За рамками правового поля что показал анализ Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ»

04-03-19 admin 0 comment

Рощин В.А.
Журнал российского права, 2000.


Рощин Владимир Алексеевич — первый заместитель начальника правового управления Аппарата Государственной Думы, заслуженный юрист РФ.

Президент Российской Федерации подписал 5 июля 1999 года Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В связи с существенными изменениями и дополнениями текст Федерального закона, в том числе и его название, изложен в новой редакции и называется теперь: «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» <*> (далее — Закон).

———————————

<*> СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 74; 1999. N 28. Ст. 3466.

Правовой анализ новой редакции Закона приводит, как будет показано ниже, к неутешительному выводу: такие законы так принимать нельзя. Качество этого закона и процедура его принятия вместо повышения авторитета парламентариев и Президента, улучшения и активизации законодательной деятельности может, на мой взгляд, лишь нанести вред обществу, дискредитировать высшие органы государственной власти России, создать условия для вседозволенности, уменьшить число сторонников государственной власти среди избирателей.

I. Полномочия парламентариев. Основная ошибка, допущенная разработчиками и инициаторами Закона, заключается в определении его концепции, основанной на заведомо непригодном принципе одинакового формирования обеих палат Федерального Собрания путем выборов населением членов Совета Федерации (имеется в виду, что члены Совета Федерации, являясь главами законодательных или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, избираются населением этих субъектов) и депутатов Государственной Думы. Если в 1994 г., когда принимался впервые Закон, это было оправданно, то с принятием Федерального закона от 5 декабря 1995 года N 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» <*> (далее — Закон о формировании Совета Федерации) принцип формирования Совета Федерации резко изменился.

———————————

<*> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869.

Если члены Совета Федерации первого созыва, как и депутаты Государственной Думы, избирались населением на определенный срок (на два года), то на основании Закона о формировании Совета Федерации они стали входить в состав Совета Федерации по замещаемой должности. По этому Закону лицо, избранное главой законодательного или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, автоматически становится членом Совета Федерации. Иными словами, представительство этих лиц в Совете Федерации является производным от замещаемой ими должности в органах государственной власти субъекта Российской Федерации. Пока главы законодательного или исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации занимают свои должности, они остаются и членами Совета Федерации.

В связи с этим положения Закона о досрочном прекращении полномочий членов Совета Федерации (ч. 1 ст. 4) сформулированы без учета указанных обстоятельств и не вытекают из требований ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации и Закона о формировании Совета Федерации, в которых ничего не говорится о сроках полномочий членов Совета Федерации, и поэтому их нельзя признать правомерными. Положения ст. 4 находятся также во внутреннем противоречии с ч. 1 ст. 3 Закона, в которой говорится, что срок полномочий члена Совета Федерации определяется сроком его полномочий в качестве главы законодательного или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Таким образом, прекращение замещения указанной должности есть единственное основание прекращения полномочий члена Совета Федерации. Каких-либо других оснований прекращения полномочий члена Совета Федерации, в том числе досрочного, кроме как освобождения его от замещаемой должности главы законодательного или исполнительного органа власти субъекта Федерации, быть не должно. Случаи досрочного прекращения полномочий, перечисленные в ч. 1 ст. 4 Закона (утрата гражданства Российской Федерации либо приобретение гражданства иностранного государства; вынесение судом обвинительного приговора; признание судом недееспособным или безвестно отсутствующим либо объявление судом умершим; призыв на военную службу; смерть), могут иметь место только в отношении депутатов Государственной Думы.

Это, видимо, понимали и учли законодатели, когда не наделили члена Совета Федерации правом досрочного прекращения своих полномочий по письменному заявлению, сохранив такую возможность только депутату Государственной Думы (п. «а» ч. 2 ст. 4). Здесь они совершенно правильно исходили из положения о том, что нельзя сложить с себя полномочия члена Совета Федерации, продолжая оставаться главой законодательного или исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Если у члена Совета Федерации возникает такое желание, то он должен отказаться прежде всего от замещения первичной основной должности — главы законодательного или исполнительного органа власти субъекта Федерации. При удовлетворении такой просьбы у него автоматически прекращаются и полномочия по производной вторичной должности — члена Совета Федерации. Казалось бы, механизм одновременного прекращения полномочий главы законодательного и исполнительного органа власти субъекта Федерации и члена Совета Федерации должен соблюдаться и во всех других случаях, однако в новом Законе сохранились старые нормы. При этом забыто, что, как уже отмечалось, принцип формирования Совета Федерации изменился и стал совсем другим.

В потоке публикуемых СМИ компрометирующих материалов на известных в стране политических деятелей была информация о том, что член Совета Федерации, губернатор Красноярского края Лебедь А.И., оставаясь гражданином России, с 1997 г. является также и гражданином Греческой Республики <*>. Следом другая газета сообщила, «что все это — чистой воды домысел с провокационным подтекстом» <**>.

———————————

<*> Малышев В. Лебедь может водить в Греции автобус // Московский комсомолец, 10 ноября 1999 года. N 216. С. 2.

<**> Михеев В., Чародеев Г. Из россиян в греки // Известия, 12 ноября 1999 года. N 213. С. 2.

Материалы, эксплуатирующие тему двойного гражданства наших парламентариев, спровоцированы, видимо, не совсем удачной формулировкой Закона (п. «а» ч. 1 ст. 4), предусмотревшего возможность досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации при приобретении им гражданства иностранного государства. Но, на наш взгляд, эта норма не соответствует ст. 62 Конституции Российской Федерации и ч. 3 ст. 3 Закона «О гражданстве Российской Федерации», согласно которым граждане Российской Федерации, имеющие также иное гражданство (двойное гражданство), не могут быть ограничены в правах, вытекающих из гражданства Российской Федерации. Не случайно в ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <*> (далее Закон об организации органов госвласти субъектов), перечисляющей случаи досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации (губернатора, главы, мэра), не упоминается случай приобретения гражданства иностранного государства.

———————————

<*> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Таким образом, в связи с тем, что Закон об организации органов госвласти субъектов (ст. 9 и 19) предусмотрел ряд иных дополнительных оснований для досрочного прекращения полномочий законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, а следовательно и их руководителей, в Закон о статусе (ч. 1 ст. 4) требуется внести соответствующие изменения и дополнения. В частности, полномочия законодательных органов власти могут быть досрочно прекращены также в случаях роспуска или самороспуска, вступления в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов, а полномочия руководителя исполнительного органа власти — в связи с его отставкой по собственному желанию или выражением недоверия законодательным органом, выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства и в случае отзыва избирателями.

В Законе не учтено еще одно очень важное обстоятельство: конституции (уставы) отдельных субъектов Российской Федерации либо не предусматривают случаи досрочного прекращения полномочий глав законодательных и исполнительных органов государственной власти (Адыгея, Алтайский край, Дагестан, Кабардино — Балкария, Северная Осетия — Алания, Орловская область и другие), либо, наоборот, установили иные случаи их прекращения (например, отзыв депутата избирателями — Татарстан, отрешение от должности — Ингушетия, Калмыкия, Карелия, Коми, Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Тыва и другие). В результате возникает коллизия федерального закона с конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, вследствие которой Совет Федерации вправе досрочно прекратить полномочия сенатора, а субъект Федерации не может в отношении главы своего законодательного или исполнительного органа власти принять подобное решение.

В свете изложенного неправильной, на наш взгляд, является ссылка в ч. 1 ст. 3 Закона на Регламент Совета Федерации, которым должен определяться «порядок подтверждения или прекращения полномочий члена Совета Федерации». Согласно ч. 4 ст. 101 Конституции РФ в регламентах палат Федерального Собрания должны решаться лишь вопросы внутреннего распорядка своей деятельности, к которым даже с большой натяжкой нельзя отнести вопросы статуса членов палаты.

Поскольку представительство в Совете Федерации напрямую связано с замещением должности главы законодательного и исполнительного органа власти субъекта Федерации, установление палатой своим внутренним документом дополнительной процедуры подтверждения полномочий этих глав означает не что иное, как осуществление контроля за законностью избрания названных лиц в субъектах Федерации.

В результате на практике могут возникнуть интересные ситуации. Например, избиратели проголосовали за своего президента (губернатора, главу, мэра), суд признал выборы состоявшимися и законными, окружная избирательная комиссия вручила ему соответствующее удостоверение, он в торжественной обстановке принес присягу и вступил в должность. Но, оказывается, всего этого еще недостаточно. Надо, чтобы Совет Федерации проверил и подтвердил указанное решение. Например, полномочия главы Карачаево — Черкесской Республики Семенова В.М., победившего на выборах 16 мая 1999 года, Совет Федерации подтвердил только 11 ноября 1999 года, то есть полгода он не мог представлять интересы своей республики в указанной палате.

Не менее парадоксальная ситуация может сложиться и в тех случаях, когда глава законодательного или исполнительного органа власти на основании конституции (устава) субъекта Федерации будет отрешен от должности или как депутат отозван избирателями, но без решения Совета Федерации он будет продолжать представлять свой регион в палате Федерального Собрания.

Делегирование Законом (ч. 1 ст. 3) Совету Федерации права определять своим Регламентом порядок подтверждения или прекращения полномочий членов Совета Федерации не согласуется, как нам представляется, с требованиями ст. 73 Конституции РФ и Закона об организации органов госвласти субъектов (ст. 2, 4 и 20), в соответствии с которыми система органов государственной власти субъектов Федерации, порядок их образования и формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций.

Во всяком случае, все вопросы, связанные с возникновением, подтверждением и прекращением полномочий членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, в силу конституционных полномочий палат Федерального Собрания, на наш взгляд, должны регулироваться только законом, а не регламентами палат.

В части 1 ст. 5 Закона, которая почти слово в слово повторяет содержание ст. 5 Закона 1994 г., установлено, что «член Совета Федерации, депутат Государственной Думы имеют удостоверения, являющиеся их ОСНОВНЫМИ ДОКУМЕНТАМИ, ПОДТВЕРЖДАЮЩИМИ ЛИЧНОСТЬ И ПОЛНОМОЧИЯ (выд. авт.) члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы». При всем желании с подобной нормой согласиться никак нельзя.

Во-первых, основным документом, подтверждающим личность любого гражданина Российской Федерации, в том числе члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, на территории России является паспорт <*>, в котором как раз и содержатся все необходимые сведения о личности: фамилия, имя, отчество, число, месяц, год и место рождения; гражданство и национальность; постоянное место жительства; семейное положение и сведения о детях; отношение к воинской обязанности; сведения о выдаче загранпаспорта; фотокарточки. Парламентское удостоверение этих основных сведений о личности как раз и не содержит.

———————————

<*> См.: Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 года N 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» (СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1301).

Во-вторых, это удостоверение, как оказывается, не может подтверждать также и полномочия парламентариев. Например, в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 года N 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (пп. «э» п. 1 ст. 24, пп. «н» п. 1 ст. 26, п. 5 ст. 84) <*>, единственным органом, регистрирующим факт избрания депутата Государственной Думы, является соответствующая избирательная комиссия, которая на основании этого выдает ему удостоверение об избрании, подтверждающее его депутатские полномочия. Что касается удостоверения, выдаваемого парламентарию председателем палаты Федерального Собрания, то оно, как мы видим далее из Закона (ч. 2 ст. 5, ч. 2 и 4 ст. 32), дает депутату лишь право беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления и другие организации, а также право на получение вне очереди бесплатного транспортного билета и на бесплатный проезд на всех видах городского и пригородного пассажирского транспорта.

———————————

<*> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3178.

II. Ограничения парламентариев в занятии иной деятельностью. Воспроизведя положения ст. 97 Конституции РФ, запрещающей депутатам Государственной Думы быть депутатами иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления либо находиться на государственной службе и заниматься другой оплачиваемой деятельностью, законодатель ничего не сказал о распространении соответствующих ограничений на членов Совета Федерации. Можно, конечно, это объяснить тем, что Конституция РФ (ст. 97 ч. 2) запрещает члену Совета Федерации только быть одновременно депутатом Государственной Думы и что в отличие от депутатов они свои полномочия осуществляют, как правило, не на постоянной основе.

Действительно, основной работой члена Совета Федерации является деятельность в качестве главы законодательного или исполнительного органа власти субъекта Федерации. Но ведь это обстоятельство не стало препятствием для распространения на них различных социальных и трудовых гарантий депутатов Государственной Думы, предоставляемых по основному месту работы (более подробно о правомерности их установления мы остановимся далее).

Отсутствие в данном Законе, а также в конституциях (уставах) ряда субъектов Федерации прямых ограничений на совмещение иных видов деятельности для членов Совета Федерации и глав законодательного и исполнительного органа власти субъекта Федерации можно истолковать так, что они одновременно могут быть депутатами других представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, находиться на государственной и муниципальной службе, заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации. А это не что иное, как реальные условия для поощрения коррупции и различных должностных злоупотреблений. Вспомним хотя бы публикации на эту тему в средствах массовой информации, «героями» которых были Бутов В.Я. — Ямало — Ненецкий автономный округ, Севрюгин Н.В. — Тульская область, Кравцов Ю.А. — г. Санкт — Петербург и другие.

Правда, справедливости ради необходимо отметить, что уже в Законе об организации органов госвласти субъектов (ст. 12 и 18) на глав законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации распространены, по существу, те же самые ограничения, что и в отношении депутатов Государственной Думы, кроме запрета на вхождение в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации. Соответствующие коррективы, видимо, следует внести и в отношении членов Совета Федерации в Законе о статусе.

III. Неприкосновенность парламентариев. В последнее время в российских средствах массовой информации довольно часто поднимается вопрос о якобы имеющем место несоответствии существующего института неприкосновенности парламентариев, закрепленному в Конституции РФ принципу равенства всех перед законом и судом. Гарантии неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы рассматриваются как оставшиеся в наследство от тоталитарного прошлого преимущества и привилегии, противоречащие закону. Предлагается отказаться от этого наследия, установив единый для всех порядок привлечения к уголовной ответственности. На эту тему в Государственную Думу от депутатов уже поступило несколько законопроектов, а некоторые заявили о необходимости проведения по этому вопросу референдума. В преддверии прошедших выборов к этим инициативам иначе, как к популистским, относиться было нельзя.

Действительно, ст. 19 Конституции РФ провозглашен принцип равенства всех перед законом и судом. При этом отмечается, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Реализация конституционного принципа равенства всех перед законом и судом предполагает, что каждый должен отвечать за правонарушения в установленном для всех общем порядке. Но нельзя забывать, что та же Конституция оговаривает и исключения из этого правила, устанавливая неприкосновенность Президента РФ, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, судей (ст. 91, 98 и 122).

Кстати, институт неприкосновенности не является изобретением российских законодателей, он заимствован из международного опыта, тем более что «общепризнанные принципы и нормы международного права» объявлены Конституцией РФ (ч. 4 ст. 15) составной частью нашей национальной правовой системы. Международный опыт в области парламентского иммунитета не укладывается в единый стандарт.

В ряде стран при решении вопроса о пределах иммунитета законодатель исходит из общей посылки о том, что члены парламента в достаточной мере защищены от необоснованной уголовной ответственности нормами общего права. Аргументом в пользу такого решения является ссылка на высокий авторитет Конституции, законов и судебной власти, что делает излишним вмешательство парламента при применении ареста по отношению к депутату (Канада, Нидерланды). В некоторых странах (Англия, Австралия, Нигерия, Новая Зеландия, Индия) санкция парламента на ограничение иммунитета заменена согласием спикера. Конституционная формула парламентского иммунитета США, по сути, не содержит ограничений на случаи ареста, уголовной и административной ответственности, не предоставляя депутатам каких-либо привилегий.

Плюрализм правовых решений об иммунитете позволил российскому законодателю выбрать оптимальный вариант с учетом тенденций современной парламентской жизни Европы, а также учесть особенности политической обстановки в стране, делающей первые шаги к построению демократического правового государства. Исходя из мирового опыта, из практики применения законодательства о неприкосновенности парламентариев в советский и постсоветский периоды на территории России, а также рекомендаций Конституционного Суда Российской Федерации <*> в новой редакции Закона о статусе (ст. ст. 19 и 20) регулирование этого вопроса претерпело изменения. Прежде всего в Законе четко оговорен порядок обсуждения и решения вопроса о лишении парламентария неприкосновенности за правонарушения, связанные с осуществлением им своих полномочий, и за действия, не связанные с осуществлением таких полномочий.

———————————

<*> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 года «По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 828.

Однако и на этот раз в Законе (ч. 3 ст. 20) не удалось избежать ошибок. Установив, что отказ палаты Федерального Собрания в даче согласия на лишение парламентария неприкосновенности является обстоятельством, исключающим производство по уголовному или административному делу и влекущим прекращение таких дел, Закон тем самым вошел в противоречие с УПК РСФСР и КоАП РСФСР, в которые соответствующие изменения и дополнения до сих пор не внесены. Между тем порядок судопроизводства является единым и обязательным по всем уголовным или административным делам для всех судов, органов прокуратуры, предварительного следствия и дознания. Производство по уголовному или административному делу может быть прекращено только по основаниям, указанным в УПК РСФСР или КоАП РСФСР.

Не соответствует данная норма и постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 года N 5-П, в котором четко сказано, что в таких случаях решается вопрос не о прекращении дела, а о снятии вопроса о предании суду парламентария, что не одно и то же.

В нарушение УПК РСФСР, КоАП РСФСР и Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» в Законе о статусе (ч. 3 ст. 20) установлено, что «решение о прекращении соответствующего дела может быть отменено лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств». Такая норма, например, существенно ограничивает права Генерального прокурора РФ, который может отменить как свое решение, так и решение нижестоящих прокуроров и органов предварительного следствия не только при наличии вновь открывшихся обстоятельств, но и по другим основаниям, предусмотренным УПК РСФСР и КоАП РСФСР.

Эти ошибки миновали Закон об организации органов госвласти субъектов (ст. 13 и 14), которым введен институт неприкосновенности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не предусматривается прекращение уголовного или административного дела при отказе законодателей в даче согласия на лишение депутата неприкосновенности.

IV. Социальные гарантии. В Законе не учтено, что условия медицинского и социально — бытового обеспечения членов Совета Федерации, осуществляющих свои полномочия, как правило, на непостоянной основе, не могут быть такими же, как у депутатов Государственной Думы, работающих на профессиональной постоянной основе. По объему социальных гарантий (ежемесячное денежное вознаграждение, отпуск и т.п.) Закон (ч. 2 ст. 2) приравнял члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы к федеральному министру. Между тем, если к депутату Государственной Думы такой подход оправдан, поскольку он работает в Государственной Думе на профессиональной постоянной основе, то член Совета Федерации, как мы уже отмечали, является таковым по должности главы законодательного или исполнительного органа власти субъекта Федерации. Поэтому и социальные гарантии члену Совета Федерации (кроме, может быть, жилищно — бытового обеспечения в городе Москве) должны предоставляться по месту его постоянной работы, то есть в субъекте Российской Федерации.

Кроме того, ст. 2 Закона находится во внутреннем противоречии с его ст. 27. В частности, согласно ч. 2 ст. 2 Закона по объему социальных гарантий (в том числе по размеру ежемесячного денежного вознаграждения) члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы приравниваются к федеральному министру, а председатель палаты и его заместители — соответственно к Председателю Правительства Российской Федерации и его заместителю. Однако в ст. 27 Закона речь почему-то идет о денежном вознаграждении только депутатам Государственной Думы. Оказывается, что все депутаты, независимо от занимаемой в Государственной Думе должности, за исключением председателя этой палаты, получают одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение. Что касается Председателя Государственной Думы, то ему денежное вознаграждение установлено в размере ежемесячного денежного вознаграждения Председателя Правительства РФ. О ежемесячном денежном вознаграждении заместителя Председателя Государственной Думы, вопреки ст. 2 Закона, далее в Законе ничего не говорится.

Ни слова больше в Законе не говорится также и о ежемесячном денежном вознаграждении членам Совета Федерации, Председателю этой палаты и его заместителям. Оказывается, вместо ежемесячного денежного вознаграждения ч. 1 ст. 27 Закона им в зависимости от занимаемой должности в Совете Федерации установлена дифференцированная ежемесячная денежная компенсация расходов, связанных с осуществлением полномочий члена Совета Федерации. Но это ведь не одно и то же. Таким образом, изменив кардинально в ходе доработки Закона систему материального вознаграждения членов Совета Федерации, законодатели забыли внести соответствующие поправки в ст. 2 Закона. Установив членам Совета Федерации компенсацию расходов, связанных с осуществлением ими своих полномочий, Закон четко не определил, какие же конкретно расходы в данном случае имеются в виду и чем они отличаются от дополнительных расходов, ежемесячно им возмещаемых согласно ч. 6 ст. 27 Закона, в сумме, равной пяти минимальным размерам оплаты труда.

Законом (ч. 3 и 4 ст. 27) предусмотрено, что депутату Государственной Думы устанавливается ежемесячное денежное вознаграждение в размере ежемесячного денежного вознаграждения федерального министра. Между тем Указом Президента Российской Федерации от 9 апреля 1997 года N 309 «О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации» единый размер денежного вознаграждения федеральным министрам не установлен, поскольку федеральные министры, имеющие воинское или специальное звание либо являющиеся членами Президиума Правительства РФ, получают денежное вознаграждение в иных размерах, нежели другие министры.

Частью 9 ст. 27 Закона предусматривается выплата бывшему депутату в случае неизбрания в Государственную Думу нового созыва единовременного денежного пособия в размере его ежемесячного денежного вознаграждения. Эта норма внутренне противоречива, так как прекращение депутатских полномочий не связано с фактом избрания (неизбрания) гражданина в Государственную Думу нового созыва, а прямо вытекает из срока депутатских полномочий. Срочный характер депутатского мандата по своей природе не допускает установления депутату дополнительных гарантий и компенсаций в случае прекращения его полномочий по истечении установленного срока.

V. Отпуск и пособия парламентариям. Как следует из ст. 6 Закона, член Совета Федерации, в отличие от депутата Государственной Думы, свои полномочия осуществляет на непостоянной основе (как правило, два — три дня в месяц, за исключением руководителей палаты и председателей комитетов). Поэтому норма Закона (ч. 2 ст. 28) о предоставлении им не по основному месту работы ежегодного оплачиваемого отпуска продолжительностью 48 рабочих дней с выплатой пособия на лечение не согласуется с общими принципами действующего федерального законодательства. Нельзя признать правомерным также положение Закона, в соответствии с которым члену Совета Федерации ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 48 рабочих дней «…предоставляется по замещаемой им должности главы законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации».

Прежде всего в этих нормах нет ясности. Из какого бюджета (федерального или субъекта Федерации) оплачивается члену Совета Федерации ежегодный отпуск? Если по основной замещаемой им должности президента (губернатора, главы, мэра) субъекта Федерации полагающийся ему ежегодный отпуск продолжительностью не более 24 рабочих дней оплачивается из бюджета субъекта Федерации, то вторые 24 рабочих дня отпуска (48 — 24) должны уже оплачиваться из федерального бюджета. Либо весь отпуск продолжительностью 48 рабочих дней должен оплачиваться из федерального бюджета, но никак не из бюджета субъекта Российской Федерации. Уже в период летних отпусков 1999 г. многие субъекты Федерации столкнулись с этой проблемой и решали ее по-разному.

Согласно ч. 1 ст. 28 Закона за счет федерального бюджета члену Совета Федерации к отпуску выплачивается «пособие на лечение в размере двойного ежемесячного денежного вознаграждения депутата Государственной Думы», что на сегодняшний день (см. Указы Президента РФ от 9 апреля 1997 года N 309 и от 23 августа 1999 года N 1103) составляет 18 тысяч рублей. Помимо этого, по основному месту работы главе законодательного или исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации также полагается к ежегодному отпуску пособие на лечение в размере двойного денежного содержания, что составляет не менее указанной суммы, а у некоторых глав субъектов Федерации и более. Таким образом, член Совета Федерации при уходе в отпуск может претендовать на получение пособия в 4-кратном размере. В данном случае Закон отошел от общего принципа определения размера такого пособия, который не может быть выше двойного ежемесячного денежного вознаграждения по замещаемой государственной должности. Если исходить из того, что за осуществление полномочий члена Совета Федерации ч. 1 ст. 27 Закона им, помимо денежного вознаграждения по основному месту работы, установлена еще и ежемесячная денежная компенсация расходов (членам комитетов Совета Федерации, то есть основной массе состава этой палаты, — 4500 рублей; заместителям председателей комитетов — 4725 рублей; председателям комитетов — 5580 рублей; заместителям Председателя палаты — 6480 рублей; Председателю палаты — 8600 рублей), то произвольное определение размера пособия на лечение в сумме 18000 рублей — двойное ежемесячное денежное вознаграждение депутата Государственной Думы — ничем не оправдано.

Законом (ч. 2 ст. 28) предусматривается, что депутату Государственной Думы предоставляется отпуск продолжительностью свыше 48 рабочих дней в случаях, указанных в законодательстве Российской Федерации. Однако, как уже отмечено, депутат Государственной Думы осуществляет свои полномочия на профессиональной постоянной основе, и продолжительность его отпуска как депутата уже определена данным Законом и другого отпуска у него быть не должно. Если же в данном случае законодатель имеет в виду еще какие-либо дополнительные отпуска депутатам, то почему такие льготы не распространяются на членов Совета Федерации?

VI. Пенсионное обеспечение парламентариев. Новая редакция ст. 29 Закона, по существу, содержит единый подход к вопросу пенсионного обеспечения депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Между тем предоставлением членам Совета Федерации каких-либо пенсионных прав на основании их членства в Совете Федерации противоречит статусу лиц, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе. Как мы отмечали, главы законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся к лицам, замещающим государственные должности субъектов Российской Федерации (за исключением Председателя Совета Федерации), размер и виды денежного содержания которых определяются законами соответствующего субъекта Российской Федерации. Поэтому не случайно Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы» (в редакции Указа от 15 июня 1999 года N 755) рекомендовано субъектам Российской Федерации установить за счет собственных средств соответствующие социальные гарантии, учитывая при этом положения этого Указа.

Закон (ч. 8 ст. 29) установил, что сумма государственной пенсии и ежемесячной доплаты к ней у члена Совета Федерации может составить до 75 процентов ежемесячного денежного вознаграждения депутата Государственной Думы, то есть примерно 7 тысяч рублей. Это не согласуется с общими принципами пенсионного обеспечения, по которым пенсия и доплата к ней устанавливаются исходя из денежного содержания лиц, замещавших соответствующие государственные должности.

VII. Возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью парламентариев. Согласно ч. 1 ст. 23 Закона члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы возмещается вред, причиненный их жизни и здоровью увечьем или иным повреждением здоровья, повлекшим утрату трудоспособности. Размер компенсации и члену Совета Федерации, и депутату Государственной Думы составляет разницу между ежемесячным денежным вознаграждением депутата Государственной Думы и назначенной пенсией. Данная норма прежде всего противоречит общим принципам гражданского, трудового и пенсионного законодательства, а также содержит ряд нечеткостей в изложении.

Так, в соответствии со ст. 1086 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) при определении размера возмещения вреда пострадавшему гражданину в расчет принимается именно утраченный заработок, получаемый им до увечья, а не заработок постороннего лица. В данном же случае, вопреки указанной норме, размер возмещения вреда члену Совета Федерации определяется исходя из ежемесячного денежного вознаграждения депутата Государственной Думы.

Непонятно также, о какой пенсии идет речь в ст. 23 — по старости или по инвалидности. Судя по тому, что данная норма посвящена возмещению ущерба в связи с повреждением здоровья, то можно только догадываться, что речь должна идти о пенсии по инвалидности. Закон не установил порядок определения утраты трудоспособности и срок выплаты компенсации. В соответствии со ст. 1085 ГК РФ при причинении гражданину увечья или иного повреждения здоровья возмещению подлежит утраченный заработок (в данном случае — утраченное денежное вознаграждение депутата Государственной Думы). Следовательно, возмещение вреда должно производиться на период утраты трудоспособности, поскольку именно увечье, повлекшее утрату трудоспособности, дает основание на получение компенсации. Однако законодательство на сегодняшний день не предусматривает ни одного случая снижения выплаты денежного вознаграждения депутату Государственной Думы или члену Совета Федерации, в том числе и в связи с его нетрудоспособностью, непосещением без уважительных причин заседаний палаты, комитета и по другим основаниям.

Непонятно, любое увечье, повлекшее утрату трудоспособности, дает основание на получение возмещения вреда или только увечье, повлекшее инвалидность, поскольку, согласно Закону, назначение пенсии по инвалидности является обязательным условием выплаты компенсации за повреждение здоровья.

Неясно также, выплачивается ли указанная компенсация только на период выполнения парламентских полномочий или она выплачивается и после их окончания или досрочного прекращения полномочий, а также кто в таких случаях будет производить выплату компенсации и из каких средств.

В соответствии со ст. 1085 ГК РФ при определении размера компенсации вреда пенсия по инвалидности, назначенная потерпевшему в связи с увечьем или иным повреждением здоровья, не принимается во внимание, а в Законе о статусе пенсия по инвалидности засчитывается в счет возмещения вреда.

Закон не предусматривает учет вины потерпевшего при определении размера возмещения вреда, а также возмещение дополнительных расходов на санаторно — курортное лечение, приобретение лекарств, протезирование, посторонний уход и, наконец, морального ущерба.

VIII. Гарантии трудовых прав парламентариев. Поскольку член Совета Федерации выполняет свои полномочия, как правило, на непостоянной основе, ему не могут устанавливаться гарантии трудовых прав, как это предусмотрено Законом (ст. 25).

Как видно из ч. 1 ст. 25 Закона, срок полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы засчитывается в стаж федеральной государственной службы. Однако это не значит, что указанная деятельность будет засчитываться в стаж государственной службы в субъектах Российской Федерации и стаж муниципальной службы.

Согласно ч. 3 ст. 25 Закона депутат Государственной Думы по окончании срока его полномочий вправе вернуться на прежнюю работу (занять прежнюю должность). Однако на практике по применению этой нормы возникает множество вопросов, на которые закон прямо не отвечает, а юристы дают противоположные толкования. Например, о каких в данном случае организациях идет речь: о государственных, муниципальных, местного самоуправления или в том числе и коммерческих, общественных и иных. А если до избрания депутатом он также занимал выборную должность, вправе ли он вновь занять ее и в каком порядке? Кроме того, не совсем ясно, на какой срок можно заключать трудовой договор с работником, принимаемым на должность, замещаемую ранее лицом, избранным депутатом Государственной Думы, — на неопределенный срок или на срок полномочий депутата. Но ведь депутат может избираться в Государственную Думу несколько созывов подряд, и сменивший его работник будет находиться тогда в неопределенном состоянии 10 и более лет. Правильно ли это? Если с новым работником в этих случаях заключать трудовой договор на неопределенный срок, то может возникнуть правовой конфликт, когда депутат по окончании своих полномочий решит вернуться на прежнюю работу. В Законе также не определен срок, в течение которого после окончания депутатских полномочий он может вернуться на свою прежнюю работу (занять прежнюю должность). Если следовать этой формулировке, то в соответствии с законодательством о труде бывшие депутаты Государственной Думы должны реализовать это право на следующий рабочий день после окончания их полномочий, поскольку в противном случае срочный трудовой договор, заключенный работниками, замещающими их должности, будет считаться продолженным на неопределенный срок. Вернуться же на прежнюю работу (занять прежнюю должность) депутату Государственной Думы на следующий день после окончания его полномочий, как правило, не представляется возможным, да это, будем откровенны, и не в его интересах. Закон не стимулирует бывшего депутата быстро возвращаться на прежнее место работы, сохраняя за ним после прекращения депутатских полномочий непрерывный трудовой стаж при поступлении на работу в течение 6 месяцев (ст. 25, ч. 2) и жилое помещение в г. Москве — в течение 1 месяца (ст. 34, ч. 6), гарантируя ему выплату единовременного денежного пособия: при роспуске Госдумы в размере трехкратного ежемесячного денежного вознаграждения (ст. 26, ч. 1), а при неизбрании в Госдуму нового созыва — в размере ежемесячного денежного вознаграждения (ст. 27, ч. 9).

Принцип сохранения за депутатами Госдумы прежней работы (должности) независимо от места их работы (службы) не применим, например, в отношении депутатов, проходивших ранее военную службу. В этом плане положения Закона (ч. 4 ст. 25) находятся в противоречии со ст. 45 Федерального закона от 28 марта 1998 года «О воинской обязанности и военной службе» <*>, регламентирующей, кстати, приостановление военной службы не только военнослужащих, избранных депутатами Государственной Думы, но и военнослужащих, осуществляющих полномочия членов Совета Федерации.

———————————

<*> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.

Если в ч. 3 и 4 ст. 6 Закона речь идет о приостановлении военной службы как членами Совета Федерации, так и депутатами Государственной Думы, то в ч. 4 ст. 25 Закона члены Совета Федерации уже не упоминаются. К тому же в Законе о воинской обязанности (ст. 45) говорится о том, что со дня прекращения оснований для приостановления военной службы указанные лица заключают новый контракт о прохождении военной службы или увольняются с нее, а не продолжают военную службу с предоставлением прежней или равноценной должности. В связи с перечисленными расхождениями названные законы требуют соответствующей корректировки.

IX. Обеспечение парламентариев жилым помещением в г. Москве. В Законе (ч. 1 ст. 34) прежде всего неясен механизм предоставления члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы конкретного жилого помещения. В частности, не отмечено, кто и в каком порядке определяет вид предоставляемого жилого помещения. Кем и на каком основании одним депутатам предоставляют меблированное жилое помещение, другим — служебную квартиру, наконец, третьим — номер в гостинице. К тому же, если раньше номер в гостинице разряда «Высший — А» соответствовал обычному номеру улучшенной планировки, то после дефолта 17 августа 1998 года он равнозначен номеру «Люкс», что не совсем одно и то же, но при обсуждении этого Закона данное обстоятельство во внимание принято не было. Не основана также на действующем законодательстве запись о «депутатском (парламентском) жилом доме, имеющем статус общежития».

Непонятно и другое: неужели в России уже решена жилищная проблема и членам Совета Федерации за счет федерального бюджета можно выделять отдельные квартиры, которые ими будут использоваться лишь несколько дней в месяц?

Часть 5 ст. 34 Закона, по существу, дает право бронирования любого жилого помещения, занимаемого депутатом Государственной Думы до его избрания депутатом, в то время как в соответствии с жилищным законодательством бронированию не подлежат жилые помещения, находящиеся в собственности граждан, служебные квартиры и общежития.

В нарушение ст. 90 Жилищного кодекса РСФСР в ч. 6 ст. 34 Закона предусмотрено выселение в административном порядке бывших членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы из не освобождаемого ими жилого помещения. Между тем такое выселение может иметь место только по решению суда. Правовая коллизия между ЖК РСФСР и Законом о статусе, на наш взгляд, может быть разрешена только путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Закон о статусе, но ни в коем случае не в кодифицированный отраслевой законодательный акт, каковым является ЖК РСФСР.

* * *

Почему же все-таки данный Закон, при наличии стольких ошибок, неточностей и упущений, был принят, одобрен, подписан, опубликован и вступил в силу? Точный ответ можно дать, если внимательно проанализировать историю внесения данного законопроекта, процедуру его рассмотрения и принятия.

Инициаторами его в начале 1997 г. стали 12 членов Совета Федерации и 22 депутата Государственной Думы, представляющие разные регионы страны и депутатские объединения в Государственной Думе. Основным мотивом инициативы, как указано в пояснительной записке к законопроекту, явилось то, что ряд положений Закона 1994 г. требует изменений «в связи с принятием 5 декабря 1995 года Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и необходимостью приведения в соответствие с Постановлением Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 года в части устранения имеющихся в Законе внутренних противоречий и пробелов, касающихся депутатской неприкосновенности.

На протяжении трех последних лет этот законопроект претерпел множество изменений, неоднократно по ходу рассмотрения он принимался и отклонялся палатами Федерального Собрания, а также отклонялся и возвращался без рассмотрения Президентом. Для его доработки создавались рабочие группы, согласительные и специальные комиссии.

В ходе обсуждения законопроекта на пленарных заседаниях Государственной Думы не раз говорилось о его высоком качестве и о достигнутом по нему компромиссе сторон. Например, на заседании Государственной Думы один из основных инициаторов законопроекта и докладчиков по нему депутат Е.Б. Мизулина, оспаривая заключение Правительства о том, что законопроект потребует дополнительных расходов из федерального бюджета в сумме 130 миллионов рублей <*>, утверждала, «что этот закон очень корректный и он соответствует тому, что хотели бы от нас избиратели» <**>.

———————————

<*> После Указа Президента РФ от 23 августа 1999 года N 1103 «О денежном вознаграждении лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, отдельные государственные должности федеральной государственной службы, и денежном содержании федеральных государственных служащих» (СЗ РФ. 1999. N 34. Ст. 4224) эта сумма с 1 сентября 1999 года еще более возросла.

<**> Стенограмма заседаний Государственной Думы от 9 сентября 1998 года. Бюллетень N 200. С. 19.

23 июня 1999 года на заседании Государственной Думы представитель Президента РФ А.А. Котенков пояснил, что «найдено согласованное решение, устраивающее все три стороны». Далее председатель Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно — правовой реформе депутат А.И. Лукьянов отметил, что «…в данном случае найдено то возможное решение… да, оно с уступками с обеих сторон, но в любом случае Президент России взял на себя ответственность за решение целого ряда материальных вопросов, и решены все вопросы, которые составили 80 процентов поправок, вносившихся Советом Федерации». Наконец, заместитель Председателя Совета Федерации В.М. Платонов, задав себе и депутатам вопрос: «Можно ли дальше совершенствовать этот закон?», — тут же на него и ответил: «Да, конечно, можно. Но нужно ли? Нет. Сейчас текст устраивает все стороны, и поэтому я предлагаю проголосовать за него» <*>.

———————————

<*> Стенограмма заседаний Государственной Думы от 23 июня 1999 года. Бюллетень N 275. С. 11.

Наконец, достигнув консенсуса, Государственная Дума 23 июня 1999 года приняла Закон с учетом предложений Президента, 25 июня Совет Федерации одобрил его, а Президент 5 июля 1999 года подписал.

Если позиция представителя Президента РФ вполне объяснима, поскольку он вынужден озвучивать позицию гаранта Конституции, то высказывания вполне независимых, квалифицированных юристов — парламентариев несколько обескураживают.

И хотя Председатель Совета Федерации Е.С. Строев, оценивая работу палаты за истекшие пять лет, рискнул сравнить ее с «нравственным камертоном», стоит заметить, что законопроекты, внесенные палатой или отдельными сенаторами в Государственную Думу, как правило, не соответствуют требованиям Конституции и Регламенту Государственной Думы. В большинстве своем они (97 проц.) возвращаются или отклоняются Государственной Думой. Ни по одному из 145 законов, принятых Государственной Думой и отклоненных Советом Федерации за 1996 — 1999 гг., верхняя палата ни разу не высказала конкретные причины их отклонения, ограничившись общими замечаниями своих комитетов.

Или давайте проследим процедуру рассмотрения и принятия двух законов (о статусе; об организации органов госвласти субъектов). После многочисленных заседаний согласительных комиссий по тому и другому закону Государственная Дума 23 июня 1999 года по вопросам о неприкосновенности парламентариев в Законе о статусе заняла одну позицию, а через три месяца (22 сентября 1999 года) в Законе об организации органов госвласти субъектов — совсем другую.

Чем же объяснить такой подход? Видимо, есть несколько причин. Во-первых, Закон о статусе касается интересов и депутатов Государственной Думы, и членов Совета Федерации, а следовательно, без взаимных уступок и согласований он не увидел бы свет. Что же касается второго Закона, то он к депутатам Государственной Думы отношения не имеет, и они вполне могли решать эти вопросы объективно, отстраненно, наконец, квалифицированно, в точном соответствии с действующими законами. Похоже, поэтому Государственная Дума отклонила всевозможные надуманные возражения Совета Федерации, преодолела вето «нравственного камертона», а Президент подписал Закон. Во-вторых, эти Законы готовились к рассмотрению Государственной Думой разными комитетами и специалистами, что тоже имеет немаловажное значение. Во всяком случае, обе версии имеют право на существование.

Конечно, законотворческий процесс предполагает компромиссы, большие и малые. Редко, когда все стороны такого процесса были единодушны в своих оценках. Главное, чтобы компромиссные решения не выходили за рамки правового поля, чтобы вносимые поправки в законопроект не противоречили Конституции, федеральным конституционным законам и основополагающим отраслевым федеральным законам (кодексам, уставам, основам), а при наличии расхождений с другими федеральными законами одновременно решался бы вопрос о внесении в них соответствующих изменений и дополнений.

Да, законодатель может многое. Но и он должен работать по определенным правилам и технологиям.

Наглядным примером отступления от этого принципа и является, как мы убедились, анализируемый Закон, в котором содержится ряд несоответствий Конституции РФ, кодексам и другому законодательству Российской Федерации. В нем имеются внутренние противоречия и в то же время отсутствуют четкие нормы регулирования важных вопросов деятельности членов Совета Федерации, депутатов Госдумы и их помощников.

Что же, в таком случае, необходимо предпринять, чтобы исправить допущенные ошибки? Надо оперативно внести соответствующие поправки в этот и другие законы. Хочется надеяться, что это будет по силам депутатам Государственной Думы третьего созыва, что они будут выполнять свои полномочия более старательно, объективно и профессионально, что данные заметки послужат им в какой-то мере подспорьем в их важной, нелегкой и ответственной законодательной деятельности.