Политические партии, гражданское общество и государство

04-03-19 admin 0 comment

Грудцына Л.Ю.
Законодательство и экономика, 2007.


Грудцына Л.Ю., кандидат юридических наук, член Московской коллегии адвокатов «Адвокат».

В юридической науке неоднократно утверждалось и утверждается, что существенную связующую и объединяющую роль в отношениях между гражданским обществом (как неполитической сферой) и государством (как политической сферой) призваны сыграть политические партии <1>. И это несмотря на то, что еще сравнительно недавно, в 1850 г., ни одна страна мира (за исключением США) не знала политических партий в современном значении этого термина, «мы обнаруживаем течения общественного мнения, народные клубы, философские общества, но отнюдь не партии в собственном смысле слова» <2>.

———————————

<1> См., напр.: Автономов А.С. Правовая регламентация деятельности партий в капиталистических и развивающихся странах // Советское государство и право. 1990. N 6; Байкова Т.К. Конституционно-правовой статус политических партий в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Бекназар-Юзбашев Т.Б. Партия в буржуазных политико-правовых учениях. М., 1988; Гамбаров Ю.С. Политические партии в их прошлом и настоящем. СПб., 1904.

<2> См.: Дюверже М. Политические партии / Пер. с франц. 3-е изд. М.: Академический проект; Королев: Парадигма, 2005. С. 21.

Отстаивая политические партии как институт демократического общества, М. Дюверже отнюдь не идеализирует политические партии вообще <3>; для него всеобщее избирательное право остается ничем не заменимым способом легитимации власти, избирательный бюллетень — единственно реальной формой общественного договора граждан с властью, а политические партии — инструментом выражения, формирования и представительства общественного мнения, средством политического самоопределения граждан и субъектом ответственности власти перед ними. Ведь демократия в понимании М. Дюверже — это не «управление народа самим народом» (такое представление вряд ли соответствовало даже античному полису), а вещь, как он выражается, более скромная, но и более реальная — это свобода для народа и для каждой части народа; она обеспечивается «управлением народом элитами, вышедшими из самого народа». Без политических партий режим неизбежно отдает власть элитам, обязанным своим привилегированным положением происхождению, деньгам или должностям, а он еще дальше от демократии, чем «режим партий» <4>. Выражая разнообразные потребности и интересы гражданского общества (индивидов, социальных групп, слоев, классов и т.д.) в политической форме (в виде определенных политических целей, идей, программ, требований, установок, проектов решений, мероприятий и т.д.), партии как организованные представители общества тем самым выражают и право гражданского общества на формирование государственной власти, участие в ее осуществлении и т.д. Выразить частные интересы и волю членов гражданского общества в политической форме означает найти их надлежащее место и значение на уровне и в контексте всеобщих интересов и общей воли всего населения, всего народа, т.е. в конечном счете выразить их в той всеобщей правовой (и государственно-правовой) форме, в которой вообще могут быть учтены и удовлетворены те или иные частные (индивидуальные, групповые, классовые и т.д.) интересы.

———————————

<3> См.: Дюверже М. Указ. соч. С. 11.

<4> Там же. С. 11, 12.

Согласно либертарно-юридической трактовке общества, права и государства, политика — это осуществляемые в правовой форме общественные отношения легальных субъектов по приобретению и реализации государственной власти. Такими легальными субъектами по действующему российскому законодательству являются народ в целом в качестве суверена, отдельные граждане, официально зарегистрированные политические общественные объединения (политические партии, политические движения, политические организации).

Юридический подход к политике исходит из того, что единственным источником политической (государственной) власти и верховным ее носителем (т.е. сувереном, носителем суверенитета) является народ; соответственно, государство представляет собой институциональную (организационную) форму существования и действия этой же политической власти, а правовой закон — нормативную форму ее существования и действия.

Политическая власть — это всеобщая, суверенная, публичная (т.е. распространяющаяся на всех), государственная (государственно-правовая) власть, и никакой другой политической власти с точки зрения единого для всех (и общеобязательного) права и государства не может быть. Поэтому сама по себе политическая партия (и любое другое политическое объединение) обладает лишь внутрипартийной (внутриорганизационной) властью в отношении своих членов: партия (от лат. pars — часть, группа) — это лишь определенная группа лиц, часть населения, и власть ее носит внутригрупповой, частный (непубличный) характер. Причем и эта внутриорганизационная власть в политической партии парламентского типа (способ формирования руководящих органов партии, их полномочия, порядок принятия устава и его содержание, права и обязанности членов партии и т.д.) должна устанавливаться и осуществляться в соответствии с конституционными правами граждан на объединение, на основе действующего законодательства, в рамках демократических процедур с соблюдением требований принципа правового равенства всех граждан, добровольности их членства в партии и т.д.

В законодательстве не содержится определения политической системы, а в современной юриспруденции и политологии имеются различные взгляды на это понятие. Как справедливо отмечает Р.В. Енгибарян, несмотря на это компонентами, сторонами, звеньями политической системы признаются: государство, политический режим, часто — политические партии, иногда — политическая идеология, а также политические нормы (в том числе верховенство конституции в системе права) <5>.

———————————

<5> См.: Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. М.: Норма, 2007. С. 179.

В отечественной литературе политическая система характеризуется как универсальная управляющая система социально ассиметричного общества, компоненты которой (институциональный, регулятивный, функциональный и идеологический) связаны вторичными политическими отношениями (они возникают на основе первичных — между социальными общностями в соответствии с их интересами) и которая в конечном счете регулирует производство, распределение и потребление социальных благ на основе использования государственной власти, участия в ней, давления на нее, борьбы за нее <6>.

———————————

<6> См.: Конституционное право развивающихся стран. Общество. Власть. Личность. М., 1990. С. 72.

Американские исследователи Л. Дайэмонд, Х. Линц и С.М. Липсет сводят их к трем существенным условиям: значительная и всеобъемлющая соревновательность среди личностей и организованных групп (особенно партий) за ключевые позиции во власти; высокий уровень политической партиципации — участия всех групп общества в выборе лидеров и политике; осуществление свободы печати, собраний, объединений, достаточной для обеспечения политической справедливости и участия <7>.

———————————

<7> См.: Democracy in Developing Countries. Vol. 3: Asia. Boulder (Col.), 1989. P. XVI.

Партии, по мнению А.И. Подберезкина и С.А. Абакумова, считаются одним из серьезных институтов гражданской самоорганизации. Однако проблема, как они считают, заключается в том, что доверие к партийной системе скорее падает, чем возрастает. Интерес к деятельности и тем более программно-концептуальным жестам партий тоже уменьшается, что вызвано объективными причинами. Среди них, прежде всего, естественный в президентской республике политический вес главы государства <8>.

———————————

<8> См.: Подберезкин А.И., Абакумов С.А. Гражданское общество и будущее Российского государства: в поиске эффективного алгоритма развития. М.: Имидж-Пресс, 2004. С. 16.

Многопартийность является организационным воплощением идеологического многообразия <9>. Государство не может определять количество политических партий, их идеологическую направленность, но оно устанавливает правовой статус этих организаций. В России согласно Федеральному закону от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях» <10> деятельность партий не должна противоречить требованиям законности, а их цели — основам конституционного строя, правам человека, национальной безопасности России <11>.

———————————

<9> Например, в Конституции Болгарии 1991 г. этот принцип получил отчетливое выражение: «Политическая жизнь в Республике Болгария основана на принципе политического плюрализма» (ст. 11). О политическом плюрализме (политическом многообразии, многопартийности) говорится в статье 1 Конституции Испании 1978 г., статьях 1 и 8 Конституции Румынии 1991 г., статье 13 Конституции РФ, статье 5 Конституции Казахстана 1995 г. и др. Еще более широкая формулировка имеется в Конституции Молдавии 1994 г.: «Демократия в Республике Молдова осуществляется в условиях политического плюрализма, несовместимого с диктатурой и тоталитаризмом» (ст. 5).

<10> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.

<11> См.: Енгибарян Р.В. Указ. соч. С. 182.

Гражданское общество существует в двух основных и взаимосвязанных измерениях: социально-историческом и институциональном (организационном). Социальная ипостась гражданского общества — это его исторический опыт. В свою очередь, исторический опыт опосредованно, в снятом виде задает основные «поведенческие» параметры режиму функционирования политической системы. Он же — косвенно — определяет «коридор возможностей» для действий основных участников политического процесса — отдельных личностей, групп (классовых, национально-этнических, конфессиональных, субрегиональных и т.д.). Социально-исторический опыт (коллективный и индивидуальный) в конечном счете определяет политическое поведение личности, образ ее мыслей (объективированный в политической культуре и политическом сознании).

Схематически влияние социально-исторического опыта на развитие современных институтов выглядит примерно так: общие представления о мире (модели мировидения), ценности, поведенческие нормативы, национально-психологическое «строение» индивида — эти и другие формы межличностного общения, с одной стороны, развивают политические традиции, а с другой, помогают становлению интегрирующих механизмов в объединениях людей, сцепляющих связей разных структурных элементов внутри этих общностей, а равно и вырабатывают механизм социальной саморегуляции.

Институционально-организационный срез гражданского общества — это система «артерий» (проводящая информационные потоки снизу вверх, т.е. от общества к государству), питающая легитимность политического режима, который исполняет свои функции на основе как бы постоянно действующего общественного договора.

Для большинства населения (особенно в условиях стабильных демократических политических режимов) общий политический интерес остается аморфным, на уровне общих пожеланий позитивных тенденций. Именно политические организации и государство через подконтрольные средства массовой информации переводят определенный образ социального мира в рефлексивно-артикулированную форму, т.е., по сути, навязывают свое видение политики, создавая впечатление, что это представление самого народа.

Что же остается в таком случае гражданскому обществу? Принимать (или отвергать) эту политику и воздействовать на нее с помощью механизмов общественного контроля, демонстрируя тем самым легитимность (или антилегитимность) государственной власти? Ее механизм ничем не отличается от легитимации политики. Он кроется в социально-психологических особенностях адаптации народа к воздействию символического капитала, концентрированного государственной властью.

Любой вид политической деятельности осуществляется в организованных формах — через совместные действия, подчиненные единой цели и регулирующиеся определенными правилами, нормами, принятыми в данной общности. Именно благодаря организации осуществляется перевод идеологической или моральной силы в материальную, идеи становятся правилами поведения. Вследствие этого организация выступает важнейшим средством формирования единой воли.

В тех случаях, когда народ той или иной страны вступает в политические отношения, не имея хоть в какой-то степени развитой политической организации, ее функции берут на себя другие силы: армия, племенные структуры, религиозные общества. Эти изменения связаны, по мнению П.П. Баранова, либо с постепенной трансформацией различных видов жизненной активности людей в образцы и виды системной организации (процессы институционализации), либо с обратным переходом системных образований (целостностей) в дифференцированные и разнонаправленные виды активности (процессы деинституционализации) <12>.

———————————

<12> См.: Баранов П.П. Институты гражданского общества в правовом пространстве современной России: Дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2003. С. 68, 69.

Остановимся более подробно на исторических предпосылках возникновения политических партий в России и некоторых особенностях их развития в нашей стране. Итак, появление политических партий стало главным событием в России в эпоху первой русской революции. Это были массовые политические организации: партии конституционных демократов и «Союз 17 октября» в 1906 — 1907 гг. насчитывали 50 — 60 тыс. членов, численность социал-демократов в 1907 г. доходила до 100 тыс. Партия социалистов-революционеров в 1917 г. разрослась до 1 млн. человек <13>. Партия народных социалистов численно была незначительной, но играла большую роль благодаря своему влиянию на крестьянских депутатов («трудовиков») в Государственной Думе. Что касается кадетов, то в I Государственной Думе (апрель — июль 1906 г.) они завоевали почти половину депутатских мест и были близки к созданию «ответственного министерства». Можно также сказать, что основные из дореволюционных российских политических партий в достаточной мере определились со своим социально-классовым электоратом и активно с ним работали.

———————————

<13> См.: Политические партии России в период революции 1905 — 1907 гг. (количественный анализ). М., 1987. С. 19, 57.

Тем не менее политические партии в России не стали тем рычагом, который смог бы перевернуть, реформировать политическую жизнь и осуществить политическую модернизацию в стране. Тому было несколько причин. Во-первых, далеко не все политические силы в России на деле, а не на словах защищали демократические ценности (или хотя бы понимали их суть и значение). Не только большевики, но в значительной мере и эсеры (среди которых с течением времени закономерно выдвинулась на передний план левая фракция) исповедовали иной, авторитарный политический кодекс. Демократии противостояли весьма значительные консервативные и реакционные группировки — монархисты, националисты и черносотенцы, которые в III и IV Думах имели большинство <14>.

———————————

<14> См.: Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России / Отв. ред. В.Г. Хорос. Институт мировой экономики и международных отношений Российской академии наук. М.: Эдиториал УРСС, 1998. С. 49, 50.

Далее стоит отметить, что большинство политических партий в России не успели приобрести достаточный опыт организационной деятельности и широкую социальную опору. Так, весьма слабы были связи кадетов с национальной буржуазией и земским движением. Еще хуже обстояло дело с «народным» электоратом: когда после разгона I Думы кадеты попробовали опубликовать «Выборгское воззвание», рассчитывая опереться на массовый протест снизу, они не встретили практически никакой поддержки. Эсеры гораздо больше занимались террором, нежели организационным строительством своей партии и привлечением в ее ряды новых сторонников. И лишь большевики обращали серьезное внимание на работу в трудящихся массах, делая это не столько с целью завоевания парламентского большинства, сколько имея в виду перспективу вооруженного захвата власти в России.

В целом политический климат в тогдашней России был мало благоприятен для укрепления ростков возникавшего гражданского общества. Политические партии яростно конкурировали между собой, не стесняясь в этой борьбе никакими средствами. Столь же непримиримо они были настроены по отношению к власти. Причина заключалась не только в их жестких идейных и политических установках, но и в позиции самой власти. Будучи вынужденным под напором снизу пойти на легализацию политических партий, самодержавный режим всячески препятствовал их деятельности, не останавливаясь перед репрессиями. «Дарованные» в 1905 г. конституционные права на практике постоянно нарушались. Государственной Думе разрешено было выполнять лишь законосовещательные функции, реальная власть (в том числе законодательная) оставалась за правительством и царем.

Это неизменное сдерживающее начало со стороны государства постоянно проявлялось по отношению к практически любым мало-мальски значимым общественным организациям. Власть всячески затрудняла регистрацию самодеятельных организаций (которая тянулась порой до трех-четырех лет), стремилась постоянно контролировать их деятельность, подвергала их полицейскому надзору и карала при всяком удобном случае. Широко известно, например, преследование столь респектабельного научно-просветительского центра, как Вольное экономическое общество. Последнее в 1898 г. организовало обсуждение продовольственной ситуации в стране, вызванной голодом в некоторых губерниях. Поскольку факты голода получили нежелательную для власти огласку, Министерство внутренних дел совместно с Министерством земледелия и государственных имуществ пересмотрели устав Вольного экономического общества, обязали его согласовывать повестку любого заседания с министрами и запретили публичные обсуждения. В 1915 г. Вольное экономическое общество было вообще закрыто <15>.

———————————

<15> Там же.

При анализе места и роли политических организаций в современном российском обществе интересна аналогия между партийной структурой современной России и партийным представительством в Государственной Думе начала XX в. Как верно отмечает В.Н. Влазнев, и тогда, и сейчас партии, выражавшие либеральные взгляды, имели поддержку приблизительно 15% населения; партии, защищающие национал-государственническую идеологию, имели поддержку 1/3 избирателей; деидеологизированные партии, готовые поддержать действующую власть во имя стабильности, имели около 20% поддержки. Власть при наличии такого политического разброса мнений была вынуждена стремиться к балансу, уходя от нежелательных крайностей, что находило выражение как в ее реальных взаимоотношениях с формирующимся гражданским обществом, так и в выборе конституционно-правовых механизмов регулирования последнего <16>.

———————————

<16> См.: Влазнев В.Н. Гражданское общество как предмет конституционно-правового исследования: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 107.

Легальное существование многопартийности в России в начале XX в. длилось 12 лет (с ноября 1905 г. по ноябрь 1917 г.), а с конца XX и до начала XXI в. продолжается уже более 17 лет (если вести отсчет от марта 1990 г. — даты внесения поправки в статье 6 Конституции СССР). Именно в последние годы в политическом спектре Российской Федерации заметно проступило нечто наследственное, родовое. Его крайние участки остаются идеологически окрашенными, и каждый из них ассоциируется с определенным набором принципов и образов.

Главная, бросающаяся в глаза особенность современного политического спектра состоит в том, что на участке, удобренном столетием раньше «Союзом русского народа», теперь успешно действует партия, называющая себя Коммунистической партией Российской Федерации. Как отмечает В.Н. Влазнев, «наличие в российском политическом спектре трех главных, архетипических участков (а в гражданском сознании трех основных слоев) не есть, разумеется, нечто совершенно исключительное» <17>. Подобные в идеологическом смысле участки имеются в политическом спектре едва ли не любого европейского государства, однако там они находятся в совершенно ином соотношении. При этом к характерным российским особенностям следует отнести высокую степень отчуждения и взаимной неприязни, бытующих в отношениях двух крайних участков спектра, двух слоев гражданского общества. Между ними постоянно существует напряжение.

———————————

<17> См.: Влазнев В.Н. Указ. соч. С. 118 — 120.

Среди российских политических партий, возникших в течение последних 10 — 15 лет, явно преобладали организации лидерского типа, т.е. образовавшиеся вокруг персоны конкретного лидера и сохранявшие устойчивость в силу его популярности. Идейная ориентация вождя, разумеется, имела значение, но при этом его личные проблемы и колебания сильно отражались на судьбе всей партии. Из организаций такого типа устойчивую политическую роль и собственный электорат вплоть до недавнего времени (провала на выборах в четвертую Государственную Думу Федерального Собрания РФ) сохраняла партия «Яблоко» под руководством Г.А. Явлинского и пока сохраняет ЛДПР во главе с В.В. Жириновским. Сейчас на партийной арене и в Государственной Думе (по количеству депутатских мандатов) преобладает (довлеет) политическая партия власти «Единая Россия».

Одной из важных целей Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях» необходимо считать укрепление существующих партий, ориентацию их на создание сильных и многочисленных региональных отделений. Скорее всего, эта задача решится формально: численность партий будет наращиваться главным образом на бумаге. Имеет определенное позитивное значение то, что упомянутый Закон стимулирует партии принимать участие в выборах, предусматривая основания для ликвидации «спящих», бездействующих партий. В целом Закон о политических партиях корреспондирует процессам перманентного изменения российского избирательного законодательства, укрепляя и развивая один из элементов смешанной избирательной системы — институт выборов по партийным спискам (спискам избирательных объединений и блоков).

Согласно Закону о политических партиях политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Политическая партия должна отвечать следующим требованиям:

— обязательно иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, при этом в субъекте может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;

— в политической партии должно состоять не менее 50 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов Федерации партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов; в остальных субъектах если создаются региональные отделения, то при условии, что численность каждого из них не может составлять менее 250 членов партии;

— руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.

Основным элементом демократии является формирующееся в России гражданское общество. Формирование любого демократического государства в рамках развивающегося гражданского общества немыслимо без проведения выборов в государственные органы власти и органы местного самоуправления. Посредством выборов реализуется представительная демократия, составляющая политическую основу гражданского общества, в рамках которой выборы являются эффективной формой контроля граждан за деятельностью органов государства и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Представительная демократия способствует развитию и совершенствованию института конституционной ответственности государства и негосударственных структур перед обществом.

Всеобщая Декларация прав человека 1948 г. закрепляет: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избираемых представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» (ст. 21). Вышеназванные положения нашли свое юридическое закрепление в Международном пакте «О гражданских и политических правах» (ст. 25), Документе Копенгагенского совещания (конференции) по человеческому измерению СБСЕ (п. п. 6 и 7) и других международно-правовых документах <18>.

———————————

<18> См.: Калашников С.В. Конституционные основы формирования гражданского общества в Российской Федерации: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2001. С. 137.

Основой полновластия народа в России является закрепленный в статье 3 Конституции РФ принцип, в соответствии с которым многонациональный народ России является носителем суверенитета и единственным источником власти в стране, осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Этот принцип соответствует статье 84 Конституции РФ, предоставляющей право Президенту РФ назначать выборы Государственной Думы и референдум в соответствии с федеральными конституционными законами. Он конкретизирован Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» <19>, Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» <20> и другими нормативными правовыми актами.

———————————

<19> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.

<20> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Названное положение логично увязывается с принципом политического и идеологического плюрализма, закрепленным в статье 13 Конституции РФ и являющимся основой всей политической системы страны, предоставляющим право гражданам России свободно выражать свою политическую ориентацию, собственное мнение, создавать общественные объединения в соответствии с их интересами.

Становление гражданского общества и правового государства в России непосредственно связано с процессом реформирования избирательной системы. В этой связи представляется справедливой точка зрения Ю. Веденеева и В. Лысенко о применении программно-целевого подхода к проведению избирательной реформы, суть которого заключается в поэтапном решении комплекса вопросов по формированию новой, демократически ориентированной конституционной избирательной политики и законодательства о выборах, избирательной системы, системы гарантий избирательных прав российских граждан, в том числе для согласования интересов Федерации в целом и ее субъектов <21>.

———————————

<21> См.: Веденеев Ю., Лысенко В. Конституционные выборы: иного не дано // Независимая газета. 1994. 19 — 20 июля.

Если обратиться к недавней российской истории, то ряд важных аспектов взаимоотношений государства и политических объединений был урегулирован Указом Президента РСФСР от 20 июля 1991 г. «О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР» <22>. Данный Указ был направлен на обеспечение равенства прав политических общественных объединений в выработке политики государства и в управлении государственными делами и на предотвращение вмешательства общественных объединений в деятельность государственных органов и влияния межпартийной борьбы на функционирование государственного аппарата. С этой целью Указ (ст. 1) запрещал создание новых и деятельность существующих первичных организаций, комитетов и других организационных структур политических партий и массовых общественных движений в органах государственного управления, государственных учреждениях, организациях, концернах, на предприятиях независимо от их подчиненности <23>.

———————————

<22> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 31. Ст. 1035.

<23> См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник. М.: Норма-Инфра-М, 1999. С. 324.

Политическая партия как самостоятельная организационно-правовая форма общественных объединений указана в Федеральном законе «Об общественных объединениях» при внесении в него изменений и дополнений 12 марта 2002 г., до этого партии считались разновидностью общественных организаций. Выделение партий в особую организационно-правовую форму можно объяснить тем, что им отводится важная роль в политической и государственной жизни. В части создания и деятельности партии и общественные организации во многом похожи. Отличие партий от общественных организаций в следующем:

1) в партии может быть лишь индивидуальное членство физических лиц, в то время как в общественных организациях возможно также и членство иных общественных объединений — юридических лиц;

2) в партию входят лишь граждане Российской Федерации, в общественных организациях их уставами может допускаться членство иностранцев;

3) партия является только федеральной организацией, в то время как общественные организации могут быть по территории деятельности федеральными, межрегиональными, региональными и местными (т.е. существовать в муниципальных образованиях);

4) партия должна быть обязательно зарегистрирована Федеральной регистрационной службой, а существование общественных организаций допускается и без юридической регистрации.

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» <24> предусматривает такую категорию, как «союзы (ассоциации) общественных объединений». Их создают общественные объединения независимо от своей организационно-правовой формы на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами (ассоциациями) <25>.

———————————

<24> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

<25> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп.: В 2-х томах. Т. 1. М.: Юристъ, 2007. С. 458.

В связи с классификацией форм (видов) общественных объединений и их организационными основами, закрепленными в одноименном Федеральном законе, возникает немало вопросов. Остановимся на некоторых из них.

В частности, Закон называет отличительной чертой общественной организации членство, допуская вхождение в нее как физических лиц в индивидуальном качестве, так и членство юридических лиц — иных общественных объединений. Последнее крайне нежелательно, поскольку может до неузнаваемости изменить облик общественной организации (представим, что в какое-то безобидное с точки зрения равнодушия к политической жизни музыкальное общество вошла определенная политическая партия или политическое общественное движение). Кроме того, не совсем понятно, наступает ли у членов либо участников вошедшего общественного объединения индивидуальное членство в соответствующей общественной организации.

При проведении выборов депутатов Государственной Думы в 1993 г. и 1995 г., а также выборов депутатов представительных органов власти субъектов Федерации выяснилось, что в них (выборах) стремились принять участие — наряду с политическим партиями и политическими общественными движениями — и другие общественные объединения, зачастую далекие от политики по своим уставным целям. Это усложняло выборы, мешало избирателям правильно сориентироваться в сути и программах малоизвестных объединений, создавало ненужный объем работы избирательным комиссиям, поскольку многие объединения не имели никаких шансов выиграть и заявляли о своем участии в выборах, скорее, в целях саморекламы.

Поэтому в избирательное законодательство и в законодательство об общественных объединениях ввели категорию «политические общественные объединения». Соответствующее дополнение было внесено 19 июля 1998 г. в Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» в виде статьи 12.1 «Политические общественные объединения». Согласно новелле политическим признавалось общественное объединение, в уставе которого в числе основных целей закреплялись участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов.

Многие объединения не могли признаваться политическими: профсоюзы, религиозные, благотворительные организации, национально-культурная автономия, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности, объединения, допускавшие членство в нем или принадлежность к ним в иной форме иностранных граждан, иностранных или международных организаций, объединения, нацеленные на предпринимательскую деятельность и распределение полученной прибыли между своими членами и (или) учредителями, объединения с любительскими и иными неполитическими интересами и др. <26>. Введение категории «политические общественные объединения» не очень-то ограничило круг претендентов на такой статус — с целью возможного участия в избирательных кампаниях <27>.

———————————

<26> См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 458.

<27> Так, в 1998 г. — за год до очередных выборов в Государственную Думу (они состоялись в декабре 1999 г.) — в Министерстве юстиции РФ было зарегистрировано 139 политических общественных объединений.

С принятием в 2001 г. Федерального закона «О политических партиях» только партиям дано право выдвигать кандидатов на выборные должности в органах государственной власти. Статья 12.1 о политических общественных объединениях 12 марта 2002 г. исключена из Федерального закона «Об общественных объединениях», правда, политическим общественным объединениям было разрешено существовать до 2004 г., когда Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях» вступил в силу в полном объеме. Одно из ключевых положений названного Федерального закона: в России не могут создаваться межрегиональные, региональные и местные политические партии. Партии могут быть только федеральными организациями, осуществляющими свою деятельность на всей территории России.

Это положение Закона было оспорено в Конституционном Суде РФ общественно-политической организацией «Балтийская республиканская партия», которая, будучи региональной организацией, полагала, что вправе сохранять свое наименование партии и просила Конституционный Суд признать соответствующее положение Закона противоречащим Конституции РФ. Однако Конституционный Суд в своем Постановлении от 1 февраля 2005 г. заявителю отказал, отметив: что касается межрегиональных, региональных и местных политических общественных объединений, то они, как общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, не вправе использовать в своем наименовании слово «партия», в течение двух лет со дня вступления в силу Федерального закона «О политических партиях» сохраняют статус политического общественного объединения, а затем действуют в качестве общественных объединений на основании своих уставов. Таким образом, федеральный законодатель, принимая Федеральный закон о политических партиях, связывал получение (сохранение) статуса политической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации. Такое структурирование политического пространства направлено против дробления политических сил, появления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества.

Под региональным отделением политической партии Федеральный закон «О политических партиях» понимает ее структурное подразделение, созданное по решению уполномоченного руководящего органа партии и осуществляющее свою деятельность на территории одного субъекта Федерации. В субъекте Федерации, в состав которого входит (входят) автономный округ (автономные округа), может быть создано единое региональное отделение партии. Следовательно, в иных случаях Закон запрещает создание подразделений партии, охватывающих два и более субъекта Федерации. Партия может иметь в качестве структурных подразделений местные и первичные отделения, создаваемые в случаях и порядке, предусмотренных уставом <28>.

———————————

<28> См.: Авакьян С.А. Указ. соч. Т. 1. С. 472.

Закон говорит о том, что цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и программе (одновременно можно сказать, что эти документы обязательны для каждой партии). Однако основные цели партии названы в самом Законе: формирование общественного мнения; политическое образование и воспитание граждан; выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; выдвижение кандидатов на всех видах выборов органов государственной власти, выборных должностных лиц местного самоуправления, представительных органов муниципальных образований, участие в выборах, а также в работе соответствующих органов и должностных лиц.

Для политических партий существуют те же ограничения на создание и деятельность, что и для общественных объединений в целом. К этому добавляются и некоторые специальные ограничения: не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности (под такими признаками в Законе понимается указание в уставе и программе политической партии целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также отражение указанных целей в наименовании политической партии); политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии.

Вопросы возможности создания партий по признакам национальной или религиозной принадлежности были предметом оценки Конституционного Суда РФ. В Постановлении от 15 декабря 2004 г. он отметил, что принцип светского государства в понимании, сложившемся в странах с моноконфессиональным и мононациональным устройством общества и с развитыми традициями религиозной терпимости и плюрализма (что позволяло, в частности, допустить в некоторых странах политические партии, основанные на идеологии христианской демократии, поскольку понятие «христианский» в данном случае далеко выходит за конфессиональные рамки и обозначает принадлежность к европейской системе ценностей и культуре), не может быть автоматически применен к Российской Федерации.

Как верно отмечает профессор С. Авакьян, в многонациональной и многоконфессиональной России вследствие особенностей функционирования ведущих вероучений (с одной стороны, православия как господствующего направления христианства, а с другой — мусульманства), их влияния на социальную жизнь, в том числе использования в политической идеологии, исторически в значительной степени тесно связанного с национально-этническим фактором, такие понятия, как «христианский», «православный», «мусульманский», «русский», «татарский» и т.п., ассоциируются в общественном сознании, скорее, с конкретными конфессиями и отдельными нациями, чем с общей системой ценностей российского народа в целом <30>.

———————————

<30> См.: Там же. С. 473, 474.

Кроме того, на современном этапе российское общество, в том числе политические партии и религиозные объединения, еще не приобрели прочного опыта демократического существования. В этих условиях партии, созданные по национальному или религиозному признаку, неизбежно ориентировались бы на преимущественное отстаивание прав соответствующих национальных (этнических) или религиозных групп. Конкуренция партий, образованных по национальному или религиозному признаку, которая особенно остро проявляется в предвыборной борьбе за голоса избирателей, способна привести вместо консолидации общества к расслоению многонационального народа России, противопоставлению этнических и религиозных ценностей, возвеличиванию одних и принижению других и в конечном счете — к приданию доминирующего значения не общенациональным ценностям, а какой-либо этнической идеологии или религии, что противоречило бы статьям 13 и 14 Конституции РФ.

Создание партий по религиозному признаку открыло бы путь к политизации религии и религиозных объединений, политическому фундаментализму и клерикализации партий, что, в свою очередь, повлекло бы отторжение религии как формы социальной идентичности и вытеснение ее из системы факторов, консолидирующих общество. Создание партий по национальному признаку могло бы привести к преобладанию в выборных органах власти представителей партий, отражающих интересы больших этнических групп в ущерб интересам малых этнических групп, и тем самым — к нарушению установленного Конституцией РФ принципа правового равенства независимо от национальной принадлежности (ч. 2 ст. 6; ч. 4 ст. 13; ч. 2 ст. 19). Таким образом, конституционный принцип демократического и светского государства применительно к конкретно-историческим реалиям, сложившимся в Российской Федерации как многонациональной и многоконфессиональной стране, не допускает создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности.

Структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку. Не допускается создание структурных подразделений политических партий и любая деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях.