Правовые способы обеспечения эффективности системы местных налогов и сборов

04-03-19 admin 0 comment

Герасименко Н.
Право и экономика, 2000.


Герасименко Наталья Васильевна

Аспирантка Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Родилась 21 сентября 1969 г. в г. Наро — Фоминске Московской обл. В 1997 г. окончила МГУ им. М.В. Ломоносова, в том же году поступила в аспирантуру.

Муниципальным органам в период 1994 — 1996 гг. было предоставлено право вводить налоги и сборы, не предусмотренные российским законодательством. В результате этого эксперимента было введено и действовало около ста видов местных налогов и сборов. Каковы же сегодня полномочия органов местного самоуправления и как регулируется их деятельность в области налогообложения?

Отличительная особенность местных налогов и сборов заключается в том, что они используются не только как инструмент воздействия на уровень развития территорий, но и как источник расходов на здравоохранение, образование, строительство дорог и жилья, развитие социальной сферы. По официальным данным, из бюджетов муниципальных образований финансируется до 57% расходов государства на социальные нужды <*>.

———————————

<*> ВЕК. 1999. N 6 (321). С. 4.

С целью пополнения доходной части муниципальных бюджетов необходимо разработать и законодательно закрепить систему местного налогообложения, основанную на организационных принципах оптимальности, эффективности и стабильности.

Эффективность системы определяется тем, насколько осуществляемые изменения некоторых налогов и санкций соответствуют преобразованиям, происходящим в экономике страны и общественном производстве.

Обеспечение эффективности системы муниципальных налогов и сборов связано со следующими правовыми способами:

реализация прав органов местного самоуправления в области налогообложения;

регулирование государственного контроля за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления;

разработка методологии регионального законотворчества в налоговой сфере.

Реализация прав органов местного самоуправления

в области налогообложения

В соответствии со ст. 132 Конституции РФ, ст. 39 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 8 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» представительные органы местного самоуправления вправе устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами.

Согласно п. 4 ст. 12 Налогового кодекса РФ (далее — НК РФ) «местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.

Местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт — Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов Российской Федерации».

В действующей ст. 21 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» предусмотрены 23 вида местных налогов (сборов), а в ст. 15 НК РФ их перечень ограничен только пятью видами и носит закрытый характер: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы.

Устанавливая местные налоги (сборы), муниципальный орган:

во-первых, самостоятельно решает, вводить или не вводить соответствующий налог (сбор), поскольку «исчерпывающий перечень местных налогов порождает только право, но не обязанность устанавливать налог» <*>;

———————————

<*> Самоуправление в Российской Федерации: практическое и методическое пособие / Отв. ред. Митрофанова Н.А. — М., 1998. С. 159.

во-вторых, вводит данный налог (сбор) только на территории своего муниципального образования;

в-третьих, конкретизирует в нормативном акте положения налогового законодательства.

Представительные органы самоуправления в нормативных правовых актах определяют следующие элементы налогообложения: налоговые ставки в пределах, предусмотренных законодательством, порядок и сроки уплаты налога, формы отчетности по данному местному налогу, а в необходимых случаях — налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

В период 1991 — 1998 гг. полномочия органов местного самоуправления в области налогообложения несколько раз менялись.

Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» (п. 7) им было предоставлено право вводить дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные российским законодательством. Этот эксперимент привел к отрицательным результатам. Так, в одном из районов Московской области был введен сбор за освещение фасадов зданий, в пяти районах Волгоградской области — сбор на проведение торжественных свадебных обрядов, в одном районе Курской области — сбор на захоронение и ряд подобных налогов и сборов <*>.

———————————

<*> Моделирование системы налогообложения / Под общей ред. академика Голосова О.В. — М., 1997. С. 49.

На основании Указа Президента РФ от 18 августа 1996 г. N 1214 п. 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. признан утратившим силу с 1 января 1997 г. Была подтверждена и конституционность абзаца 2 п. 2 ст. 18 Закона РФ N 2118-1, согласно которому региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления не вправе вводить дополнительные налоги, не предусмотренные законодательством РФ, равно как и повышать ставки, установленные для налогов и налоговых платежей (Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. N 5-П).

Правотворческая деятельность представительных органов муниципальных образований должна быть основана на наличии самих правотворческих полномочий, подзаконности нормативных актов (положений и решений о налогах), ограничении осуществления этой деятельности компетенцией, пределами определенного территориального образования, оптимальностью, т.е. созданием возможности для непосредственного выявления и полного выражения воли и интересов населения местных сообществ» <*>.

———————————

<*> Сулимханова Б.С. Правотворческая деятельность органов местного самоуправления // В кн.: Местное самоуправление: теория и практика. — М., 1998. С. 218.

Относительный характер прав указанных органов в налоговой сфере обусловлен тем, что в своей нормотворческой деятельности они обязаны руководствоваться положениями Конституции РФ и налогового законодательства РФ, что в некоторой степени ограничивает их самостоятельность.

В свою очередь, органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в представительном органе соответствующего субъекта Федерации и могут влиять на налоговую политику региональных властей.

Реальная самостоятельность местного сообщества зависит от наличия у него собственных источников доходов, среди которых первое место должны занимать местные налоги и сборы (ст. 61 Бюджетного кодекса РФ).

К сожалению, налоги, относимые законодательством к группе местных, являются второстепенными в системе фискального перераспределения общественных ресурсов и не покрывают значительную часть расходов муниципальных органов. Так, в Самарской области, входящей в десятку «регионов — доноров», дотации из областного бюджета получают два города областного подчинения — Чапаевск и Октябрьск, а среди сельских районов — 25 из 27. Удельный вес дотаций из областного бюджета составляет в разрезе территории от 3,3% до 90,5% в общем объеме расходов <*>.

———————————

<*> Мокрый В.С. Законодательное регулирование системы местного самоуправления в Самарской области // В кн.: Законодательная деятельность субъектов РФ. — Саратов. 1998. С. 8.

В то же время следует признать разумным содержащийся в п. 5 ст. 12 НК РФ запрет на установление местных налогов и сборов, не предусмотренных Налоговым кодексом, но так как количество местных лицензионных сборов не ограничено, то органы муниципальной власти могут вводить сколько угодно этих сборов по каким угодно основаниям.

Законодательно укрепить финансовую базу местного самоуправления можно только путем расширения перечня муниципальных налогов и сборов за счет сокращения числа региональных налогов, прежде всего налога на недвижимость и налога с продаж. Они характеризуются потенциально высокой собираемостью и могут стать основными в системе местного налогообложения с точки зрения объемов перераспределения общественных ресурсов.

Муниципальные органы имеют право определять направления использования собственных источников доходов, но на практике происходит обратное: чем больше город или район собирает налогов, тем больше регион у него отбирает. В результате в распоряжении администрации остается зачастую меньше половины необходимой суммы. Например, с земельного налога самоуправляющиеся общины получают только 60% совокупных доходов, а остальные 40% в равных долях передаются в региональный и федеральный бюджеты, что ведет к доминированию в местных бюджетах более стабильных регулирующих доходов, в структуре которых преобладают выплаты от подоходного налога и НДС.

Для увеличения налоговых поступлений следует на уровне федеральных законов устанавливать не только максимальные ставки муниципальных налогов (сборов), но и максимально допустимые размеры отчислений в региональный и федеральный бюджет.

Повышению собираемости налогов может способствовать такая нетрадиционная мера, как «укрупнение» территорий местных сообществ.

По мнению главы администрации муниципального образования «Тарусский район» А.П. Панина, «если рассмотреть бюджет районного муниципального образования и бюджет города, расположенного в границах этого района, то объективно всегда будет в городе налогооблагаемая база больше. Вместе с тем в районном бюджете больше затрат, чем в городе, так как в Калужской области госполномочия переданы в районные муниципальные образования и им приходится финансировать школы, больницы, учреждения культуры и другие территориальные объекты, расположенные в городе, но обслуживающие население города и района» <*>.

———————————

<*> Панин А.П. Трудный путь становления местной власти // В кн.: Организационно — правовые основы деятельности органов местного самоуправления. — СПб-Калуга, 1998. С. 106.

Исправить сложившееся положение можно только путем внесения соответствующей поправки в ст. 1 Федерального закона N 154-ФЗ, где необходимо указать численность населения территории (примерно 10 — 15 тыс. человек), в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления вправе за счет средств из своих бюджетов создавать муниципальные налоговые службы (ст. 14 Федерального закона N 126-ФЗ). Осуществить это право под силу только крупным муниципальным образованиям, имеющим достаточную налоговую базу.

Регулирование государственного контроля

за нормотворческой деятельностью органов

местного самоуправления

Функционирование рыночной экономики невозможно без государственного контроля за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления в налоговой сфере.

Методы и формы контроля и надзора регулируются положениями ст. 47 — 52 Федерального закона N 154-ФЗ.

Споры, касающиеся нормотворческой деятельности муниципальных органов, решаются в досудебном и судебном порядке.

Досудебный порядок разрешения споров основан на реализации положений ст. 25 — 27, 48 и 50 Федерального закона N 154-ФЗ.

Среди судебных споров этого рода первое место занимают споры о соответствии нормативных актов местных сообществ законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статьей 51 Федерального закона N 154-ФЗ предусмотрено осуществление прокурорского надзора за исполнением федеральных и региональных законов органами и должностными лицами местного самоуправления, поэтому в некоторых регионах вошло в практику участие прокурора в заседаниях городских и районных представительных органов. Так, в г. Ростове — на — Дону руководство прокуратуры принимает участие во всех заседаниях городской Думы и в необходимых случаях дает правовую оценку проектам рассматриваемых решений. В результате такой организации работы за два последних года не было принято ни одного решения, не соответствующего нормам действующего законодательства <*>.

———————————

<*> Масловская Т.С. Нормотворчество органов местного самоуправления в РФ. — Сургут, 1999. С. 124.

Контроль за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления возможен также и со стороны органов Министерства юстиции РФ и конституционных судов субъектов Российской Федерации.

Основная проблема для контрольных и надзорных органов заключается в их загруженности текущими делами как уголовного, так и экономического характера. Однако на местах следует уделять больше внимания нормотворческой деятельности местных сообществ, играющих важную роль в развитии экономики и стабилизации в обществе и государстве.

Разработка методологии регионального законотворчества

в налоговой сфере

Отсутствие методологии регионального законотворчества стало еще одним препятствием для создания эффективной системы муниципального налогообложения.

Представительные органы субъектов Федерации, основываясь на формальных критериях законотворчества, буквально копируют федеральные налоговые законы, воспроизводят их структуру и основные текстовые обороты, лишь изредка делая ссылки на местное законодательство. Например, положения Федерального закона «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» были фактически продублированы на региональном уровне в Калужской и Ярославской областях.

Кроме того, несовершенство федеральных законов дает возможность законодательной власти субъекта Федерации, не отступая от буквы закона, извратить и выхолостить его смысл для достижения своих, часто далеких от законотворчества, целей. В Законе Ярославской области «О налоге с продаж» власти ограничили перечень льготируемых товаров и услуг, которые не облагаются данным налогом, и установили его предельную ставку — 5%. В результате пострадали как бизнесмены, так и потребители: налог стал взиматься с телефонных переговоров, почтовых отправлений, с продаж газет, журналов и церковных товаров, что привело к подорожанию большинства продаваемых в регионе товаров более чем на 5%.

Учитывая специфику нормотворческой деятельности на муниципальном уровне, можно предложить следующие принципы регионального законотворчества:

— обусловленность положений налогового законодательства экономическим положением в данном регионе;

— стабильность налогового законодательства и его соответствие федеральным законам и региональному законодательству об основах местного самоуправления;

— научное обоснование принимаемых законов.

Целью совершенствования законодательного процесса должно быть установление единых требований к правовым актам, их подготовке, внесению, рассмотрению, принятию и опубликованию, совершенствование правил законодательной техники.

При разработке методологии регионального законотворчества следует решить ряд теоретических проблем:

— активизация роли правовой науки для повышения качества законов и эффективности содержащихся в них норм;

— привлечение к обсуждению законопроектов всех заинтересованных лиц и организаций, а также общественности.

Основные требования, предъявляемые к законотворчеству представительных органов субъектов Федерации, могут быть закреплены в региональных законах «О нормативно — правовых актах».

Таким образом, формирование правовых способов обеспечения эффективности системы местных налогов и сборов в условиях государственного регулирования рыночной экономики будет способствовать укреплению финансовой базы местного самоуправления и реализации социальной функции налогообложения.