Финансовый контроль как система

04-03-19 admin 0 comment

Овсянников Н.Л.
Финансы, 2000.


Л.Н. Овсянников, заведующий отделом финансового контроля НИФИ Минфина РФ, кандидат экономических наук.

Проблемы совершенствования и усиления государственного финансового контроля остаются сегодня не менее актуальными, чем год и даже пять тому назад. Нельзя утверждать, что никаких изменений в лучшую сторону не происходит.

Однако немало определяющих вопросов так и остаются нерешенными в теоретическом и практическом плане.

Понятие «системы контроля» все чаще используется в законодательных, нормативно — правовых актах, других официальных документах. Ст. 9 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» возлагает на палату обеспечение единой системы контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Ст. 151 Бюджетного кодекса включает органы государственного (муниципального) финансового контроля в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями. В послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и среднесрочную перспективу» указано, что нынешняя система управления государственными финансами в стране характеризуется, в том числе, недостаточно эффективным механизмом контроля. Государственный финансовый контроль может существовать только как система. Составляющие этой системы взаимосвязаны, действуют подобно единому организму.

Мы уже высказывали в печати точку зрения, что в России к настоящему времени в основном сложилась система государственного финансового контроля, приближенная к реалиям формирующейся рыночной экономики и особенностям федеративного устройства страны. Анализ показывает, что основными составными частями такой системы, обеспечивающими ее устойчивое функционирование и решение поставленных задач, являются: нормативно — правовая база, органы, осуществляющие государственный финансовый контроль, формы и методы финансового контроля.

Для усиления государственного финансового контроля, его дальнейшего становления как полномасштабной системы, охватывающей все, что составляет интересы государства и его граждан в финансовой сфере, нужно реально оценивать современное состояние основных элементов этой системы и искать пути их совершенствования. Понятие «система финансового контроля» в стране с рыночной экономикой включает в себя аудиторскую деятельность. Аудит не подменяет и не отменяет традиционные формы государственного финансового контроля. Будучи специфическим видом финансового контроля, он складывается из тех же основных элементов.

Правовая база контроля определяет принципы и порядок его осуществления. Если основные принципы контроля, каковыми принято считать законность, объективность, независимость, разграничение функций, гласность, являются в значительной мере общепризнанными и общими для всех цивилизованных стран, то порядок решающим образом зависит от государственного устройства и состояния экономики страны. Но в любом случае правовая база государственного финансового контроля в документальном выражении — это: конституционное определение и закрепление основных целей контроля, законодательное установление задач, функций и полномочий контрольных органов, регламентирование и регулирование содержания, деталей и особенностей процесса контроля путем издания подзаконных нормативно — правовых актов, в том числе и собственных актов контрольных органов.

Современная правовая база государственного финансового контроля в Российской Федерации уже весьма основательна и разнообразна. Она представлена соответствующими частями ст. 101 — 103 Конституции страны, в которых определены цель создания и задачи Счетной палаты Российской Федерации. Состав и порядок деятельности палаты регулируются Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 года. Ст. 114 Конституции устанавливает, что Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Ряд вопросов государственного финансового контроля регламентирован, хотя и не всегда достаточно убедительно, различными разделами, главами и статьями Бюджетного кодекса, вступившего в действие с 1 января т.г. Действует Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 года «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».

Вопросы государственного финансового контроля отражены также в налоговом, валютном, таможенном законодательстве, постановлениях Правительства России, Положении о Минфине России, ряде других нормативно — правовых документов, как общефедерального, так и ведомственного назначения.

Ведомственный раздел правовой базы, хотя и медленно, но также обновляется. В текущем году вступила в действие Инструкция о порядке проведения ревизии и проверки контрольно — ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации. Она сменила инструкцию Минфина СССР, действовавшую практически без изменений четверть века. Непонятно только, почему Минюст России отказал в государственной регистрации новой инструкции, что фактически превращает важный регламентирующий документ государственного финансового контроля в необязательный для проверяемой стороны. Следовательно, открываются неограниченные возможности для препятствования ревизорам, не говоря уже о возможности оспаривать акты ревизии и проверок в порядке ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В целом первая составляющая системы государственного финансового контроля — его нормативно — правовая база — все еще отстает от экономической реальности, задач государства в финансовой сфере. В стране нет закона о государственном финансовом контроле. Поручения Президента и Правительства о подготовке такого законопроекта даны более пяти лет тому назад. Однако подготовка его недопустимо затянулась. Отсутствие правовых решений, с одной стороны, становится препятствием для организационно — практических действий в сфере контроля, а с другой, позволяет оставлять фактически безнаказанным нецелевое использование государственных финансовых средств.

Но одного этого закона мало. Для формирования полноценной правовой базы государственного финансового контроля не менее важно принять долгожданные законы о борьбе с коррупцией и противодействии отмыванию преступных доходов, внести поправки в Бюджетный кодекс РФ и в Закон о Счетной палате, дополнить и уточнить в плане контроля банковское законодательство. На новой законодательной основе нужно будет переработать и осовременить большинство ведомственных инструкций по контрольно — ревизионному делу.

Орган государственного финансового контроля — это специализированное учреждение, имеющее собственный статус. Его основная и единственная задача — финансовый контроль от имени государства. Этим определяются компетенция, функции, права и полномочия самого органа и его работников. В качестве органов государственного финансового контроля можно рассматривать и специализированные подразделения органов исполнительной власти (федеральное казначейство, контрольно — ревизионные подразделения и т.п.).

Здесь возникает вопрос о высшем органе государственного финансового контроля. Его место, структура, права и ответственность вытекают как из его сущности, так и формы организации верховной власти в государстве. Необходимость и особое положение высшего контрольного органа признаны большинством развитых стран, что нашло отражение в основополагающем документе Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) — Лимской декларации руководящих принципов контроля. Там сказано: «Основные контрольные полномочия высшего контрольного органа должны быть определены конституцией». Такой конституционный орган в нашей стране сегодня есть — Счетная палата Российской Федерации.

Но существует и другой вопрос — вопрос структуры и иерархии контрольных органов в системе государственного финансового контроля. Этот аспект контроля сегодня в стране не упорядочен. Не вдаваясь в критику современной организации финансового контроля, о недостатках которой не раз писалось, отметим основной принципиальный момент: структура органов финансового контроля должна учитывать федеративное устройство государства, конституционное разделение ветвей власти и многообразие финансово — хозяйственной деятельности на огромных просторах нашей страны.

В свете указанных требований наиболее рациональной представляется такая иерархия органов государственного финансового контроля:

Счетная палата Российской Федерации;

федеральный орган государственного финансового контроля исполнительной власти;

подразделения финансового контроля федеральных органов исполнительной власти;

счетные палаты и иные контрольные органы, образуемые органами законодательной (представительной) власти субъектов Федерации и представительными органами местного самоуправления;

контрольные органы органов исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Нетрудно заметить, что предложенная схема отражает практически то, что сегодня в значительной степени имеет место в действительности. Нет только федерального органа финансового контроля исполнительной власти. Исторически так сложилось, что на протяжении не одного десятилетия роль такого общегосударственного контрольного органа играли контрольно — ревизионные управления Минфина СССР. В советской системе управления народным хозяйством это было оправдано значением и местом финансового ведомства.

В период становления рыночной экономики опыт минфиновских ревизоров и разветвленная сеть контрольно — ревизионных органов на местах оказались далеко не бесполезными для реализации новой финансовой политики государства. Сегодня на эти органы возложено осуществление в пределах их компетенции последующего государственного финансового контроля на всей территории Российской Федерации. Они действуют в тесном сотрудничестве с органами федерального казначейства, решающими, в первую очередь, задачи предварительного и текущего контроля использования бюджетных средств.

Ни в коей мере не умаляя заслуги и значение контрольно — ревизионного аппарата Минфина, надо отчетливо представлять себе, что он был и остается ведомственным органом. Ведомственная принадлежность определенным образом ограничивает его возможности в деле государственного финансового контроля.

В печати уже не раз высказывалось мнение, что сегодняшней России необходим орган государственного финансового контроля и по линии исполнительной власти. Неважно, как он будет называться. Важно, что он будет проводить ревизии и проверки по поручениям Президента и Правительства Российской Федерации в целях реализации в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также по поручениям правоохранительных органов.

Возможен другой путь — наделить Главное контрольное Управление Президента Российской Федерации функциями финансового контроля. Противники этого предложения утверждают, что в таком случае контрольный орган не будет иметь независимости, станет «ручным» органом власти. Они забывают, что независимость ревизоров заключается, прежде всего, в том, чтобы не быть подверженным влиянию проверяемых организаций и зависимым от них.

Неправильно и то, что в структуре органов государственного финансового контроля неполно отражена специфика государственного устройства России.

Управленческий цикл на высшем уровне лишен контрольной составляющей в финансовой сфере. Практически получается, что глава государства, высший орган исполнительной власти не имеют возможности реализовать свои функции в полном объеме.

Сейчас выдвигаются предложения о создании в стране финансовой полиции. Возможно, она возьмет на себя контрольно — ревизионные полномочия по линии исполнительной власти. На наш взгляд, этот вариант хуже. Контрольно — финансовые, оперативно — розыскные, следственные и карательные функции продуктивнее выполнять специализированно. Предпочтительность такого разделения труда многократно подтверждена и отечественной практикой, и опытом развитых стран.

Рассматривая организационную сторону системы финансового контроля, отметим еще два ее недостатка.

Во-первых, не все субъекты Российской Федерации, не говоря уже об органах муниципального управления, имеют компетентные и достаточные органы финансового контроля. Далеко не везде созданы территориальные контрольно — счетные палаты или аналогичные им органы. Власти некоторых субъектов Российской Федерации (и их немало) не спешат воспользоваться возможностью использовать в своих целях контрольно — ревизионный аппарат Минфина России на договорных началах. И то и другое — результат недооценки финансового контроля для успешного хозяйствования и решения социальных проблем.

Во-вторых, многие федеральные органы исполнительной власти, в том числе и распоряжающиеся немалыми бюджетными средствами, не имеют контрольно — ревизионных служб. Тем самым они, в частности, не выполняют требования Бюджетного кодекса в части контрольных полномочий главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.

В теории и практике различают внешний и внутренний контроль. Внешним называют контроль, который осуществляют специальные, вышестоящие по отношению к проверяемому объекту или независимые от него органы финансового контроля. Под внутренним контролем понимают контроль в пределах одной организации или отрасли, ведомства силами их структурных подразделений и штатных сотрудников.

С точки зрения временного фактора течения процесса контроля, государственный финансовый контроль осуществляется в форме предварительного, текущего и последующего контроля.

Предварительный контроль проводится на стадии составления и рассмотрения проектов формирования и использования государственных средств в виде локальных бюджетов и смет, финансовой помощи, бюджетных кредитов, финансирования; инвестиций, целевых и иных программ, получения государственных гарантий. Текущий контроль осуществляется непосредственно в процессе формирования и использования средств, помогает оперативно устранять допускаемые нарушения. Последующий контроль представляет собой контроль использования государственных средств с установленной периодичностью или в разовом порядке с целью проверки правильности и эффективности расходования средств, утверждения отчетов и оценки деятельности объектов контроля.

Эти формы контроля получили законодательное обоснование, в частности, в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Несколько по-иному обстоит дело с такими методами финансового контроля, как ревизия и проверка. Дело в том, что ревизия и проверка, по существу, не имеют правового обоснования. Их назначение, содержание порядок проведения, оформления материалов, реализации результатов; права и обязанности участвующих сторон не закреплены законом. В то же время, как уже упоминалось, Гражданский кодекс Российской Федерации дает возможность оспаривать результаты ревизии и проверки, если, по мнению проверяемых, нарушены их гражданские права и охраняемые законом интересы. Такое положение явно не в интересах государства и большинства его граждан.

Отсутствие законодательного определения ревизии и проверки дает простор ненужной в данном случае ведомственной самодеятельности, граничащей, по существу, с произволом, действительно ущемляющей интересы юридических лиц и права граждан. К примеру, в подзаконных нормативных документах Счетной палаты и Минфина вопросы регламентирования ревизии и проверки решены весьма различно, хотя речь идет об одних и тех же объектах и предметах контрольной деятельности, и с явным ущемлением прав проверяемой стороны.

Вызывает опасение проявившаяся в последнее время тенденция к принижению роли ревизии, ограничению возможностей ее проведения. Понятно, что из-за большого объема подлежащего изучению материала и обычной нехватки времени на практике чаще ревизий назначаются проверки конкретных вопросов.

Но не следует забывать, что ревизия была и остается наиболее эффективным и достоверным методом финансового контроля, особенно для целей последующего контроля. При наличии на проверяемом объекте всех необходимых документов ревизия может дать исчерпывающий ответ об использовании средств в проверяемом периоде. Именно поэтому, когда расследуются экономические преступления, назначается ревизия финансово — хозяйственной деятельности интересующих следствие объектов в целом или отдельных аспектов этой деятельности.

В свете сказанного представляются несколько поспешными, недостаточно взвешенными принятые недавно поправки к Бюджетному кодексу, в результате которых из ряда статей Кодекса (ст. 138, 212 и др.) понятие «ревизия» вообще исключено или заменено на «проверку». Этим можно достигнуть результата, к которому едва ли стремились законодатели, — облегчить не задачи проверяющих, а положение нарушителей финансовой дисциплины.