных условиях, когда действительно налоговый потенциал зависит от усилий муниципальных образований. В связи с этим, в современных условиях используется показатель собранных в муниципальном образовании налоговых платежей за какой-либо выбранный в качестве базового период, спроектированный на плановый год с учетом изменения налогового законодательства и темпов роста инфляции.

Например, в Пермской области расчет налогового потенциала осуществляется для установления размеров минимальных долей федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе в соответствии с п. 4 и 5 ст. 7 Закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

При этом для определения минимальных долей в Пермской области учитываются следующие факторы:

а) средний налоговый потенциал территории в базисном периоде, рассчитанный как средняя арифметическая суммы налоговых потенциалов за каждый год базисного периода. Базисным периодом являются три полных календарных года, предшествующих году, с которого начинают действовать минимальные доли федеральных налогов (1997, 1998, 1999 гг.). При этом более ранний год базисного периода приводится к более позднему году путем применения индексов — дефляторов. Налоговый потенциал рассчитывается на основе фактических начислений налогов с учетом структурных изменений и изменений налогового законодательства. Налоги, по которым отсутствуют данные о размере недоимки, рассчитываются на основе информации об их фактическом поступлении;

б) минимальная бюджетная потребность территорий и областного бюджета, рассчитываемая исходя из фактических данных о сети, штатах и контингентах бюджетных учреждений, численности населения и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, действующих на момент расчетов;

в) достигнутая на момент расчетов структура распределения государственных полномочий между областным и местным бюджетами с учетом изменений в законодательстве;

г) дебиторская и кредиторская задолженности областного и местных бюджетов, сложившаяся в базисном периоде, для определения минимальных долей не учитывается.

Следует отметить, что в настоящее время существует проблема установления сверх минимальных долей федеральных и региональных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями органами законодательной власти субъектов РФ на постоянной основе, нормативов отчислений от тех же самых налогов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года). Объясняется это, в частности тем, что «Методические рекомендации по применению отдельных положений Федерального закона от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» в работе по формированию местных бюджетов и межбюджетных отношений внутри субъекта Российской Федерации на 1998 год», утвержденные письмом Министерства финансов Российской Федерации от 29.01.1998, не были пролонгированы на последующие годы. Это не способствовало формированию местных бюджетов в 2000 г. и дало повод сомневаться в эффективности применения правовых норм Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Возвращаясь к проекту Методических рекомендаций, отметим, что в нем отсутствует полное определение собственных доходов местных бюджетов и варианты единой методики (формулы) по закреплению долей федеральных налогов на постоянной основе.

Важно отметить, что Методические рекомендации могут повлиять на ситуацию в межбюджетных отношениях в субъекте Федерации тогда, когда они будут адресованы не только исполнительным органам, но и представительным органам власти субъекта Федерации, а также органам местного самоуправления. При этом в связи с новой практикой расчета финансовой помощи возникает ситуация, когда в процедуры согласований (разногласий) между муниципальными образованиями и субъектом Федерации, а также при рассмотрении бюджета основными становятся уже не столько окончательные суммы финансовой помощи, сколько сама методика их расчета. Выбор той или иной методики расчета может диктоваться различными установками и вызывать обострение конфликтных ситуаций.

На основании вышесказанного следует сделать вывод, что выбор конкретного варианта выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований может существенно сказываться на финансовом положении конкретного муниципального образования, а проектом Методических рекомендаций он относится к прерогативе исполнительного органа власти субъекта Федерации. Полагаем, что необходимо согласовывать конкретные варианты выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований с самими муниципальными образованиями и представительными органами власти субъекта Федерации на ранних стадиях бюджетного процесса.

Между тем, в проекте Методических рекомендаций провозглашается, что «межбюджетные отношения служат инструментом в руках вышестоящего уровня для проведения выработанной им социальной и экономической политики» (с. 3). Складывается впечатление, что муниципальные образования не воспринимаются в качестве равноправных членов межбюджетных отношений. Особенно сложная ситуация возникает тогда, когда вышестоящий уровень власти проводит политику, которую муниципальные образования не могут принять в качестве продуманной и эффективной. Как уже отмечалось, в Калининградской области, например, ныне сложилась именно такая ситуация, а противоречия между муниципальными образованиями и исполнительными органами власти субъекта Федерации выливаются в ущемление прав местного самоуправления.

Вместе с тем, передача на основе федерального законодательства большей части доходов в распоряжение органов власти субъектов Российской Федерации изначально ставит муниципальные образования в сложное финансовое положение. Однако необходимо иметь в виду, что для муниципальных образований межбюджетные отношения также являются инструментом проведения выработанной ими социально — экономической политики.

Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что и на второй из поставленных в данной статье вопросов напрашивается отрицательный ответ. Единственный положительный ответ, который очевиден, — необходимо дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений, причем не для одного — двух уровней бюджетной системы, а комплексное — для всех уровней бюджетной системы. Здесь невозможно дать сиюминутные, единственно правильные рекомендации. Необходимо проанализировать различные варианты реформирования межбюджетных отношений, с осуществлением по ним расчетов для наиболее типичных субъектов Российской Федерации (доноров, реципиентов, средних), возможно, с проведением экспериментов в некоторых муниципальных образованиях. Все это целесообразно осуществлять на основе совершенствования налоговой системы и, главное, эффективного распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы.

Для этого могут быть использованы различные концепции. В частности, концепция отказа от бюджетного регулирования и перехода на разделенные ставки федеральных и региональных налогов, что позволит исключить субъективизм в межбюджетных отношениях. Межбюджетные отношения на основе разделенных ставок налогов и сборов в практическом плане имеют следующие преимущества: простота, прозрачность и доступность для понимания, стабильность и стимулирование органов власти, в том числе и органов местного самоуправления, к разумным действиям. Применение разделенных ставок позволит, в частности, органам местного самоуправления самостоятельно утверждать бюджет до начала очередного финансового года, что будет способствовать началу нового бюджетного года с утвержденными расходами и, на этой основе, ведению финансовой деятельности. Кроме того, органы местного самоуправления будут иметь возможность планировать свой стратегический бюджет на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Отметим, что разделение ставок налогов и сборов между региональными и местными бюджетами может вызвать ряд возражений со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, бюджеты которых дотационны. Однако они безосновательны, потому что бюджетные ресурсы консолидированного бюджета субъекта Федерации не изменяются. Если дотационные местные бюджеты будут иметь нормативы отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов ниже максимально установленных ставок налогов, то разница между ними должна быть зачислена в Фонд финансовой поддержки муниципальных образований, из которого они же вместо дотации (трансфертов) получат субвенции на конкретные цели и на определенный срок. Это касается и местных бюджетов — доноров, в которых при разделенных ставках может образоваться профицит бюджета. В счет образовавшегося профицита будут финансироваться расходы, передаваемые по договорам из регионального на местный уровень. Однако в настоящее время ни один из так называемых местных бюджетов — доноров профицита не имеет, поскольку доходы бюджета не обеспечивают потребности в расходах, а кредиторская задолженность равна или даже превышает объем утверждаемого бюджета.

Другой концепцией может быть распределение налогов по уровням бюджетной системы, то есть четкое разграничение федеральных, региональных и местных налогов в качестве налоговых доходов для федерального, региональных и местных бюджетов, без использования метода разделенных ставок. Последовательное использование данной концепции требует четкого обеспечения распределения налогов по уровням бюджетной системы и соответствующего внесения изменений в часть первую Налогового кодекса и предложений в проект части второй Налогового кодекса. Кроме того, этот метод менее мобилен и требует либо постоянной корректировки налогового законодательства в целях изменения элементов налогообложения для пополнения доходной части бюджетов разного уровня, либо развития системы бюджетного регулирования. Последнее, очевидно, предпочтительнее в современных условиях.

Как показывает анализ зарубежных налоговых систем, в ряде стран базой бюджетов всех уровней служат «свои» налоги (США, Япония, Франция, Швеция), в других странах большинство налогов являются основой доходной части бюджетов нескольких уровней путем «расщепления» между ними (Германия, Австрия, Нидерланды). В результате, в структуре доходов местных бюджетов разных стран местные налоги составляют от 21% — в Германии до 65% — в США.

Ввиду наличия определенных достоинств и недостатков у каждой из названных концепций в современных условиях в нашей стране применяется смешанная система формирования налоговых доходов бюджетов всех уровней. Между тем, практика показала ее неэффективность и необходимость кардинального совершенствования.

Одним из доказательств этого может служить ситуация с налогом на недвижимость и упразднением ряда местных налогов и сборов. Очевидно губительное для местных бюджетов перераспределение налоговых поступлений между региональными и местными бюджетами в результате упразднения двух из пяти местных налогов (налога на имущество физических лиц и налога на землю) при введении налога на недвижимость, являющегося региональным налогом в соответствии со ст. 14 части первой Налогового кодекса. При этом необходимо иметь в виду, что в Налоговом кодексе предусматривается отмена существенных источников доходов местных бюджетов — 13 видов местных налогов и сборов (налога на содержание жилищного фонда и объектов социально — культурной сферы, налога на благоустройство территорий и других), а это приведет к потере местными бюджетами не менее 13,6 млрд. руб. в год.

Фактически при введении налога на недвижимость на территории субъекта Российской Федерации в качестве регионального налога останутся только три вида местных налогов: налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. Для г. Белгорода, например, эти три вида местных налогов дают поступления в доходную часть бюджета города 2,8 млн. руб. при общем объеме доходов бюджета 432,9 млн. руб., или всего 0,65% (1998 г.). При этом теряется смысл самого понятия «местные налоги». Наряду с этим, происходит «обескровливание» местных финансов, так как поступающие в местные бюджеты 60% от суммы платежей по налогу с продаж восполняют потери местных бюджетов не более чем на 5%.

Вместе с тем, роль местных налогов для муниципальных образований не исчерпывается пополнением доходной базы местных бюджетов. Они являются реальным механизмом укрепления экономики муниципальных образований и реализации конституционных прав местного самоуправления. Кроме того, лишь органы местного самоуправления полностью распоряжаются поступлениями от местных налогов (если иное не установлено законодательством), изменяют их ставки в соответствии с положениями, установленными в Налоговом кодексе, то есть управляют этими налогами.

Следует отметить, что принятие той или иной концепции распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы должно быть тесно увязано с перераспределением расходных полномочий органов власти всех уровней и соответствующим закреплением расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. При этом, желательно максимально возможное распределение расходов, совместно финансируемых из бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (ст. 85 Бюджетного кодекса) между конкретными объектами бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации. Это возможно лишь на основе совершенствования правовой базы, регламентирующей разграничение полномочий, в том числе и расходных полномочий, между всеми уровнями власти. Для этого необходимо внести соответствующие поправки в Бюджетный кодекс, в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы.