КВАЛИФИКАЦИЯ ПОСЯГАТЕЛЬСТВ НА ЦЕЛЕВЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ СРЕДСТВА

04-03-19 admin 0 comment

Кривенко Т., Куранова Э.
Законность, 1996.


Т. Кривенко, Э. Куранова, старшие научные сотрудники ВНИИ Генеральной прокуратуры РФ.

В последнее время получили распространение преступные посягательства на бюджетные средства, выделяемые Правительством на социальные программы и выдаваемые в виде льготных кредитов исполнителям программ.

Посягательства на льготные бюджетные кредиты могут выражаться в их расхищении, растрате, присвоении, преступно небрежном обращении, использовании их не на цели кредитования, а для извлечения доходов. Значительная доля бюджетных средств, в частности выделяемых в виде кредитов аграрному сектору, нередко попадает в руки коммерсантов — посредников, не доходя до адресата.

Растранжиривание и нецелевое использование дефицитных бюджетных ресурсов во многом объясняется отсутствием действенного контроля за прохождением этих средств, непринятием мер для своевременного пресечения их незаконного изъятия, экономическими просчетами в механизме продвижения бюджетных средств к потребителю.

О масштабах нецелевого использования государственных централизованных кредитов свидетельствуют, например, следующие цифры. Так, из выданных в 1994 г. Ненецкому автономному округу бюджетных средств для закупки продукции и завоза ее в районы Крайнего Севера 91,2 млрд. руб. 34,9 млрд. руб. (38%) истрачены не по целевому назначению. Нецелевое использование бюджетных средств, выделенных в 1994 г. Сахалину, составило 20%, Республике Горный Алтай — 62,8%.

Это свидетельствует об актуальности борьбы с посягательствами на средства целевых бюджетных кредитов, в том числе эффективного расследования преступлений в этой области.

Среди наиболее важных социальных программ, финансируемых из федерального бюджета, можно назвать следующие:

— поддержка отдельных регионов страны (свободных экономических зон, северных регионов, районов стихийных бедствий);

— поддержка некоторых отраслей народного хозяйства (сельского хозяйства, угольной промышленности), отдельных предприятий;

— поддержка новых форм хозяйствования (фермерства, малого и среднего бизнеса);

— создание рабочих мест;

— обустройство беженцев, малочисленных народов Севера;

— закупка и завоз зерна для федеральных и региональных фондов;

— завоз продукции в районы Крайнего Севера.

Процедура выделения и использования кредитов из государственного бюджета схематично может быть представлена следующим образом.

Основанием для выделения льготных бюджетных кредитов являются, как правило, постановления Правительства и заключаемые на их основе соглашения между министерством финансов и получателями кредитов. Аналогичные решения принимаются администрацией регионов в случаях выделения целевых кредитов из региональных бюджетов. В этих документах предусматриваются размеры, сроки, условия кредитования, а также цели, в соответствии с которыми могут расходоваться выделяемые средства. Цели и конкретная программа использования запрашиваемого кредита, обязательство использовать его в строгом соответствии с целевым назначением содержатся и в ходатайствах на получение бюджетных средств.

Получатели бюджетных кредитов — исполнительные органы региона, руководство министерств, региональных отделений фондов, администрация предприятия и т.д. — осуществляют дальнейшее распределение государственных средств между исполнителями, конкретными пользователями кредитов.

Обстановка выделения значительных бюджетных средств, широкие полномочия должностных лиц по распределению кредитов, бесконтрольность за целевым использованием и возвратом кредитных сумм — все это порождает многочисленные нарушения, которые нередко перерастают в корыстные преступления (присвоение, растрату, взяточничество).

К нарушениям на стадии распределения целевых бюджетных ассигнований относятся:

— несоблюдение регламента рассмотрения заявок на кредиты и их выделения (без обсуждения на комиссии по кредитной политике, на конкурсной комиссии, иного коллективного органа, уполномоченного принимать решение, по единоличным резолюциям должностных лиц);

— выделение средств без обеспечения возвратности кредита, без представления заемщиком достаточных гарантий своевременного возврата кредита, без выяснения его финансового состояния;

— задержка в распределении полученных бюджетных ассигнований, их «прокручивание» за это время с целью неправомерного извлечения дохода;

— неправомерное размещение бюджетных кредитных средств не на счетах территориальных подразделений ЦБ РФ, а в коммерческих банках, что, как минимум, приводит к упущенной выгоде для бюджета;

— раздача кредитов, как правило, под минимальный процент, равный тому, по которому выделен бюджетный кредит, либо вообще беспроцентных кредитов «нужным» людям;

— направление средств из бюджетных кредитов в уставные фонды своих либо принадлежащих родственникам, близким людям коммерческих структур;

— раздача средств из бюджетных ассигнований в виде коммерческих кредитов структурам, не имеющим отношения к выполнению целевых программ;

— расходование средств на собственные нужды.

Обстановкой бесконтрольности за целевым расходованием и своевременным возвращением государственных кредитов пользуются и непосредственные получатели этих кредитов. Они тоже допускают многочисленные нарушения, как правило, корыстного характера. Обычно на цели кредитования расходуется лишь часть полученных бюджетных средств, остальные тратятся ими по своему усмотрению.

Допускаемые получателями кредитов нарушения состоят в том, что кредитные средства тратятся не на указанные в кредитном договоре, а на иные цели:

— раздаются в виде коммерческих кредитов;

— помещаются на депозитные счета в коммерческих банках;

— используются в качестве взносов в создаваемые коммерческие структуры, направляются в виде материальной помощи своим филиалам, дочерним структурам;

— раздаются своим сотрудникам или «нужным» людям в виде беспроцентных и бессрочных ссуд;

— тратятся на оплату учебы своих детей, детей родственников, приближенных;

— на кредитные средства приобретаются квартиры, машины, иные ценности, совершаются поездки за рубеж;

— погашаются банковские кредиты, уплачиваются налоги, оплачивается аренда помещений и прочие хозяйственные расходы.

Подобные нарушения со стороны должностных лиц в некоторых случаях могут быть результатом бесхозяйственности, неумелого подхода к распределению бюджетных ассигнований, стремления решить за счет целевых средств какие-то иные, но тоже важные задачи региона, отрасли, предприятия. Однако гораздо чаще имеют место корыстные злоупотребления служебным положением, взятки, использование кредитных средств для личного обогащения.

Хотя природа этих нарушений различна, в результате дефицитные государственные средства не возвращаются в бюджет, попадают не тем, кому они предназначены.

Однако первоочередное внимание должно быть направлено на выявление и доказывание нарушений в распределении и использовании кредитных средств, носящих явно корыстный характер.

Вот пример преступных посягательств на бюджетные средства по материалам конкретного уголовного дела.

В 1994 г. федеральная корпорация «Росхлебопродукт» поручила одному из своих областных подразделений, преобразованному в акционерное общество открытого типа, закупить пшеницу в федеральный и региональный фонды, перечислив ему соответственно 10 млрд. и 1,65 млрд. руб. из средств государственного бюджета, выделенных корпорации на эти цели.

Закупка зерна должна была осуществляться филиалами АООТ, созданными на базе хлебоприемных и зерноперерабатывающих подразделений. Однако руководитель АООТ Н. решил закупить зерно через посредников — сторонние коммерческие предприятия, никакого отношения к закупке и переработке зерна не имеющие. Так, 1,65 млрд. руб. он перечислил ТОО «Ингасервис», расположенному в другом областном центре. Получив бюджетные деньги, это ТОО закупило пшеницы всего около 2 тыс. т на сумму 414,1 млн. руб., остальные деньги использовало в собственном обороте. 8,35 млрд. руб. Н. перечислил также в другой регион — акционерному обществу закрытого типа «Стик», одним из руководителей которого был его сын. Фирма «Стик» закупила 610 т пшеницы на 156 млн. руб. Оставшиеся более 8 млрд. руб. были израсходованы по усмотрению руководителей «Стика»: размещены в банках на депозитных счетах, истрачены на покупку валюты. Доход «Стика» от этих махинаций составил около 1,5 млрд. руб.

Растранжиривание государственных средств, выделенных из государственного бюджета на закупку зерна, со стороны Н. состояло также и в раздаче их в виде финансовой помощи частным фирмам и другим коммерческим структурам, ссуд под проценты ниже банковских или вообще беспроцентных.

Выделенные для закупки зерна в региональный фонд 1,5 млрд. руб. Н. перечислил региональному негосударственному пенсионному фонду (РНПФ), который произвел закупку зерна всего лишь на 109,8 млн. руб. Остальные средства растратил по своему усмотрению: значительная часть денег (474 млн. руб.) была изъята наличными руководителем фонда и израсходована на личные нужды; часть бюджетных средств направлена коммерческим фирмам на погашение ссуд и процентов по ним; на оказание финансовой помощи; самая большая сумма (950 млн. руб.) была помещена на депозит в коммерческий банк. Таким образом, бюджетные деньги, выделенные на закупку зерна, превратились в источник дохода для РНПФ и стали кредитным ресурсом коммерческого банка, принесшим ему колоссальный доход.

В итоге АООТ задание по закупке зерна в федеральный и региональный фонды в кредитуемом объеме не выполнило. В то же время за счет бюджетных средств обогатился руководитель этого АО Н., его родственники и фирмы, которым он покровительствовал.

В других случаях при растрате бюджетных средств виновные маскируют невыполнение финансированного из бюджета задания и присвоение либо растрату денег подложными документами. Так, в отчеты как закупленное для федерального фонда включалось «давальческое» зерно, которое после переработки возвращалось поставщикам. Такой растрате способствовало то, что корпорация «Росхлебопродукт», распределяя кредитные ресурсы между исполнителями, не выясняла надежность их финансового положения, возможность выполнить кредитуемое задание и не контролировала его исполнение.

На бюджетные кредитные средства посягают и откровенные мошенники. Вот пример.

Зная о выделении централизованных кредитов на закупку сельхозтехники и сельхозпродукции, Ч. и его сообщники создали несколько коммерческих фирм якобы с целью выполнения этих заданий. По подложным документам, обосновывающим кредитный запрос, Ч. получил в апреле — августе 1993 г. кредиты по льготным ставкам из ресурсов, предназначавшихся для предприятий АПК. Деньги зачислялись на расчетные счета фирм, созданных мошенниками.

Фактически никакой деятельности по закупке техники и продукции для сельского хозяйства не производилось. Кредиты не были возвращены, а присвоены и истрачены на приобретение в свою собственность, собственность близких родственников, а также лиц, способствовавших получению кредитов, автомобилей, квартир, мебели, других ценных предметов. О размахе деятельности Ч. и его сообщников свидетельствуют, например, суммы их задолженности перед коммерческими банками, выдававшими деньги из централизованных кредитов: «Кубинбанку» — 368 млн. руб., «Новинвестбанку» — 6,5 млрд. руб.

Правовая оценка каждого из нарушений при бюджетном кредитовании различна и зависит от вида нарушения, правового положения субъектов преступления, направленности их умысла, характера последствий, размера причиненного ущерба.

Ответственность за многие из нарушений, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, несмотря на причиняемый ими ущерб, может наступать не в уголовно — правовом, а в административном или гражданско — правовом порядке. Однако лишь при отсутствии корыстной или иной личной заинтересованности со стороны распределителей и пользователей кредитами.

Для определения вида ответственности имеют значение размеры истраченных не по назначению средств в общей сумме полученного бюджетного кредита. Весьма важным фактором для определения вида ответственности будет вопрос о том, куда, на решение каких задач истрачены целевые кредитные ассигнования, насколько эти задачи были важны для региона, отрасли, предприятия и вызывались жизненной, производственной необходимостью.

Ответственность за несвоевременный возврат кредитных средств при определенных условиях также может наступать в гражданско — правовом порядке. В подобных ситуациях применение к нарушителям таких мер, как взыскание сумм кредитных средств, истраченных не на цели, предусмотренные кредитным договором, востребование кредитных сумм, не возвращенных в срок, а также платы за кредит и штрафных санкций за нецелевое его использование и несоблюдение сроков возврата может быть признано достаточным.

Таким образом, критериями для разграничения ситуаций, влекущих административную, гражданско — правовую или уголовную ответственность, как правило, могут служить характеристика мотивов использования бюджетных средств не по назначению, конкретных задач, решенных с помощью средств целевого бюджетного кредита, наличие или отсутствие корыстной или иной личной заинтересованности, вид и размеры причиненного ущерба.

Охарактеризуем виды нарушений, за которые могут быть применены меры уголовно — правового реагирования. Квалифицироваться многие из них будут по ч. ч. 2 и 3 ст. 147(1) УК, поскольку речь идет о посягательствах на бюджетные, т.е. государственные средства, и совершаются они преимущественно должностными лицами государственных учреждений. Случаи неправомерного завладения бюджетными средствами, причинение имущественного ущерба собственнику путем обмана или злоупотребления доверием при отсутствии признаков хищения могут квалифицироваться в зависимости от статуса субъекта (должностное или недолжностное лицо) соответственно по ст. ст. 170, 148(1), 148(3) УК.

Представляется целесообразным раздельно рассмотреть вопросы квалификации применительно к различным способам посягательств на бюджетные средства, особенностям их объективной стороны.

Действия лиц, распределяющих кредитные ресурсы, направленные на присвоение бюджетных средств, покупку квартир, машин, земельных участков, ценных вещей или состоящие в направлении кредитных средств в коммерческие структуры, владельцами которых они являются, должны квалифицироваться как хищение чужого (в данном случае государственного) имущества путем злоупотребления служебным положением, т.е. по ч. ч. 2 или 3 ст. 147(1) УК. В их действиях содержатся все основные признаки деяния, предусмотренного этой статьей: незаконное, с использованием своего должностного положения, корыстное, безвозмездное изъятие и умышленное обращение в свою пользу или пользу других лиц государственного имущества.

Для руководителей негосударственных структур, частных фирм, банков, АО, совершивших аналогичные действия в отношении полученных бюджетных средств и при этом действовавших в сговоре с названными должностными лицами в составе преступной (организованной) группы, ответственность также должна наступать по ч. ч. 2 или 3 ст. 147(1) УК.

При отсутствии преступного сговора руководителя фирмы — кредитополучателя с должностным лицом, выделяющим государственные средства в качестве кредита, квалификация действий руководителя фирмы, получившей кредит, зависит от содержания умысла, момента его возникновения.

Как хищение в форме мошенничества (ст. 147 УК) могут квалифицироваться действия руководителя фирмы, если он уже в момент получения фирмой кредитных средств сознавал, что совершает обман, представляя, например, договор о направлении этих средств на выполнение целевых программ, а в действительности не намереваясь это исполнить, причем располагал реальной возможностью использовать полученные средства в соответствии с целями кредитования.

Как неправомерное завладение ценным имуществом без цели хищения (ст. 148(1) УК) должны квалифицироваться действия руководителя фирмы, который, получив государственные кредитные средства с нарушением установленного порядка, но при отсутствии умысла на обращение полученных ценностей в свою пользу или пользу других лиц, противоправно временно пользуется этими ценностями («временное позаимствование») в корыстных или иных целях (п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. N 5).

Действия, заключающиеся в причинении имущественного ущерба собственнику путем обмана или злоупотребления доверием, должны квалифицироваться по ст. 148(3) УК в таких, например, ситуациях, когда руководитель фирмы, правомерно получив и использовав кредитные средства, затем отказывается возвращать их под обманным предлогом отсутствия у него реальных возможностей для этого. Таким образом, в момент получения государственных кредитных средств умысла на их хищение не было; намерение не возвращать их возникло на последующей стадии — исполнения взятых на себя перед государством обязательств по кредитному договору.

Действия лиц, распределяющих кредитные средства, в результате которых они направляются в виде льготных или безвозмездных кредитов, материальной помощи в коммерческие структуры, принадлежащие приближенным либо «нужным» лицам, заведомо не собиравшимся выполнять работы в соответствии с целями льготного кредитования, намеревавшиеся использовать кредит в корыстных целях, должны рассматриваться как растрата чужого имущества, вверенного виновному, и квалифицироваться по ч. ч. 2 или 3 ст. 147(1) УК как хищение путем злоупотребления должностного лица своим служебным положением.

Действия должностных лиц, уполномоченных распределять целевые бюджетные кредиты, заключающиеся в безответственном выделении кредитов, при отсутствии корыстной цели, но при наличии ущерба должны квалифицироваться как халатность по ст. 172 УК. Разумеется, что состав ст. 172 будет иметь место применительно к тем должностным лицам, в обязанности которых входила проверка платежеспособности, надежности получателя кредита, подлинности представленных гарантий, и тогда, когда причиненный невозвратом кредита ущерб возник именно в результате ненадлежащего исполнения этих обязанностей.

Если же названные нарушения допущены должностным лицом с корыстной целью, такие действия могут быть квалифицированы по ст. 170 УК как злоупотребление служебным положением.

Помещение бюджетных средств на депозитные счета в коммерческие банки, если эти действия совершены лицами, уполномоченными распределять бюджетные средства (они являются должностными лицами), может влечь ответственность по ст. 147(1) УК в зависимости от того, как были использованы полученные доходы в виде процентов от депозитного вклада. Если доход использовался для личного обогащения, субсидирования своих коммерческих фирм или фирм, принадлежащих своим приближенным, налицо хищение государственного имущества путем злоупотребления должностного лица своим служебным положением (ч. ч. 2 или 3 ст. 147(1) УК). Поскольку, в соответствии с примечанием к ст. 144 УК, обращение чужого имущества в пользу других лиц признается хищением, безвозмездная передача дохода, полученного от размещения бюджетных средств на депозитные счета отдельных граждан или принадлежащих им коммерческих фирм, должна квалифицироваться также по ч. ч. 2 или 3 ст. 147(1) УК.

Если присвоения или растраты полученного дохода в пользу других лиц не было, но у должностного лица имелась корыстная или иная личная заинтересованность, ответственность этих лиц — распределителей кредитов — может наступить по ст. 170 УК, поскольку размещение бюджетных кредитов на депозит в коммерческие банки, а не в подразделения ЦБ РФ (как того требуют нормативы) причиняет ущерб бюджету в виде непоступления процентов от использования размещенных государственных средств.

Действия по завладению кредитными средствами из льготных бюджетных ассигнований, если в основе ходатайства о предоставлении кредита лежал обман (фирма — заемщик зарегистрирована на подставных лиц, уставной деятельностью не занималась, документы содержат заведомо ложные сведения о ее хозяйственном положении или финансовом состоянии), должны квалифицироваться по ст. 147 как хищение, совершенное путем мошенничества.

Если же лицо неправомерно завладевает государственными средствами, но без намерения их похитить (присвоить), его действия образуют состав преступления, предусмотренный ст. 148(1) УК. Практика показывает, что цель такого рода действий состоит чаще всего не в присвоении льготных кредитов, а в получении возможности бесплатно попользоваться этими государственными средствами.

Кроме непродуманного, безответственного подхода к подбору организаций, способных выполнять те или иные государственные программы, и распределению между ними кредитных средств ненадлежащая раздача кредитов может быть обусловлена взяткой. Это одна из обязательных версий расследования незаконного распределения кредитов.