Свободные экономические и оффшорные зоны

04-03-19 admin 0 comment

Викторов И.
Законность, 2000.


И. Викторов, кандидат юридических наук.

Оффшор (англ. off shore — «вне берега») — территория, применяемая для мировых финансовых центров, а также некоторых видов банковских операций <*>. Зарубежные оффшорные зоны — не только крупный источник, питающий международную организованную преступность, но и один из каналов вывоза из страны капиталов, отмывания незаконных доходов и уклонения от уплаты налогов.

———————————

<*> См.: Энциклопедический юридический словарь. ИНФРА-М, 1998, с. 221.

Так, по данным Счетной палаты России, только на Кипре российскими гражданами было создано около 4 тыс. предприятий, из которых лишь 40 внесены в реестр Государственной регистрационной палаты при Министерстве экономики России. Всего же по оценкам специалистов этого министерства в оффшорных зонах создано около 60 тыс. предприятий с российским участием, на счетах которых концентрируется нелегально вывезенный из России капитал. Чтобы противостоять оттоку капитала из страны, Центробанк вынужден прибегать к жестким мерам. Одной из последних стала борьба с расчетами через оффшоры. Принятие Указания ЦБР N 606-У от 13 июля 1999 г. позволило ЦБ ввести 50-процентное резервирование под операции с оффшорами. В результате, по данным заместителя Председателя ЦБ, объем операций хотя и уменьшился, однако ежемесячно из России переводится в оффшорные зоны около 400 млн. долларов <*>.

———————————

<*> «Доллары бегут куда глаза глядят». — Мир за неделю, 2000, N 4, с. 6.

Российское правительство разработало законопроект, который дает право устанавливать порядок регистрации внешнеторговых контрактов. Уполномоченный орган (его еще предстоит определить) сможет наложить запрет на ту или иную сомнительную внешнеторговую операцию. С 1 января 2000 г. вступила в силу инструкция, определяющая порядок осуществления валютного контроля за поступлением в РФ выручки от экспорта товаров, принятая ЦБ и ГТК, в которой подробно регламентированы порядок оформления Паспорта сделки, обмена информацией между банками и ГТК, представления отчетности и другой информации.

В настоящее время, по оценкам экспертов МВФ, ежегодный объем отмывания денег составляет около 500 млрд. долларов. До принятия законов о противодействии отмыванию денег преступники умело пользовались несовершенством законодательства, и основная часть таких доходов легализовывалась путем неконтролируемого «ввода» в легальные отрасли коммерческой деятельности, что существенно влияло на экономическое состояние государств.

Оффшорные зоны в деле отмывания денег играют главную роль. Именно в этих зонах «грязные» деньги отделяются от источника происхождения. По мере развития деятельности транснациональных криминальных корпораций стало происходить осознание государствами этого опасного явления.

В качестве примера можно привести Закон об экономическом развитии Сейшельских островов (1996 г.). В соответствии с ним инвесторы, разместившие на Сейшельских островах сумму не менее 10 млн. долларов США, освобождались от уголовного преследования за легализацию доходов и приобретали защиту имущества от конфискации, если только не совершали насильственных преступлений или преступлений, связанных с наркотиками, непосредственно на Сейшелах.

В 1989 г. в Париже по решению совещания на высшем уровне стран «Большой семерки» была создана «Специальная финансовая комиссия по проблемам отмывания денег» (сокращенно FATF). В настоящее время членами FATF являются 26 государств. Основные направления деятельности Комиссии — разработка и совершенствование системы мер, направленных на борьбу с отмыванием денег, выработка и распространение рекомендаций. В 1998 г. между Центральным банком РФ и FATF подписан Меморандум, многие рекомендации FATF учтены ЦБ при разработке нормативных актов, в том числе упомянутого Указания N 500-У.

Наиболее эффективным путем противодействия транснациональным криминальным корпорациям является подрыв финансовой основы их деятельности путем оказания давления на оффшорные зоны со стороны мирового сообщества по аналогии с современной практикой деятельности Совета Безопасности ООН в ситуациях, квалифицируемых как угроза миру, нарушение мира или акт агрессии.

На 4-й Европейской конференции спецслужб по вопросам борьбы с коррупцией и оффшорными финансовыми центрами, проводимой под эгидой Совета Европы, были высказаны и другие рекомендации по ужесточению законодательства в оффшорных зонах, а именно:

а) секретность банковских операций никогда не должна служить препятствием для проведения уголовного расследования;

б) персонал правоохранительных органов должен быть обучен специалистами банковского и аудиторского дела вопросам оффшорных компаний, их деятельности и возможности злоупотреблений;

в) необходимо снять банковскую тайну в отношении личности бенефициарных владельцев компаний, сообщать сведения об основном владельце компании;

г) упростить процедуру подачи запросов судебными и правоохранительными органами;

д) создать банк данных по обмену информацией о подозрительных финансовых операциях;

е) хранить финансовую документацию в течение 5 лет;

ж) банки с системой SWIFT должны проводить идентификацию отправителя и получателя переводов, названия финансового института, который инициировал платежное поручение;

з) не допускать учреждения компаний — «почтовых ящиков»;

и) заключить договоры о двойном налогообложении между оффшорным государством и государством, на чьей территории находится оффшорная компания;

к) определить минимум актива банка на оффшорной территории и ограничить возможности регистрации без этого капитала;

л) при регистрации компании должны указываться юридические и физические лица, осуществляющие руководство компанией, и бенефициарии.

В России специального законодательства, регулирующего оффшорное направление, нет. Что же касается регистрации оффшорных компаний и самих финансовых потоков в оффшорные финансовые центры, то эти процедуры предусмотрены определениями валютных операций, сформулированными в Законе РФ «О валютном регулировании и валютном контроле».

Так, регистрация резидентами компаний в странах со льготным режимом налогообложения, покупка акций и взносы в уставные капиталы иностранных предприятий, открытие счетов в банках за пределами РФ являются валютными операциями, связанными с движением капитала, и должны осуществляться в порядке, устанавливаемом Банком России. Им в целях ограничения вывоза капитала из страны установлен разрешительный порядок на совершение указанных операций. Такой же порядок определен Банком России на основании п. 2 ст. 5 Закона и для открытия счетов в банках за пределами РФ российскими предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами (последними — за исключением открытия счетов во время пребывания за границей).

При совершении указанных сделок без лицензии Банка России они признаются недействительными, а все полученные по ним доходы изымаются в доход государства на основании ст. 14 указанного Закона.

5 июля 1999 г. Президентом РФ подписан Закон о внесении дополнения в ст. 28 ФЗ «О банках и банковской деятельности», которым установлено, что кредитные организации устанавливают корреспондентские отношения с иностранными банками, зарегистрированными на территории оффшорных зон иностранных государств в порядке, определяемом Банком России. Во исполнение этого Закона издано Указание ЦБ от 26 августа 1999 г. N 634-У «О порядке установления уполномоченными банками корреспондентских отношений с банками — нерезидентами, зарегистрированными в государствах и на территориях, предоставляющих льготный налоговый режим и (или) не предусматривающих раскрытие и предоставление информации при проведении финансовых операций (оффшорных зонах)».

Казалось бы, и порядок установлен, и меры ответственности предусмотрены, однако не работает ни то, ни другое. За все время действия Закона Банком России выданы единицы лицензий, а из страны ежегодно продолжают утекать миллиарды долларов без всяких лицензий.

Определенная надежда возлагалась на Уголовный кодекс, где впервые предусматривается уголовная ответственность за преступления, связанные с легализацией (отмыванием) денежных средств, приобретенных незаконным путем (ст. 174), и невозвращением из-за границы средств в иностранной валюте (ст. 193). Однако пока не работают и эти статьи. В ст. 193 слишком расплывчато сформулирована форма вины и не заложен механизм возмещения причиненного экономического ущерба. Формулировка статьи мешает правоохранительным органам РФ эффективно сотрудничать с зарубежными коллегами по возврату вывезенных средств, не предусматривает конфискации имущества. В результате по ст. 193 УК РФ в 1998 г. осужден 1 человек, а в 1999 г. — 3.

Таким образом, действующее российское законодательство не содержит какого-либо правового определения внутреннего российского оффшора. На практическом же (не правовом) уровне к оффшорам прежде всего относят действующие в России свободные экономические зоны (СЭЗ) и закрытые административно — территориальные объединения (ЗАТО).

Согласно международным стандартам СЭЗ должна отвечать двум основным требованиям: иметь льготы для привлечения иностранных инвестиций и хорошее экономико — географическое положение. Кроме того, все ныне действующие зоны и регионы — претенденты на такой статус располагаются на очень значительных территориях (в пределах республики, области, города — гиганта). Однако мировой опыт показывает, что на обустройство 1 кв. километра экспортопроизводящей зоны требуется около 40 — 45 млн. долларов США, а в виде вложений в организацию таможенно — торговой деятельности — 10 — 15 млн. долларов. В России такие зоны, как СЭЗ в Читинской области или Алтайском крае, занимают территорию, равную 432 тыс. кв. км и 262 тыс. кв. км соответственно, и поэтому по-настоящему их обустроить практически невозможно.

Опыт деятельности СЭЗ на территории России показал, что с очень большими оговорками к СЭЗ можно отнести только две зоны: это «Янтарь» и «Находка», да и то не как экспортопроизводящие (именно с этой целью они создавались), а как экспортирующие, т.е. используемые как российскими, так и иностранными инвесторами исключительно для вывоза продукции.

Федеральный закон о государственном регулировании внешнеторговой деятельности (ст. 23) определяет, что особый территориальный режим хозяйственной, в том числе внешнеэкономической деятельности на территории свободных экономических зон, устанавливается федеральным законом о свободных экономических зонах, другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации.

Длительное отсутствие специального закона привело к тому, что процесс создания и функционирования свободных экономических зон в России проходил не в соответствии с едиными общегосударственными критериями и предложениями, а в соответствии с правовыми актами разных органов государственной власти, носящими, как правило, индивидуальный характер, учитывающими интересы конкретных регионов и территорий, которые по своему содержанию значительно отличаются друг от друга по виду и характеру льгот, которые им предоставлялись.

В период 1992 — 1999 гг. федеральными органами государственной власти было принято более 50 нормативно — правовых актов о создании на территории России около 40 свободных экономических и таможенных зон и их функционировании.

В Федеральном законе «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 9 июля 1999 г. определены основные гарантии иностранных инвесторов на инвестиции и получаемые от них доходы и прибыль, а также условия предпринимательской деятельности на территории России. Кроме того, практически во всех Положениях о СЭЗ содержится разноплановый перечень дополнительных льгот по привлечению иностранных инвестиций, а также конкретные налоговые и таможенные льготы.

Обращаясь к правовой стороне конкретных льгот, заложенных в Положениях о СЭЗ, необходимо оценивать их на предмет соответствия действующему законодательству в области налогового, валютного, банковского и таможенного регулирования, а также исходя из содержания федеральных законов и иных правовых актов, адресованных конкретным зонам.

Предприятия и организации, находящиеся на территориях свободных экономических зон, почувствовали льготное финансирование. Анализ практики показал, что в этом деле обнаружились серьезные изъяны: предприятия или компании регистрировались в СЭЗ, пользовались льготами, а производственную деятельность осуществляли в другом субъекте Федерации.

В качестве примера можно привести деятельность известной корпорации «Ферейн», которая была зарегистрирована на Северном Кавказе, а производственную деятельность осуществляла в Москве и Московской области.

Правоохранительные и налоговые органы, находящиеся на территории, где предприятия осуществляли производственную деятельность, были лишены возможности проверять финансовые документы, которые отсылаются в СЭЗ, а органы, находящиеся в этих зонах, не могли в полной мере осуществлять проверку по финансовым документам. Это давало возможность недобросовестным фирмам занижать доходы, быть перевалочными пунктами для вывоза капиталов во внешние оффшоры, где след их терялся.

В отдельных СЭЗ были приняты внутренние положения, которые предоставляют предприятиям льготы, не предусмотренные Указом Президента РФ «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон на территории Российской Федерации» от 4 июня 1992 г. Так, Президент Республики Калмыкия 12 марта 1999 г. издал Закон «О налоговых льготах предприятиям, осуществляющим инвестиции в экономику Республики Калмыкия». Этим законом предприятия освобождаются от уплаты налога на прибыль (доход) в части, зачисляемой в бюджет республики; налога на имущество в части, зачисляемой в бюджет республики; налога с владельцев транспортных средств; налога на совокупный доход для субъектов малого предпринимательства, зачисленного в бюджет республики; сбора на нужды образовательных учреждений.

Этим же законом на 50% от ставки федерального налога понижен налог на пользователей автомобильных дорог в территориальный дорожный фонд. Данный закон распространяется на предприятия, созданные на территории республики вне зависимости от места происхождения капитала, в том числе с участием иностранных юридических и физических лиц, а также представительства и обособленные подразделения предприятий, созданные за пределами республики, но стоящие на налоговом учете в республике.

Для подготовки предложений о принятии законов, определяющих положение в зонах свободного экономического предпринимательства, необходимо:

— проведение экспертной оценки экономической эффективности предприятий в свободных экономических зонах;

— приведение положений о СЭЗ в соответствие с нормативными актами, на основании которых они приняты;

— разрешить действие в СЭЗ предприятий, осуществляющих производственную деятельность;

— открытие СЭЗ осуществлять только под конкретные инвестиционные проекты.

Таможенный кодекс РФ 1993 г. заложил основы для создания свободных таможенных зон, являющихся одной из разновидностей СЭЗ. В то же время ряд вопросов, связанных с созданием и функционированием свободных таможенных зон, остался неурегулированным, что не дало возможности для их создания и функционирования. К таким вопросам, в частности, относятся распоряжение и порядок пользования землей, валютный режим в зонах, финансирование создания и развития зон, порядок управления зонами, система взаимоотношений администрации зоны с федеральными и региональными органами власти и управления и др. Отсутствие четкого законодательства о СЭЗ, базирующегося на продуманной концепции их создания и развития, которая строилась бы на основе апробированных мировой практикой подходах, привело к тому, что процесс формирования СЭЗ в России не достиг желаемых результатов.

Существенным пробелом в законодательстве о СЭЗ является предоставление Положениями о СЭЗ иностранным инвесторам, осуществляющим разработку природных ресурсов, налоговых и иных льгот наравне с инвесторами, действующими в обрабатывающей и других отраслях промышленности. В большинстве стран действует иная, более правильная практика: иностранным инвесторам, занимающимся разработкой природных ресурсов, какие-либо льготы не предоставляются. Более того, в ряде случаев эти инвесторы облагаются дополнительными налогами (плата за использование природных ресурсов).

Материалы прокурорских проверок и данные контролирующих органов свидетельствуют о том, что в свободных экономических зонах имеют место массовые случаи несоответствия инвестиционной, производственной и внешнеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов действующему российскому законодательству; получил развитие теневой бизнес.

Отмечается тенденция осложнения криминогенной обстановки в свободных экономических зонах. Нередко СЭЗ используются в качестве «канала перекачки» стратегического сырья, дефицитных ресурсов и валюты из России за границу. Согласно экспертным оценкам, из 2 млрд. долларов США, ежемесячно нелегально вывозившихся из России, наибольшая часть проходила через СЭЗ.

В ходе проверок деятельности хозяйствующих субъектов в СЭЗ, в частности в Калининградской области, проведенных за последнее время, выявились наиболее часто встречающиеся нарушения российского законодательства в свободных экономических зонах следующего характера:

— нарушение правил поведения экспортно — импортных операций;

— нарушения законодательства в области приватизации государственной собственности;

— использование не по назначению средств целевого бюджетного кредита, отсутствие бухгалтерского учета в области использования кредитных ресурсов;

— нарушение Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» при вывозе валюты с территории России физическими и юридическими лицами;

— нарушение налогового законодательства, сокрытие налогов, в том числе в крупных и особо крупных размерах;

— превышение служебных полномочий должностными лицами в СЭЗ и признаки коррупции в сфере внешнеэкономической деятельности;

— нарушение банковского законодательства;

— создание и регистрация предприятий с нарушением установленного законом порядка;

— нарушение таможенных правил и таможенного законодательства;

— незаконный вывоз за рубеж стратегического сырья и товаров под видом продукции собственного изготовления.

В ходе проверок, проведенных прокурорами в СЭЗ, был выявлен ряд нарушений действующего внешнеэкономического законодательства, по которым принимались соответствующие меры реагирования.

Однако эффективность прокурорских мер реагирования остается далеко не высокой, а потому правонарушения повсеместно повторяются, общее состояние законности в этой сфере остается неудовлетворительным.

Такое положение объясняется существенными пробелами, противоречиями и несовершенствованием законодательной базы о СЭЗ; слабой организацией системы государственного контроля за осуществлением внешнеэкономической деятельности в СЭЗ; недостаточным обустройством территорий СЭЗ; недостатками и существенными упущениями в организации и осуществлении прокурорского надзора.

Сложная экономическая обстановка в стране диктует необходимость активной и наступательной позиции прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики, внешнеэкономических, валютных, банковских отношениях в СЭЗ. Однако на деле надзор за исполнением законов в этой сфере не стал одним из приоритетных направлений в работе многих прокуратур регионов СЭЗ.

Слабо осуществляется должное взаимодействие и координация деятельности по укреплению законности и правопорядка в сфере ВЭД с другими правоохранительными и контролирующими органами регионов (МВД, ФСБ, транспортные прокуратуры, налоговые, таможенные и др. органы). В результате проводимые прокурорами проверки и другие мероприятия в сфере ВЭД не всегда являются эффективными и не достигают поставленных целей.

Прокуроры республик, краев и областей крайне редко организуют и проводят глубокие проверки в банковских, налоговых, таможенных и других органах экспортного и валютного контроля.

Применяемые формы прокурорского реагирования порою неадекватны характеру выявленных правонарушений, а поэтому по предложениям прокуроров к соответствующей ответственности привлекаются виновные лица лишь в единичных случаях.

Многие надзорные проверки не носят должной профилактической направленности и не оказывают существенного влияния на своевременное пресечение правонарушений.

Крайне редко направляются в суды заявления о признании недействительными, как противоречащими закону, внешнеэкономических сделок (контрактов). По инициативе прокуроров к недобросовестным участникам ВЭД почти не применяются предусмотренные законодательством санкции (лишение лицензии, аннулирование регистрации контракта и др.).

Многими прокурорами проверки проводились без участия специалистов и носили неглубокий характер. Остается низким качество актов прокурорского реагирования. В большинстве представлений предложения носят общий характер и не содержат конкретных рекомендаций, направленных на устранение выявленных нарушений законов, не указываются должностные лица, виновные в нарушении законов, и не ставятся вопросы об их ответственности. Не использовались горрайпрокурорами средства массовой информации в освещении результатов проверок и пропаганде внешнеэкономического законодательства.

Практически по каждому третьему акту прокурорского реагирования есть замечания, относящиеся к их качеству: нет соответствующих ссылок на норму законодательного акта, которая нарушена; не всегда даются названия указов Президента и постановлений Правительства РФ; в ряде случаев изобилуют ссылки на инструкции и другие ведомственные нормативные акты; предложения прокуроров не содержат конкретных рекомендаций.

Надзор за исполнением внешнеэкономического законодательства в сфере экономики, валютных и банковских отношений и впредь следует рассматривать одним из важнейших и приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры, направленных на защиту экономических интересов как регионов, так и России в целом.

С этой целью прокурорам субъектов Федерации необходимо:

— систематически анализировать состояние законности в сфере внешнеэкономической деятельности;

— во взаимодействии с другими правоохранительными органами и с участием специалистов регулярно проводить проверки исполнения внешнеэкономического, таможенного, валютного, банковского законодательства;

— усилить методическую направленность в организации работы по общему надзору, обеспечить своевременное поступление в прокуратуру основных источников информации для оперативного анализа сведений о внешнеэкономических правонарушениях;

— проводить (по мере необходимости) межведомственные совещания с участием правоохранительных и контролирующих органов по вопросам выработки согласованных мер, направленных на пресечение нарушений законодательства в сфере экспортно — импортных, таможенных, валютных, банковских отношений;

— по результатам надзорных проверок с учетом характера и тяжести выявленных нарушений законов принимать адекватные меры прокурорского реагирования, добиваясь привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности;

— активизировать гражданско — правовые и уголовно — правовые меры воздействия в борьбе с нарушениями законности в сфере внешнеэкономической деятельности;

— усилить надзор за исполнением законодательства в деятельности контролирующих органов, наделенных полномочиями по валютному, экспортному, банковскому и таможенному контролю.