Мировой опыт организации городского самоуправления

04-03-19 admin 0 comment

Алпатов Ю.М.
Законодательство и экономика, 2007.


Алпатов Ю.М., кандидат юридических наук.

Местное самоуправление на современном этапе приобретает в России особые черты, характерные исключительно для национальной системы права. Городское самоуправление получило мощный толчок еще во времена существования великорусских городов Новгорода и Пскова. Тоталитарная советская система, существовавшая в России, практически не имела ничего общего с самоуправлением в теоретическом смысле этого слова. Тенденции развития самоуправления в России последних лет дают основания предполагать дальнейшее укрепление связи государства с гражданами. Положение осложнилось тем, что в институтах государственной власти России началась острая борьба по вопросам, как и кому заполнять существующие правовые пробелы, на какой основе строить новую российскую государственность, ее правовую систему.

Использование мирового опыта ведущих европейских стран, где городское самоуправление существует уже не один век, способствовало бы решению многочисленных проблем городского самоуправления российских городов.

Термин «городское самоуправление» употребляется в литературе в узком и широком смысле. В широком смысле «городское самоуправление» — это управление городской территорией народом посредством государственных и местных органов власти. В западной литературе термин «городское самоуправление» употребляется в узком смысле, выступая синонимом местного самоуправления. Такой же подход характерен и для национальной системы права. В данном случае подразумевается, что хозяйственными и иными делами какой-либо административно-территориальной единицы заведуют ее жители, а не центральные органы власти <1>. Этот подход близок и для континентальной, и для англосаксонской системы права. В английском классическом праве термин «самоуправление» трактуется как особенность организации английской внутренней государственной власти. Необходимо отметить также, что термин «самоуправление» (selfgoverment) не встречается в английском законодательстве, не получил и широкого применения в юридическом лексиконе собственно английских исследователей в области конституционного права <2>.

———————————

<1> См.: Комарова В.В., Слепак В.А. Проблемы становления городского самоуправления // Юрист. 1998. N 11, 12.

<2> См.: Chester N. The English administrative system, 1780 — 1870. Oxford, 1981. P. 119.

Безусловно, городское самоуправление в системе права Великобритании и России посредством управления территорией своей «внутренней властью» имеет общие черты и наиболее соответствует узкому определению В.В. Комаровой и В.А. Слепака, поскольку осуществляется на замкнутой территории, среди определенного круга людей, постоянно проживающих в агломерации, специфичными для данной территории методами. Потому ошибочным было бы говорить о городском самоуправлении в масштабе государства в силу нескольких причин, в частности:

— по критерию управляемости управление городским округом имеет специфику, направленную, прежде всего, на решение проблем коммунального хозяйства соответствующего города, а управление в государстве опирается на такие стратегические вещи, как обороноспособность, экономическая мощь государства и проч.;

— в силу законодательных ограничений решения, принимаемые представительными органами власти городских округов, отличаются от решений, принимаемых законодательным органом государства. Государственные органы диктуют «правила игры» представительным органам местного самоуправления, определяя порядок организации их деятельности, компетенцию, права и обязанности;

— использование термина «самоуправление» применительно к государству является неоправданным ввиду того, что оно не соответствует основному критерию — управлению народом. Городское самоуправление имеет больше средств управления органами местного самоуправления на сходах, конференциях, местных референдумах, выборах, правила проведения которых проще. Управление же государством происходит опосредованно, в частности через многоступенчатую систему выборов, растворение мнения отдельного человека в общем мнении, выраженном в конкретном результате.

Городское управление как часть системы местного самоуправления может быть первичным органом государственной власти, как во Франции, или не входить в систему органов государственной власти, как в России. Вопросы статуса городского управления в Европе основываются на Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., которая дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения» <3>. При этом совершенно очевидно, что существование сообществ, облеченных реальными полномочиями в пределах городского округа, делает возможным обеспечить наиболее эффективное и реальное управление.

———————————

<3> Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Органы городского самоуправления получили развитие в силу того, что абсолютная власть центра оставалась далека от решения местных проблем, а городское самоуправление обеспечивает реализацию потребностей населения, что создает, в свою очередь, ощущение большего демократизма по сравнению с центральным управлением.

Однако в период становления органов городского самоуправления в зарубежных странах эти уровни власти начинали бороться за компетенцию, что в конечном итоге приводило к конфликтам интересов и даже открытым противостояниям. Тем не менее результатом борьбы стало предоставление органам городского управления большей компетенции в сравнении с центральной властью.

Таким образом, четко прослеживается тенденция к децентрализации управления. Как справедливо отмечают В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова, «признаками децентрализации являются: сокращение уровней (ступеней) управления; упрощение правил, регулирующих местное самоуправление; большая гибкость в обеспечении услугами граждан и передача больших полномочий по принятию решений от государственных органов местным властям» <4>.

———————————

<4> Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Мировой опыт управления мегаполисами // Проблемы эффективности публичной власти в Российской Федерации. Ростов: Ростовский государственный университет, 2003. С. 68.

Городское управление в настоящее время характеризуют универсальная выборность, самостоятельность в решении экономических вопросов собственности, права установления и взимания местных налогов, принятия нормативных актов по собственным вопросам компетенции, распоряжение органами внутренних дел и иными принципами.

Указанные принципы декларируются и в Российской Федерации, однако их практическая реализация прямо противоречит основным принципам законодательства, в частности, в ходе последних муниципальных выборов, прошедших в марте 2007 г. во многих городских территориях, партия власти пыталась усилить свое влияние через обещания увеличить доходные части бюджетов за счет субвенций из федерального бюджета, повысить качество муниципальных дорог, улучшить оснащение муниципальной милиции. В результате главы регионов активно стали воздействовать на представительные и исполнительные органы власти с целью «продвижения» партии власти. Следовательно, принцип универсальной выборности без использования административного ресурса оказался нарушен, произошло ущемление права территории распоряжаться местными налогами. В результате выборы прошли, давление на городские муниципалитеты ослабло. Это негативная тенденция в современной России, для проведения подлинных демократических выборов каждой партии требуется предоставлять равные возможности. В зарубежных странах для предотвращения злоупотреблений вмешательства органов государственной власти в городское самоуправление существуют специальные органы, разрешающие подобные коллизии: в США, например, это органы прокуратуры, в Швейцарии этим занимаются судебная система, в частности суды кантонов. В России предлагается наделить надзорными функциями прокуратуру, осуществляющую функции общего надзора.

Специфическую особенность разрешения указанной проблемы имеет коммунальное самоуправление, например в Германии, которое характеризуется следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических государств, скажем, «полицейские функции, служба уличного движения, строительный и промысловый надзор, надзор за бездомными, учет численности населения и другие» <5>. Органы городского управления наделены правом выбирать органы самоуправления, принимать собственные нормативные акты, осуществлять государственный надзор и контроль за деятельностью коммуны, а также финансовой автономией, независимостью в проведении кадровой политики, независимостью в области коммунального планирования. Такие принципы отражают наиболее характерные особенности системы местного самоуправления и в других европейских странах. Вместе с тем европейская система местного самоуправления оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и функционирования местного самоуправления в других регионах.

———————————

<5> Пивоваров К.А. Делегирование государственных полномочий местным органам власти: зарубежный опыт // Сибирский юридический вестник. 2002. N 1. С. 24.

В России же вопросы компетенции органов городского самоуправления более узкие, в частности полномочия по строительному надзору, организации дорожного движения и часть полицейских функций находится в ведении государственных органов власти. Например, надзорными органами в области дорожного движения могут быть как муниципальные, так и федеральные органы власти, вопросы их ведения иногда пересекаются, происходит дублирование функций. Таким образом, требуется более детальная регламентация работы органов городского управления.

На местное самоуправление оказывают влияние многие факторы. Ярким примером является Латинская Америка, на становление городского управления которой значительно повлиял испанский колониальный режим. Органы городского управления были самостоятельны в принятии решений по вопросам местного значения, однако любой распорядительный акт находился под жесточайшим контролем испанских колониальных властей, в результате чего принятие решений затягивалось, развивалось недовольство коренного населения институтами городского управления. Специальные ордонансы, принимаемые испанским парламентом (Кортесом), в Мексике в начале XVI века предоставляли городским управлениям колоний иметь в собственности имущество, заниматься решением вопросов местного значения, сбором налогов (но не их установлением). Должности руководителей городских управлений отчасти считались выборными. Так, впервые в Латинской Америке была введена система административной автономии, т.е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на местах. Этот принцип был положен в основу современного городского управления в Латинской Америке.

Так, статья 29 Конституции Венесуэлы 1961 г. прямо закрепляет автономию муниципалитетов как право выбирать органы своей власти, осуществлять свободную деятельность в пределах своей компетенции, создавать собственные источники доходов и собирать денежные поступления <6>.

———————————

<6> Конституция Венесуэлы 1961 г. (ст. 29) // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под ред. Л.А. Окунькова. Т. 1. М.: НОРМА, 2001. С. 231.

В Бразилии муниципалитеты имеют политическую, административную, финансовую автономию, несмотря на то что Бразилия как федеративное государство построено на принципах значительной централизации. Центральная власть имеет самые широкие полномочия по вмешательству в интересы субъектов Федерации Бразилии и дела муниципалитетов.

Основания для вмешательства могут быть различными — от неисполнения предписаний государственных органов и нарушения судебных решений до задолженности по федеральным налогам и небольшим нарушениям права человека. Принцип федерального вмешательства рассматривается бразильскими исследователями как одна из гарантий сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного самоуправления <7>.

———————————

<7> См.: Местное самоуправление. Немецко-русское издание Федеральной Академии государственного управления и Баварской школы управления. Мюнхен — Бонн: Издательство Федеральной Академии государственного управления, 1995. С. 120.

Городское управление строится на разветвленной системе чиновничьего аппарата, от его правильного построения зависит эффективность работы — осуществление управленческих функций на местах, адекватная реакция на обращение граждан и юридических лиц. В настоящее время органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют собой один из крупнейших по численности элементов управленческой системы <8>.

———————————

<8> См.: Местное самоуправление. Немецко-русское издание Федеральной Академии государственного управления и Баварской школы управления. С. 121.

Относительно природы современной самостоятельности органов городского управления в современных государствах существует немало точек зрения. Основной из них является та, что юридическая и фактическая самостоятельность носит специфических характер, поскольку при декларированной самостоятельности фактически они имеют право действовать лишь в пределах, установленных им центральным законодательством. В ФРГ, например, выделяют три условия правового регулирования городского самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления. Большая часть вопросов городского самоуправления регулируется законами земель, среди которых основное время занимают уставы о коммунах.

В России существенным недостатком является то, что основные нормативные акты по вопросам городского управления приняты на федеральном уровне, а местным представительным органам поставлены жесткие рамки, в которых они имеют право заниматься нормотворчеством. Таким образом, декларируемая самостоятельность очень жестко регулируется федеральным центром. В успешном решении этих вопросов хорошо можно применить опыт ФРГ, где городским общинам даются более широкие права по выбору способов управления.

Специфической чертой модели городского управления в России является вопрос о ее природе <9>. Для современной системы городского управления характерны признаки, свидетельствующие как о государственной, так и об общественной природе. Несмотря на четкое отнесение Конституцией РФ вопросов местного значения к компетенции органов самоуправления, не входящим в систему органов власти, последние имеют специфические особенности, сближающие их с органами государственной власти, как во Франции.

———————————

<9> См.: Алексеев Ю.П. Основы местного самоуправления. М.: Юнити-Дана, 2003. С. 14.

К числу существенных признаков, объединяющих органы городского самоуправления и государственные органы, относят:

— управляемое население, состоящее из граждан государства, проживает на территории городских округов, входящих в состав Федерации;

— статус органов городского управления регламентируется законодательством о местном самоуправлении, установлен и защищается федеральными законами государства, как и статус органов государственной власти;

— полномочия органов государственной власти и органов городского управления носят властно-распорядительный характер;

— вопросы местного значения решаются в рамках целевых программ, принятых органами государственной федеральной власти.

Недостаточно разработанными в концепции современной модели организации городского самоуправления в России является определение сущности природы самоуправления как формы власти. С одной стороны, это общественная форма власти, с другой — ее решения являются обязательными для всех структур, расположенных на его территории. Современное самоуправление как специфическая форма власти имеет смешанную общественно-государственную природу.

Как представляется, необходимы более глубокие теоретические исследования о первопричине и статусе указанной власти. Безусловно, серьезным является территориальный признак, и модель городского управления в зависимости от районирования городов показала большую эффективность, чем управление несколькими разрозненными районами городов, не имеющих четкой территориальной границы. Таким образом, предлагается системно рассматривать вопрос о границах муниципальных районов в городских поселениях.

Требует совершенствования система отчетности представительных органов и особенно главы муниципального образования, избранных глав администраций, их замены в случае необходимости, определения пределов самостоятельности. В современной России требуется внедрить такие методы отчетности, как наличие собственных печатных органов (например, как газета «Местное время» в г. Перми, которая является подконтрольной главе города), требуется внедрить институт посланий глав исполнительных властей представительным органам власти по модели послания Президента РФ Федеральному Собранию, требуется улучшать связи с общественностью.

Серьезной проработке подлежит вопрос о регламентации процедур, связанных с использованием институтов прямой демократии. В муниципальных образованиях необходимо создание структур, позволяющих населению участвовать в управлении местными делами. Такими структурами могут стать постоянные комиссии для привлечения населения к решению этих дел.

Реформирования требует и структура управления городом. С появлением нового административно-территориального деления городов они должны стать более четкими и эффективными, для оперативного решения местных задач. Полномочия каждого органа требуется прописывать не в уставе муниципального образования, а отдельно в акте органа исполнительной власти, как, например, на федеральном уровне, где существует трехзвенная система: министерство — агентство — надзор.

Проблема отличия правового статуса городских и сельских поселений в настоящее время более характерна для национальной системы права, нежели для зарубежных стран. Управление городскими и сельскими поселениями в современной России и в зарубежных странах значительно различаются. Социально-экономическая ситуация на селе вынуждает законодателя принимать специальные правила, направленные на приток граждан в сельские поселения, защиту их прав и свобод, охрану собственности, развитие сельского образования и здоровья.

В отличие же от России, как справедливо отмечает С.А. Бурьянова, «…во многих демократических странах традиционное разделение поселений на городские и сельские никак не сказывается на публично-правовом статусе соответствующей территории, объеме компетенции публично-территориальных образований, равенстве прав и свобод граждан и др. Сельские поселения по общему правилу обладают равным с городом объемом правомочий» <10>.

———————————

<10> Бурьянова С.А. Мировой опыт местного самоуправления. М.: Юринформ, 2004. С. 139.

Юридические понятия «городское поселение» и «сельское поселение» в России сохраняют свое специфическое содержание. Титул населенного пункта очень часто не учитывает реальную картину дел в конкретном населенном пункте. «В некоторых городах, как показала перепись населения 2003 г., проживает на сегодняшний день от нескольких десятков до нескольких сотен жителей» <11>. Изменение же его статуса в настоящее время крайне проблематично, возможно лишь при выполнении строгих условий. При этом следует учитывать: от титула единицы городского управления зависит и управление территорией. Следует понимать, что возможности управления в городском округе значительно больше, чем на сельской территории.

———————————

<11> Статистический отчет Всероссийской переписи 2003 года // Российская газета. 2003. 15 мая.

Территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, сельские округа и др.) состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной деятельности <12>.

———————————

<12> См.: Гуляева Л.В. Совершенствование управления устойчивым социально-экономическим развитием муниципального образования: Дис. … канд. экон. наук. Иркутск, 2004. С. 10.

Таким образом, критерием отличия многие ученые считают размеры муниципального образования. По мнению Л.А. Велихова, все финансовые расчеты и все технические приемы, начиная от типов планирования, строительства, освещения, средств сообщения и заканчивая социальной политикой, а также жилищное обеспечение, оздоровление и их постановка будут в корне меняться в зависимости от размеров и предназначения. Он отмечал, что учет городов и городского хозяйства теоретически правильнее начинать с поселений в пять тысяч жителей <13>. Действительно, возможность управления и возможность защиты очень часто зависят от количества жителей в муниципальном образовании. Но эта точка зрения страдает однобокостью взгляда, не учитывает социальные, этнические и религиозные отличия населения.

———————————

<13> Велихов Л.Н. Основы городского хозяйства. Ч. 1. М.: Издательство МГУ; Л., 1928. С. 81.

В разных странах используются различные критерии определения города — численность населения, плотность населения или застройки, преобладающий тип занятий населения, исторически сложившийся статус города, административные функции или другие критерии, либо сочетания этих критериев, либо их отсутствие. Различия в критериях побудили ООН в статистических исследованиях использовать два метода учета: так называемые «национальные критерии» и «количественные параметры» (свыше 5 и 20 тыс. жителей) <14>.

———————————

<14> Гуляева Л.В. Указ. соч. С. 16.

Так, во Франции начиная с 1846 г. к городам относятся все коммуны, в центрах которых численность населения превышает 2 тыс. жителей (в 1990 г. трое из четырех французов жили в населенных пунктах, насчитывавших свыше 2 тыс. жителей). Однако выделение данного критерия является условным в силу отсутствия у поселений от 2 до 5 тыс. жителей центральных функций городского типа. Малыми городами считаются агломерации от 5 тыс. жителей. Верхняя граница — 20 тыс. жителей. Это демографический порог, за которым начинают проявляться черты среднего города <15>.

———————————

<15> См.: Нечепоренко О.Л. Малые города Франции и их типы // Проблемы городских поселений: Межвуз. сб. науч. тр. Горький: Горьковское городское издание, 1976. С. 127.

В США «городское место» определяется как географическая область с не менее чем 2,5 тыс. обитателей на относительно небольшой территории, т.е. имеет относительно высокую плотность населения, где городская экономика базируется на частых контактах между фирмами и домохозяйствами <16>. В других странах, например в Исландии, Швеции, Норвегии, пороговый показатель численности населения города составляет 200 жителей; в Дании — 250; в Албании — 400; в Австралии, Канаде, Малайзии, Швейцарии — 1 тыс.; в Португалии, Аргентине — 2 тыс.; в Таиланде, Мексике — 2,5 тыс.; в Португалии, Испании, Италии и Греции — 10 тыс. <17>.

———————————

<16> См.: Анимица Е.Г., Власова Н.Ю. Градоведение. Екатеринбург: Юрцентр, 1998. С. 207.

<17> См.: Гуляева Л.В. Указ. соч. С. 16.

В России же город как отдельный населенный пункт или город и ряд сельских населенных пунктов с принятием нового закона стали иметь статус городского поселения, т.е. муниципального образования базового звена. При этом городское поселение может быть наделено в соответствии с региональным законом статусом городского округа, который наряду с муниципальными районами входит в состав субъекта Федерации на правах муниципального образования второго звена. Налицо повышение статуса и, соответственно, — изменение содержания публично-правовых полномочий <18>.

———————————

<18> См.: Анимица Е.Г., Власова Н.Ю. Указ. соч. С. 209.

В то же время отдельный сельский населенный пункт со статусом сельского поселения (муниципального образования базового звена) обречен на существование в границах муниципального района. В этом статусе сельский населенный пункт может претендовать на положение административного центра сельского поселения и (или) муниципального района, если оно таковым не является. Других привилегий для таких населенных пунктов законом не предусматривается.

Таким образом, можно сделать вывод, что в зарубежных странах статусы городского и сельского поселений не отличаются друг от друга в отличие от статусов городского и сельского поселений в России.

Поэтому было бы целесообразно в каждом из указанных случаев ставить вопрос об изменении публично-территориального положения сельского поселения, сформировавшегося как город (городское поселение), но не имеющего такого статуса. Это поселение могло бы получить статус односеленного муниципального образования (поселения) или на его основе мог бы быть образован муниципальный район с административным центром в данном поселении. В то же время приобретение статуса города в этой ситуации было бы менее актуальным, хотя не следует исключать и решение этого вопроса. При таком подходе, по сути, применяется методология естественных (объективных) критериев. Вместе с тем признание определенного публично-правового статуса есть акт формально-юридический. Этим актом возводится в официоз требование оптимизации публичного правления на соответствующей территории при изменившихся социально-экономических и демографических параметрах.

Рассмотрев отличие правовых статусов городского и сельского поселений, перейдем к вопросу управления именно городскими поселениями.

В настоящее время возрастает важность изучения организационно-экономических механизмов городского управления в России с учетом опыта ведущих стран. Это обосновано тем, что в развитии российских городов начался принципиально новый этап, наступление которого определяют разнохарактерные внутренние и внешние факторы.

Важным фактором развития муниципальных образований следует считать смену направлений и характера муниципальных программ. Так, антикризисный характер функционирования муниципалитетов переориентирован на реализацию национальных проектов, имеющих стратегическое значение для развития городов. Все большее распространение получают эффективные управленческие технологии (стратегическое планирование, мониторинг и оценка программ и т.п.) и инструменты социально-экономического развития (ипотечное кредитование, правовое зонирование и т.п.) <19>.

———————————

<19> См.: Московцева Л.В. Развитие организационно-экономических отношений на муниципальном уровне в России: Автореф. дис. … докт. экон. наук. Тамбов, 2006. С. 4.