Процедура прохождения заявлений в Европейском суде

04-03-19 admin 0 comment

М. Сальвиа
Российская юстиция, 2000.


Микеле де Сальвиа, Секретарь Европейского Суда по правам человека.

На страницах нашего журнала в прошлом году было напечатано несколько материалов, в которых рассказывалось об изменениях в правилах работы Европейского Суда по правам человека. Это статья Н. Топорнина, директора Информцентра Совета Европы в Российской Федерации — «Европейский Суд начинает работать по новым правилам», интервью с Люциусом Вильдхабером, Председателем Европейского Суда — «Мы широко открываем двери» (Российская юстиция. 1999. N 1). Также был опубликован Протокол N 11 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод «О реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Конвенцией» (Российская юстиция. 1999. N 2). В предлагаемой вашему вниманию статье М. де Сальвиа (перевод с французского А. Ковлера, Ю. Берестнева) комментируются некоторые важнейшие положения названного Протокола, закрепившего изменения в правилах работы Суда. В силу того, что ее автор занимает официальный пост в Европейском Суде, следует отметить, что высказанные в статье мнения отражают его личную позицию.

Процедура прохождения дел в Европейском Суде по правам человека, подобно различным этапам действий в рамках любой наднациональной системы защиты прав человека, подчиняется многим заданным параметрам. Некоторые из них заложены в самой Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ), другие вытекают из положений Регламента Суда. Наконец, целый ряд процедурных обыкновений возник из практики Суда, которая претерпевает собственную эволюцию в зависимости от возникающих ситуаций.

Протокол N 11 к ЕКПЧ имел своей целью «резюмировать» созданную в 50-е гг. систему, упростив ее процедуру и придав ей более «судебный» характер (обязательное участие судебного органа — Европейского Суда — в рассмотрении заявлений; отмена полномочий по принятию решений политического органа — Комитета Министров, чьи задачи в этой области ограничиваются отныне контролем за исполнением судебных решений). Эти меры привнесли, однако, мало изменений в саму процедуру рассмотрения дел, в чем, возможно, заключается одна из слабостей Протокола N 11.

При принятии решений сохраняется система палат, чья деятельность восходит к процедурам, существовавшим в упраздненной Европейской комиссии по правам человека, являвшейся составной частью контрольного механизма ЕКПЧ. Однако теперь роль палат более значительна, поскольку они являются сами по себе своеобразными «судами», обладающими автономией, хотя и вписывающимися в рамки единой юрисдикции. Унаследованная от Комиссии система комитетов в составе трех судей вписывается отныне во внутреннюю структуру палат.

Большая палата, наследница одновременно «большой палаты» прежнего Суда и пленарного заседания Комиссии, имеет более сложные функции. Если ее вмешательство в результате сложения с себя полномочий по данному делу палатой имело место и при прежней процедуре, пересмотр дела по требованию одной из сторон (результат трудного и не совсем удачного компромисса) происходит уже после принятия палатой решения по существу, которое, как указывалось выше, является окончательным, если не пересмотрено Большой палатой.

Заслуживают внимания в этой связи два момента. Во-первых, Протокол N 11 сохранил систему отбора дел (предусмотренную в прежней системе Протоколом N 9). Другими словами, требование о пересмотре должно получить оценку, т.е. быть принятым коллегией судей, костяк которой составляют судьи, являющиеся членами Бюро Суда (председатель, заместитель председателя, председатели секций). Во-вторых, у Большой палаты нет права на переквалификацию дела, как это было во времена Комиссии. В этом, без сомнения, кроется одна из слабостей «реформы», причем этот недостаток немаловажен.

Большая палата, таким образом, являет собой исполнителя воли палат, которые обладают исключительным правом сложить с себя полномочия по рассмотрению какого-либо дела в ее пользу. Злоупотребление таким правом может подорвать роль Большой палаты как естественного регулятора процесса (а эта роль должна сейчас возрасти), причем Большая палата как бы замыкается в роли апелляционной инстанции. Возникает опасность затягивания процедуры рассмотрения дел, особенно если Большая палата должна заниматься в свою очередь делами, поднимающими иногда сложные проблемы толкования Конвенции и по поводу которых палата уже приняла решение по существу.

Предварительная стадия. Первая стадия прохождения дел начинается с обращения заявителя в Суд. Здесь скрывается подводная часть айсберга, когда юристу или референту приходится в результате трудной и подчас невидимой глазу работы вычленить из заявления исковую суть. Открываются так называемые «предварительные досье» по обращениям, направленным заявителями, которые часто не знают точных условий обращения в Суд. Эти досье, число которых непрерывно возрастает, ложатся серьезной нагрузкой на работу Суда. Каждое из них изучается референтом или юристом, они информируют заявителя на его родном языке о процедурных препятствиях или по аспектам существа дела (условия приемлемости, требования практики рассмотрения дел и т.д.), которые делают проблематичной приемлемость дела для Суда.

Регистрация заявления. Несмотря на предупреждения, которые направляются заявителям, у Суда нет права воспротивиться регистрации того или иного заявления. В конечном счете именно заявитель решает, настаивает ли он на рассмотрении его заявления Судом, после чего заявителю присваивается регистрационный номер.

Заявление курируется референтом (обычно это юрист, уже работавший с предварительным досье). Он получает инструкции от судьи — докладчика, назначаемого председателем Секции. По общему правилу, из которого, однако, есть немало исключений, заявление приписывается к той Секции, где заседает судья от страны, откуда поступило заявление, поскольку его присутствие требуется на дальнейших стадиях рассмотрения дела (п. 2 ст. 27 ЕКПЧ).

С точки зрения доступа к документам, правило конфиденциальности, применявшееся в Комиссии при прежней системе, было отменено в пользу гласности, которая распространялась на деятельность прежнего Суда (п. 2 ст. 40 ЕКПЧ и п. 3 правила 33 Регламента Суда). Ныне Регламент исключил из правила гласности документы, содержащиеся в предварительном досье (это тысячи страниц).

Рассмотрение дела судьей — докладчиком. Судья — докладчик, которому поручено досье, обязан довести его до стадии принятия решения по данному делу (правило 49 Регламента Суда). Он вправе истребовать дополнительные сведения со стороны заявителя, касающиеся как фактической, так и юридической стороны дела, а также у правительства государства — ответчика любые сведения по фактам, позволяющим прояснить течение процедуры на национальном уровне.

Судья — докладчик обладает значительной инициативой: на основе изучения досье он предлагает либо направить заявление в комитет (если полагает, что положения Конвенции позволяют отвергнуть заявление как неприемлемое, не входя в детали дела), либо передать дело на рассмотрение палаты. Вместе с референтурой он также готовит текст, который должен быть предложен для принятия той или иной структурой Суда (комитетом или палатой).

Срочные меры. Нынешний Регламент Суда позволяет сторонам, точнее правительствам, принятие так называемых срочных мер. На их необходимость может указать палата или ее председатель, если палата не может по каким-то причинам собраться (например, во время «судебных каникул»). Меры могут быть приняты как в силу их очевидности, так и по просьбе стороны или другого заинтересованного лица. Регламент дает расплывчатую формулировку содержания данных мер: «любая предварительная мера», которую палата или ее председатель полагают «быть принятой в интересах сторон или процедуры» (п. 1 правила 35 Регламента Суда).

Регламент претерпел тем не менее определенное обновление. Предусмотрено, что Комитет Министров должен быть информирован о принятии этих мер. Таким образом, орган по надзору за соблюдением Конвенции становится в некотором смысле политическим гарантом правильного исполнения срочных мер в духе коллективных гарантий, лежащих в основе системы защиты прав.

Рассмотрение дела комитетом. Комитеты, образованные в рамках палат, являются естественным адресатом заявлений, рассмотрение которых не требует глубокого анализа требований заявителя. Заявление может быть отвергнуто как неприемлемое или вычеркнуто из списка рассматриваемых дел по предложению судьи — докладчика. Процедура носит упрощенный характер, если три судьи, составляющие комитет, единогласно приходят к выводу, что решение может быть принято без дополнительного исследования обстоятельств дела и требований заявителя. Решение это не может быть подано на апелляцию и является окончательным (правило 53 Регламента Суда).

Доля заявлений, рассматриваемых комитетом, превышает 50%. Справедливо задуматься о полезности сохранения системы, которая способствует значительному увеличению объема работы всех тех, будь то судьи, референты или сотрудники оперативных служб, кто в недрах Суда должен исследовать любые поступающие заявления, обобщать изложенные в них факты, составлять и вести досье, готовить соответствующие тексты.

Рассмотрение дел палатой. Если по заявлению не принято решение комитета, оно обязательно должно быть рассмотрено палатой. Судья — докладчик имеет в своем распоряжении несколько возможных вариантов в зависимости от содержания жалобы и серьезности сформулированных в заявлении требований.

По предложению судьи — докладчика палата вправе самостоятельно решить вопрос о дальнейшей процедуре: может направить запрос («коммуникацию») правительству государства — ответчика, предложить сторонам направить Суду последующие письменные замечания, решить по своему усмотрению или по требованию одной из сторон вопрос о проведении открытых слушаний (правило 54 Регламента Суда). Она также может просто провозгласить данное заявление неприемлемым. По завершении процедуры коммуникации ей предстоит решить вопрос о приемлемости дела в целом.

Палата, состоящая из семи судей, входящих в одну из четырех секций Суда, должна включать, как отмечалось выше, национального судью. Однако его присутствие не обязательно при принятии решений процессуального характера.

Если заявление не отвергнуто по формальным основаниям, Палата может, в частности, затребовать дополнительную информацию, касающуюся одновременно и фактической, и правовой сторон дела (п. 3b правила 54 Регламента Суда). Правительство официально запрашивается об обстоятельствах дела, по поводу которого ему предлагается представить письменные замечания, а именно по поводу неприемлемости жалобы по тому или иному основанию, вытекающему из дела (например, неисчерпанность внутренних средств защиты); в противном случае оно признает свою вину.

Сам факт коммуникации дела правительству является мерой, вписывающейся в продолжение расследования по факту обращения в Суд. Практика Комиссии, воспринятая нынешним Судом, требует, чтобы стороны были информированы о конкретных пунктах, по которым Суд хотел бы знать их мнение. Суд в этом случае может четко определить предмет спора таким образом, чтобы аргументация сторон максимально вписывалась в его стремление установить характер возможного нарушения Конвенции.

Проведение публичного слушания, по общему правилу, является отличительной чертой судебной процедуры. Тем не менее проведение публичного заседания Суда по всем рассматриваемым делам, переданным на рассмотрение палаты, невозможно, поскольку их число измеряется сотнями. К тому же возникают серьезные финансовые проблемы (юридическая подготовка заседания, расходы по оплате переводчиков на неофициальные языки Суда). По этой причине палаты очень сдержанно пользуются предоставленным им правом проведения публичных слушаний (п. 4 правила 54, п. 1 правила 33 Регламента Суда).

Если дело затрагивает «серьезный вопрос, связанный с толкованием Конвенции или ее Протоколов» или если «решение вопроса может войти в противоречие с решением, вынесенным ранее Судом» (ст. 30 ЕКПЧ), палата может передать дело на рассмотрение Большой палаты. Система уступки полномочий схожа с аналогичной системой прежнего Суда или Комиссии при одной существенной отличительной детали. Отныне у сторон есть право воспротивиться уступке полномочий. Данное право вето, выражаемое лишь одной из сторон, в то время как другая сторона может оставить за собой право требовать рассмотрения дела именно Большой палатой, после того как палата вынесет решение по существу, может показаться странным. Это может привести к затяжке процедуры, особенно тогда, когда можно предположить, с учетом сложности поднятых в деле вопросов, что в конце концов дело будет проиграно и в Большой палате.

Вступление в процесс третьей стороны является одним из новшеств Протокола N 11. При этом ее вступление закреплено ст. 36 ЕКПЧ, которая предусматривает две ситуации.

Каждое государство имеет право вступить в процедуру, если заявитель является его гражданином. С другой стороны, председатель палаты в целях надлежащего отправления правосудия может разрешить любому другому государству, не являющемуся стороной в споре, либо любому заинтересованному лицу выступить в деле.

Решение о приемлемости, принятое по завершении состязательной процедуры, а иногда и после проведения публичного слушания, не ограничивает последующей компетенции палаты продолжить рассмотрение дела. Поставив правовые вопросы в той части своего решения о приемлемости, которая касается проблем права, палата должна продолжать процедуру по направлениям, определенным ст. 38 ЕКПЧ. Суд должен продолжить состязательное рассмотрение дела и провести, если требуется, исследование обстоятельств дела на месте, а также предложить сторонам свои услуги по заключению мирового соглашения. В отличие от общего правила гласного судопроизводства процедура, сопровождающая попытку достижения такого соглашения, является конфиденциальной (п. 2 ст. 38 ЕКПЧ).

Регламент предусмотрел процедуру, в которой сочетаются гибкость и прагматизм. Секретарю палаты поручается войти в контакт со сторонами и получить их мнение по данному вопросу. Затем палата вправе ратифицировать достигнутое между сторонами соглашение, о котором ей стало известно благодаря посредничеству своего секретаря.

Решение по существу: резолютивная часть, справедливая компенсация. По завершении процедуры, касающейся установления приемлемости заявления, и в случае, когда не достигнуто мировое соглашение и нет оснований к прекращению дела, палата принимает решение по существу. Постановление Суда, содержание которого уточняется правилом 74 Регламента, содержит часть «Факты» и часть «Право». Постановление включает резолютивную часть и в случае констатации нарушения Конвенции предусматривает обычно определенную выплату в качестве справедливой компенсации (ст. 41 ЕКПЧ), если для этого существуют условия. В противном случае палата устанавливает, какой процедуре следовать в дальнейшем (п. 1 правила 75 Регламента Суда). Справедливая компенсация может включать выплаты в качестве возмещения морального, материального ущерба и компенсацию расходов заявителя как по национальной процедуре, так и по процедуре Европейского Суда.

Постановления Суда обычно нотифицируются сторонам в письменном виде. Они могут также зачитываться публично. Постановления направляются также Комитету Министров Совета Европы для контроля за его исполнением (п. 2 ст. 46 ЕКПЧ).

Пересмотр дела и процедура Большой палаты. Постановление палаты не становится автоматически окончательным в день принятия. Оно становится таковым, если налицо условия, предусмотренные п. 2 ст. 44 ЕКПЧ. У сторон есть право потребовать пересмотра дела Большой палатой. Если ни одна из сторон им не воспользовалась, постановление становится окончательным три месяца спустя.

Система возврата дела на повторное рассмотрение подвергается критике. Касается она в значительной степени состава Большой палаты, призванной в этом случае принять решение по существу; она должна включать помимо национального судьи еще и председателя палаты, вынесшей решение, ставшее объектом требования возврата дела на повторное рассмотрение. Со стороны защитников доктрины высказывались сомнения в беспристрастности Большой палаты именно в таком составе.

Что касается состава коллегии, призванной изучить требование о пересмотре, Регламент высказывается за состав, предполагающий обеспечение максимальной гласности и снимающий остроту критики хранителей доктрины по поводу состава Большой палаты. Коллегия из пяти судей, проводящая отбор требований о пересмотре дел, исключает национального судью и председателя палаты, вынесшей постановление. Напротив, в нее входят Председатель Суда, три остальных председателя палат (или их заместители) и один запасной судья.

Что касается процедуры рассмотрения дел, она почти не отличается от процедуры палат. Следует отметить, однако, некоторые особенности. По всем подобным делам проводятся публичные слушания, если только стороны не возражают против этого.

Если ранее постановления Суда зачитывались в полном объеме и публично, сейчас эта процедура значительно упрощена: зачитываются только резюме фактической стороны дела и резолютивная часть.