Нормативно — правовое регулирование реализации гражданами конституционного права на обращения

04-03-19 admin 0 comment

Булаков О.
Адвокат, 2000.


О.Н. Булаков, заведующий кафедрой государственно — правовых дисциплин Института Молодежи, кандидат юридических наук.

Право граждан на обращения может быть реализовано путем направления письменных обращений в судебные, исполнительные и законодательные органы государственной власти, а также в исполнительные и законодательные органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, а также деятельности всех ветвей государственной власти и местного самоуправления. Данная норма, очевидно, должна трактоваться как непосредственное требование регламентации прав и свобод человека и гражданина исключительно законом. Об этом свидетельствует и ч. 3 ст. 55, гласящая, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом.

В настоящее время законодательно урегулирован лишь порядок обращения граждан в судебные органы общей и специальной компетенции. Что же касается порядка направления обращений в органы исполнительной власти, то он определяется значительным количеством подзаконных нормативно — правовых актов, а регламентация порядка направления петиций в законодательные органы власти находится лишь на этапе становления.

По степени защиты общественного и частного интереса формы реализации рассматриваемого права граждан могут быть условно разделены на публичные (обращения в Конституционный Суд и представительные органы власти) и частные. К последним относится рассмотрение частных жалоб в суде общей компетенции и в административном порядке.

В первоначальной редакции Закон РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации» предоставлял гражданам право на обращение в Конституционный Суд с жалобой в том случае, если они исчерпали все возможности защиты своих прав в системе судов общей компетенции. Иными словами, только пройдя все три судебные инстанции: суд первой инстанции, кассационный и надзорный суд — гражданин имел право на обращение в Конституционный Суд РФ.

Такой порядок, как показывает практика, оказался малоэффективным. Новый Закон изменил порядок подачи гражданами жалоб в Конституционный Суд РФ. В соответствии со ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» гражданин, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, вправе обратиться с жалобой в Конституционный Суд РФ. Исходя из сказанного, нетрудно представить себе последствия подобных изменений.

Во-первых, после принятия Конституции РФ далеко не все нормативно — правовые акты текущего законодательства, которыми преимущественно руководствуются суды общей компетенции, приведены в соответствие с Основным законом страны. Во-вторых, дальнейшая нормотворческая деятельность федерального парламента и законодательных органов субъектов Федерации ведет к отрыву норм текущего законодательства от федеральной Конституции. Одна из причин такого положения кроется в медленной работе Федерального Собрания РФ над конституционными и иными федеральными законами, регламентирующими права и свободы человека и гражданина. В-третьих, несмотря на провозглашение Конституции РФ актом прямого действия (ч. 1 ст. 15), суды общей компетенции неохотно применяют ее нормы для регламентации тех или иных правоотношений.

Таким образом, не далек тот день, когда Конституционный Суд РФ окажется буквально завален огромным количеством жалоб граждан и будет не в силах справиться со все возрастающим их потоком. К тому же обращение гражданина с жалобой в Конституционный Суд о неконституционности подлежащего применению закона неизбежно ведет к приостановлению судопроизводства по данному делу до решения Конституционного Суда.

Каков выход из создавшегося положения? Квалификация судей судов общей компетенции позволяет им самостоятельно оценить соответствие того или иного закона или иного нормативно — правового акта Конституции РФ. Поэтому можно было бы делегировать этим судам часть полномочий Конституционного Суда, связанных с определением конституционности нормативно — правового акта, подлежащего применению в конкретном деле. Однако последствия подобного шага могут оказаться разрушительными для правовой системы России. Не исключена ситуация, при которой различные суды первой или второй инстанции будут приходить к различным выводам по вопросу о конституционности конкретного нормативно — правового акта или отдельных его положений. Следствием подобных решений судов будет положение, при котором один и тот же федеральный нормативно — правовой акт в одной области или районе прекратит свое действие в соответствии с решением суда, а в другой будет продолжать действовать.

Решение суда общей компетенции о признании неконституционным нормативно — правового акта, подлежащего применению в конкретном деле, в любом случае потребует утверждения на общефедеральном уровне, то есть в том же Конституционном Суде РФ. Другое дело, что утверждение или неутверждение решения суда общей компетенции о признании неконституционности того или иного нормативно — правового акта может происходить по упрощенной схеме, в форме, напоминающей распорядительные заседания.

Однако даже признание Конституционным Судом РФ нормативно — правового акта, подлежащего применению в конкретном деле, неконституционным не решает по существу проблемы обращения гражданина. В соответствии с ч. 4 ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», если признание Конституционным Судом нормативного акта неконституционным создало пробел в правовом регулировании, то может быть применена норма Конституции РФ. Таким образом, суд общей компетенции оказывается в положении, когда в основу судебного решения должна быть положена конституционная норма. Представим себе, что Конституционный Суд признал неконституционным одно из положений Закона РФ «О государственных пенсиях РФ» или Кодекса законов о труде. Как на основе ст. 39 или 37 Конституции РФ народный суд сможет разрешить спор между работником и работодателем? К тому же как обеспечить единообразие применения Конституции РФ различными судами при рассмотрении аналогичных дел? Очевидно, авторы Конституции РФ и Закона о Конституционном Суде РФ забыли, что Россия является страной романо — германской, а не англо — саксонской семьи права и судебный прецедент в ней не может быть положен в основу деятельности суда.

Из сложившейся коллизии можно было бы выйти путем толкования норм Конституции РФ, которое вправе давать Конституционный Суд РФ, но он не вправе делать этого по своей инициативе, а также по запросам судов и граждан. Зато, согласно ч. 5 ст. 125, он обязан давать толкование по запросам тех органов государственной власти, которые сами, своими актами вправе дополнить (и делают это на практике) любую статью Конституции РФ. Итак, существующий порядок обращения граждан в Конституционный Суд РФ не решает главной задачи — разрешения обращения гражданина по существу и на практике применен быть не может. Такой же вывод можно сделать и относительно положений Конституции РФ, декларирующих ее прямое действие. Необходимо либо вернуться к прежнему порядку, когда обращение в Конституционный Суд завершало «мытарства» гражданина по судебным инстанциям, либо разработать закон, подробно регламентирующий действие всех сторон данной процедуры, с установлением сроков и правовых последствий принимаемых решений.

Следующая публичная форма реализации права граждан на обращения — гражданская законодательная инициатива, осуществляемая в форме подачи петиций в представительные органы власти. Причин для выделения этой формы обращений граждан в самостоятельную научно — правовую проблему несколько. Во-первых, как отмечалось выше, это достаточно новая, малоисследованная отечественной правовой наукой сфера проявления политической активности граждан. Во-вторых, данная форма коллективной реализации права граждан на обращения имеет свои специфические проявления и требует самостоятельного нормативно — правового регулирования. В-третьих, реализация гражданской законодательной инициативы непосредственно связана с деятельностью представительного органа власти и не может быть рассмотрена вне связи с ним.

Первый вопрос, возникающий при рассмотрении проблемы реализации гражданской законодательной инициативы, состоит в определении субъекта права на обращения. Очевидно, что должно быть какое-то количество граждан, проживающих на территории, находящейся под юрисдикцией данного представительного органа власти. В нашей стране легитимное количество граждан, имеющих право поддержать ту или иную гражданскую инициативу, определяется путем установления абсолютного числа граждан, которые должны выступить в поддержку инициативы, или относительного процентного состава от числа зарегистрированных избирателей. В частности, для регистрации кандидата в Президенты РФ достаточно собрать в его поддержку 1 млн. подписей граждан, обладающих активным избирательным правом. Такое же число было необходимо для поддержки требования о назначении референдума, однако в новом Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» эта цифра увеличена в два раза.

Что же касается практики реализации гражданской законодательной инициативы, то соответствующим постановлением Московской городской Думы число граждан, которые могут высказаться в поддержку инициативы, определено в абсолютной цифре — 10 тыс. человек.

Возникает вопрос: какой из способов определения числа граждан — участников гражданской законодательной инициативы наиболее оптимален? Очевидно, что установление абсолютного числа граждан значительно упрощает дело, поскольку освобождает инициативную группу и представительный орган власти (или избирательную комиссию) от необходимости вычисления процентного отношения и споров о том, от какого числа избирателей необходимо определять конкретный процент. В то же время, как показывает практика развития институтов референдума и президентства, абсолютная цифра, как правило, берется «с потолка»; поэтому в зависимости от конкретной ситуации в парламенте она может значительно колебаться в ту или иную сторону.

Должна ли законодательная инициатива граждан соответствовать закону или может ему противоречить? Существуют ли различия при внесении проекта или изменении действующего обычного и конституционного законов? Может ли гражданская инициатива быть направлена на изменение Конституции? Что касается соответствия закону, то, очевидно, гражданская законодательная инициатива, как и инициатива любого другого субъекта законодательной инициативы, может быть направлена на изменение закона, его отмену или принятие нового. Не должно быть различий и в порядке внесения проекта или изменения конституционного или иного другого закона.

Единственный акт, которому должна соответствовать гражданская законодательная инициатива, — это процессуальный закон о порядке ее реализации. Гражданская законодательная инициатива не должна также нарушать действующую Конституцию. Следовательно, в парламент в порядке реализации этой инициативы нельзя внести проект конституционного закона, не предусмотренный Конституцией.

Внесение изменений в федеральную Конституцию в порядке реализации гражданской инициативы — вопрос более сложный. Как известно, ст. 134 Конституции РФ в число субъектов, которые имеют право вносить предложения о поправках и пересмотре Основного закона, не включает граждан и их объединения. В то же время согласно ч. 3 ст. 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа является референдум. Проведение конституционного референдума имеет в России не только историческую аналогию, но и правовую основу в виде нормы ч. 3 ст. 135 Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О референдуме в Российской Федерации». Следовательно, вопрос о возможности внесения изменений в действующую Конституцию или проекта новой Конституции в порядке гражданской законодательной инициативы также должен иметь положительное решение.

Думается, что попытки закрепления механизма реализации гражданской законодательной инициативы в региональном законодательстве должны подтолкнуть федеральные органы государственной власти на подобный шаг. Это потребует прежде всего внесения изменений в текст действующей Конституции РФ. В частности, в ст. 3 Основного закона гражданская законодательная инициатива должна быть включена в число высших форм непосредственного выражения народом своей власти наряду с референдумом и выборами. Дополнения должны быть внесены и в ч. 2 ст. 32, регламентирующей право граждан избирать и быть избранными, и участвовать в референдуме. Эти изменения не меняют принципиально содержания Конституции РФ, однако, как известно, излишне усложненный порядок внесения в Основной закон подобных изменений на сегодняшний день не позволяет этого сделать.

Что касается процедурных моментов, связанных с формированием инициативной группы, ее регистрацией, сбором подписей и рассмотрением гражданской законодательной инициативы в представительном органе власти, то они вряд ли должны отличаться от установленных действующим законодательством о референдуме, выборах и регламентами представительных органов власти. Как раз наоборот, это та сфера конституционно — правового регулирования, где давно уже назрел вопрос о проведении унификации законодательства. И подготовка проекта федерального закона о порядке реализации гражданской законодательной инициативы лишь ускорит этот процесс.

В то же время необходимо законодательно закрепить право субъектов гражданской законодательной инициативы участвовать в процессе рассмотрения инициативы в представительном органе власти.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы.

1. На сегодняшний день российская правовая система не готова к реализации конституционного принципа о прямом действии Основного закона страны на всей ее территории. Воплощение его в жизнь потребует не только соответствующего законодательного оформления, но и реформы всей судебной системы страны.

2. В Российской Федерации отсутствует законодательство, обеспечивающее реализацию гражданами права на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления в части подачи жалоб в Конституционный Суд РФ. Что же касается законодательства, регламентирующего порядок направления гражданской законодательной инициативы в федеральный парламент и иные представительные органы государственной власти и местного самоуправления, то оно находится лишь в стадии формирования. Эти вопросы требуют решения в виде издания федеральных законов и внесения изменений в действующее законодательство — вплоть до Конституции РФ.

3. Отсутствие перечисленных правовых механизмов лишает институт права граждан на обращения публично — правового содержания, сводя его исключительно к механизму защиты частного интереса в судебном и административном порядке. В свою очередь, это в сочетании с отсутствием законодательного оформления механизма реализации гражданами права требования назначения референдума в порядке народной инициативы ведет к значительному ослаблению демократического характера российского государства, превращению его в полицейское.