Политические партии в контексте развития правовой культуры избирателей

04-03-19 admin 0 comment

Чертков А., Артамонова Н.
Законодательство и экономика, 2007.


Чертков А.Н., кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Артамонова Н.В., ассистент кафедры государственно-правовых дисциплин Брянского государственного университета им. академика И.Г. Петровского, соискатель ИЗиСП.

В силу недостаточности у избирателей опыта свободного выбора между различными политическими партиями и долговременного партийного строительства в современной России большинство граждан не нашло своей политической партии. Это проявляется в неустойчивости симпатий избирателей, частых переходах сторонников одной партии в сторонники другой, быстрой смене общественных настроений. Ситуация поиска выразителей своего интереса создает почву и для возникновения все новых и новых претендентов на голоса избирателей. В свою очередь, предпринятые государством законодательные усилия к ограничению появления новых партий, не пользующихся высокой популярностью у избирателей, ведет к тому, что без поддержки со стороны государства или крупного бизнеса у появляющихся партий нет перспектив не только роста популярности, но и самого выживания.

Тем не менее именно политические партии постепенно становятся единственными субъектами выдвижения кандидатов в представительные органы власти на федеральном и региональном уровнях. Следовательно, их влияние на правовую и политическую культуру избирателей возрастает.

Следует отметить отсутствие в конституционной регламентации основ российской политической системы положений о партиях и их роли в политической системе, которая в современных условиях возрастает не только на федеральном, но и на региональном уровне. В статье 13 Конституции закреплено только понятие «многопартийность», и установлено, что «в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность». Между тем конституционная институционализация политических партий в мире — давно свершившийся факт <1>.

———————————

<1> См.: Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского права. 2003. N 11. С. 22.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» устанавливает, что политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления.

Нам представляется возможным присоединиться к точке зрения Е.П. Дубровиной <2>, считающей, что в данную формулировку следует внести некоторые коррективы. Так, целью деятельности партий должно быть признано не «формирование и выражение», а содействие гражданам в участии в политической жизни общества, что более соответствует современному пониманию роли и значения партий в политической системе. Так, согласно статье 21 Конституции ФРГ партиями являются организации, содействующие формированию политической воли народа, а в статье 4 Конституции Франции говорится о том, что партии должны содействовать выражению общественного мнения путем голосования. В Конституциях целого ряда постсоциалистических государств (Армении, Белоруссии, Украины, Молдавии, Узбекистана) содержатся положения о том, что политические партии «содействуют формированию и выражению политической воли граждан», «выявляют и выражают политическую волю» или просто «выражают политическую волю», но отнюдь не формируют ее <3>. Формами и методами достижения данной цели могут стать: содействие в формировании и выражении политической воли граждан, политическое воспитание граждан, выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни законными методами, в том числе посредством проведения массовых мероприятий, манифестаций, представление интересов граждан в законодательных органах государственной власти и представительных органах местного самоуправления, прежде всего посредством выдвижения кандидатов, работа в органах государственной власти и местного самоуправления.

———————————

<2> Дубровина Е.П. Политические партии как субъекты избирательного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 16, 17.

<3> См.: Лапаева В.В. Политическая партия: понятие и цели. К принятию закона о партиях // Журнал российского права. 2002. N 1.

Более того, по нашему мнению, сама концепция развития правовой культуры избирателей в Российской Федерации должна исходить не из того, что партии формируют волю народа или даже выражают ее, а из того, что они лишь содействуют такому выражению. Партии — механизм институализации политического участия граждан, а не центры формирования позиции избирателей. Вспомним: в конце 80-х — начале 90-х годов основным пунктом критики КПСС было то обстоятельство, что она выражает волю советского народа, ей принадлежит руководящая роль в определении путей развития общества, интересов и воли граждан. Возврат к такой постановке вопроса, пусть даже в условиях формальной многопартийности, умаляет статус народа как единственного источника власти и противоречит принципам демократии, фактически перечеркивает немногие бесспорные результаты демократических реформ в нашей стране.

Именно посредством содействия участию граждан в политической жизни и управлении делами государства партии будут выполнять свое основное предназначение — являться связующим звеном между избирателями и государством, выполняя при этом три основные функции:

1. Представительная функция. Ее осуществление состоит в выражении интересов определенных групп населения путем участия в выборах органов государственной власти и местного самоуправления <4>, а также в отборе политических деятелей в качестве кандидатов в выборные органы власти.

———————————

<4> См.: Дубровина Е.П. Указ. соч. С. 18.

2. Функция социализации. Выполнение данной функции обеспечивает стимулирование активного участия граждан в политической жизни.

3. Воспитательная функция, в рамках которой происходит развитие правовой культуры избирателей.

Перспективным представляется определение партии, содержащееся в ст. 1 Закона Республики Казахстан «О политических партиях»: политическая партия есть добровольное объединение граждан, содействующее выявлению и выражению их политической воли путем участия через своих представителей в осуществлении государственной власти. Такой подход оптимально определяет роль партий в политической системе.

Общая законодательная дефиниция политической партии, закрепленная в пункте 1 ст. 3 Федерального закона «О политических партиях», существенно корректируется и уточняется далее в пункте 2. К числу наиболее принципиальных из этих уточнений, на наш взгляд, относится запрет создания и деятельности межрегиональных, региональных и местных политических партий.

По мнению Е.П. Дубровиной, позиция законодателя в этом вопросе вполне оправданна. Российская действительность такова, что создание региональных партий может привести к обострению сепаратистских, националистических тенденций. Кроме того, несмотря на то что Россия — федеративное государство, политические партии не должны ограничиваться в своей деятельности проблемами только одного региона, они обязаны ориентироваться на весь многонациональный народ России. Политическая активность на уровне субъекта Федерации должна выражаться не в создании мелких региональных партий, а в активности по созданию и укреплению низовых отделений федеральных партий. Федеральные партии с успехом могут действовать на региональном и муниципальном уровне, выстраивая свою политику с учетом специфики конкретного региона и отстаивая интересы всех регионов в целом и каждого в отдельности на федеральном уровне <5>.

———————————

<5> Там же.

С данным тезисом можно поспорить. Прежде всего, федерализм — это гармоничное сочетание региональных интересов, что может выражаться не только в развитии низовых отделений федеральных партий, но и в создании региональных. При этом региональные партии не обязательно будут «зацикливаться» на проблемах, присущих исключительно конкретному субъекту Федерации, а межрегиональные точно не смогут функционировать в таких рамках. Более того, следует отметить, что запрет на создание региональных и межрегиональных партий не вполне согласуется с положением части 3 ст. 13 Конституции РФ о том, что «в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность». Конституционное признание многопартийности означает, что партии в Российской Федерации имеют право на существование везде, где есть политические отношения. Если запрет на местные политические партии, действующие на муниципальном уровне, может быть увязан с положениями статьи 12 Конституции о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то запрет на региональные и межрегиональные партии выглядит весьма спорным. Согласно Конституции все субъекты Федерации являются равноправными государственно-территориальными образованиями, а республики — государствами в составе России, что предполагает наличие в рамках субъектов Федерации политических отношений и соответственно форм политической организации населения, включая и политические партии. При этом все субъекты Федерации имеют такой важный элемент конституционно-правового статуса, как избираемые населением органы государственной власти. Это означает, что граждане Российской Федерации, составляющие население субъектов Российской Федерации, рассматриваются в Конституции как часть многонационального народа России, который согласно части 2 ст. 3 Конституции России осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Ограничение права населения субъектов Федерации на самостоятельную политическую самоорганизацию в форме региональных политических партий, необходимую для более адекватного политического представительства и выражения интересов той или иной части многонационального народа России в органах государственной власти, не соответствует приведенным выше конституционно-правовым положениям.

Что же касается межрегиональных партий, то также нет никаких конституционно-правовых оснований к тому, чтобы создавать препятствия для партийного политического взаимодействия населения нескольких субъектов Федерации (в частности, в рамках федерального округа или ассоциации экономического взаимодействия). Это будет способствовать укреплению межрегионального сотрудничества и скорее станет препятствием региональному сепаратизму, чем будет ему способствовать.

Не будем забывать, что в России не сформировалось традиционных общенациональных политических партий со значительной историей существования и широким стабильным числом сторонников. В связи с этим региональные и межрегиональные партии могли бы стать прообразом будущих общероссийских партий, которые имеют возможность «вырасти» из гражданского общества, а не быть «насажденными сверху» государством.

Неоправданная жесткость действующего федерального законодательства о партиях может дать весьма негативный эффект в деле партийного строительства в России. Не секрет, что есть опасность настроя некоторой политически активной части населения ряда субъектов Федерации против федерального центра и общероссийских партий, которые будут восприниматься как инструменты политического давления, противодействующие самостоятельному политическому самоопределению на региональном уровне. Следует согласиться с В.В. Лапаевой, что лишение региональных общественных объединений возможности самостоятельно участвовать в выборах может направить политическую активность регионов во внепарламентское русло <6>. В связи с этим представляется, что смягчение позиции федерального законодателя в этом вопросе позволило бы избежать подобной негативной реакции и существенно способствовало повышению доверия избирателей к партиям, благоприятно отразилось на развитии их правовой культуры.

———————————

<6> См.: Лапаева В.В. Политическая партия: понятие и цели. К принятию закона о партиях // Журнал российского права. 2002. N 1.

Таким образом, представляется целесообразным поддержать вывод В.В. Лапаевой о необходимости законодательного закрепления возможности создания региональных и межрегиональных политических партий и предоставить региональным политическим партиям право участвовать в выборах на уровне субъектов Российской Федерации, на территории которых они зарегистрированы, а межрегиональным политическим партиям — в выборах в субъектах Федерации, на территории которых такие политические партии зарегистрированы и имеют свои структурные подразделения <7>. Данный вывод можно дополнить тем, что расширение рамок региональной партийной политической активности граждан позитивно скажется на отношении граждан к партиям и на их участии в партийном строительстве, что будет способствовать развитию сразу двух компонентов правовой культуры граждан — эмоционального (отношение к партиям) и поведенческого (участие в партийном строительстве).

———————————

<7> Там же.

Данная мера будет способствовать развитию таких функций правовой культуры избирателей, как оценочная (политически активные избиратели оценят разрешение создания региональных и межрегиональных партий как расширение их участия в партийном строительстве, выборах и управлении делами государства в целом); воспитательная (граждане, ранее состоявшие в региональных и межрегиональных партиях или иных общественных объединениях, воспримут указанное изменение законодательства как учет их интересов, что будет способствовать уважению к праву, к выборам, воспитание чувства гражданской ответственности и высокой социальной активности); функция моделирования (формирование устойчивых моделей правомерного поведения по реализации избирательных прав на выборах всех уровней, участию в партийном строительстве, а также защиту данных прав, в случае их нарушения); коммуникативная функция (избиратели могут совместно реализовывать и защищать свои избирательные права в пределах субъекта Федерации в составе региональной партии, а также осуществлять партийное политическое взаимодействие в нескольких субъектах Федерации (в частности, в рамках федерального округа или ассоциации экономического взаимодействия), что будет способствовать укреплению межрегионального сотрудничества и препятствовать региональному сепаратизму).

Поясним приведенные позиции. Как известно, оценочная функция правовой культуры избирателей заключается в оценке конкретных обстоятельств в ходе выборов как юридически значимых. В общем плане правовая оценка представляет собой деятельность субъектов права — как граждан, так и правоприменителей — по установлению (отождествлению) различных жизненных обстоятельств и их социальной и правовой квалификации с точки зрения своих представлений о праве, законности, должном поведении <8>.

———————————

<8> См.: Синюкова Т.В. Понятие, структура и виды правосознания // Матузов Н.И., Малько В.В. Теория государства и права. М., 2000. С. 618.

В нашем случае оценочная функция проявляется в оценке гражданами избирательного законодательства, качества проведения выборов, партийного строительства и в отношении избирателя к результатам своей деятельности, направленной на качественное изменение окружающей правовой действительности. Наиболее выраженным и комплексным показателем оценочной функции является отношение избирателей к своему решению о поддержке того или иного кандидата в ходе выборов. Однако участие избирателей в организации и развитии региональных, межрегиональных и, разумеется, федеральных партий будет способствовать повышению доверия и заинтересованности граждан в партиях. Политически активные избиратели оценят разрешение создания региональных и межрегиональных партий как расширение их участия в партийном строительстве, выборах и управлении делами государства в целом.

Воспитательная функция выражается в формировании правовых качеств личности <9>. В первую очередь это подразумевает под собой формирование чувства уважения к праву как таковому, к правовым явлениям (в частности, к выборам), воспитание чувства гражданской ответственности и высокой социальной активности. Правовое воспитание предполагает непрерывную связь процессов целенаправленного формирования сознания личности законопослушного гражданина. Крайне важно сформировать соответствующую мотивацию — положительное отношение к праву, правовым явлениям и потребность к постоянному расширению и углублению правовых знаний. Лишь в этом случае можно считать, что человек будет не только признавать значение права, но и найдет возможность для овладения правовыми знаниями и будет руководствоваться ими. Правовое воспитание является частью всего процесса духовного формирования личности, без которого нельзя обойтись при реализации цели построения в России правового государства <10>.

———————————

<9> См.: Семитко А.П. Правовая культура социалистического общества: сущность, противоречия, прогресс. Свердловск: Издательство Уральского университета, 1990. С. 105.

<10> См.: Проблемы общей теории права и государства / Под ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма-Инфра-М, 1999. С. 411.

В рассматриваемом вопросе граждане, ранее состоявшие в региональных и межрегиональных партиях или иных общественных объединениях, воспримут разрешение создания региональных и межрегиональных партий как учет их интересов, что будет способствовать уважению к праву, к выборам, воспитанию чувства гражданской ответственности и высокой социальной активности.

Функция моделирования избирательной правовой культуры выражается в возможности формировать соответствующие модели избирательных систем (мажоритарная, пропорциональная, смешанная) и применять их в ходе федеральных, региональных и муниципальных выборов. Применительно к правовой культуре избирателей она находит свое проявление в модели правомерного поведения субъектов избирательных правоотношений (это, прежде всего, поведение в рамках правовых предписаний и поведение, направленное на защиту нарушенных избирательных прав граждан).

В нашем случае участие граждан в региональном и межрегиональном партийном строительстве будет способствовать формированию устойчивых моделей правомерного поведения по реализации избирательных прав на выборах всех уровней, участию в партийном строительстве, а также по защите данных прав в случае их нарушения.

Коммуникативная функция правовой культуры избирателей состоит в том, что правовая культура избирателей служит важной основой для социального взаимодействия, установления и поддержания контактов между субъектами избирательных правоотношений, передачи необходимой информации, совместного осуществления и защиты избирательных прав. В случае разрешения функционирования региональных и межрегиональных партий избиратели могут осуществлять совместную реализацию и защиту своих избирательных прав в пределах субъекта Федерации в составе региональной партии, а также партийное политическое взаимодействие с населением нескольких субъектов Федерации (в частности, в рамках федерального округа или ассоциации экономического взаимодействия), что будет способствовать укреплению межрегионального сотрудничества и противодействовать региональному сепаратизму.

Одним из препятствий развитию правовой культуры избирателей является явная недооценка партиями такой формы привлечения избирателей, как предвыборная программа. Действующим избирательным законодательством данный вопрос также недостаточно урегулирован, хотя предвыборная программа играет важнейшую роль. Сколь бы талантливыми ни были кандидаты, им не удастся привлечь на свою сторону достаточно большое количество избирателей, если программа носит излишне абстрактный характер, не предлагает приемлемого решения актуальных проблем, не отвечает насущным потребностям избирателей <11>.

———————————

<11> См.: Безуглов А.А., Солдатов С.С. Конституционное право России. М., 2001. Т. 2. С. 16.

В соответствии с законодательством, политическая партия, вступая в избирательный процесс, обязана в случае регистрации своего списка кандидатов опубликовать предвыборную программу не менее чем за 10 дней до дня выборов не менее чем в одном государственном или муниципальном периодическом печатном издании. Это требование закреплено в пункте 10 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Однако на практике реализация указанной нормы вызывает определенные проблемы. В уставе каждой политической партии указывается, что руководящие органы политической партии правомочны принимать и утверждать ее устав партии и программу. Однако в уставе ни одной из существующих российских политических партий нет такого понятия, как предвыборная программа, не указано, кем она принимается, утверждается и какой характер должны носить ее положения. Действующее законодательство также не содержит определенных требований к процедуре принятия и к содержанию предвыборной программы. Очевидно, понятие «программа партии» шире, чем «предвыборная программа» хотя бы потому, что в соответствии с избирательным законодательством предвыборная программа разрабатывается применительно к конкретному виду выборов.

С одной стороны, любая программа — это внутренний документ политической партии, и ее содержание зависит от идеологической направленности деятельности конкретной партии. Самое главное, чтобы данная программа удовлетворяла избирателей и сыграла отведенную ей роль при участии политической партии в конкретных выборах. С другой стороны, порядок принятия партийной программы и требования к ее содержанию должны быть унифицированы, коль скоро требование о наличии и опубликовании программы носит обязательный характер и закреплено на федеральном уровне действующим законодательством, а подход к каждой политической партии должен быть одинаков.

Синтез структурного и ценностного методических подходов в рамках политической науки позволил за годы существования многопартийности в России сформулировать правило: партийная мысль в ее программном варианте имеет типическую структуру, содержащую следующие разделы (блоки).

Первый включает материал о самоидентификации политических партий. Второй — анализ и оценку сущности сложившегося в России общественно-политического строя в его основных параметрах, а также текущей политической ситуации в стране за тот или иной отрезок времени. Третий блок — выдвижение партией своих целей, задач и приоритетов во всех важнейших сферах общественной жизни. И наконец, четвертый, как правило, включает в себя декларируемую совокупность средств, форм и методов, с помощью которых партия планирует добиваться намеченных рубежей, решать поставленные задачи. В этом случае речь идет о методах парламентских и непарламентских, реформистских и радикальных, политических и социально-экономических и т.д. <12>.

———————————

<12> См.: Тимошенко В.И. Предвыборные платформы и программы избирательных объединений и блоков как политическая ценность. М., 2001. С. 8.

В русле рассматриваемой проблемы обратимся к региональным избирательным кампаниям. Закон Брянской области «О выборах депутатов Брянской областной Думы» обязывает региональное отделение политической партии в случае выдвижения и последующей регистрации соответствующей избирательной комиссией партийного списка от данного регионального отделения опубликовать предвыборную программу. Однако ни одно региональное отделение политической партии не уполномочено самостоятельно разрабатывать программные документы. На практике в Брянской области в период избирательной кампании по выборам депутатов областной Думы, состоявшимся в марте 2005 г., данное требование закона поставило в тупик избирательные штабы политических партий. В итоге публиковались либо выжимки из федеральных предвыборных программ соответствующих политических партий, либо региональные отделения проявляли самодеятельность и на своих региональных конференциях утверждали соответствующие предвыборные программы, действуя в нарушение партийных уставов.

Что характерно, за неисполнение обязанности партии опубликовать свою предвыборную программу ответственности действующим законодательством не предусмотрено. Очевидно, что законодатель не акцентирует внимания на данном моменте. Но предвыборная программа — это документ, который дает избирателям представление о самоидентификации партии, ее целях и средствах их достижения. От достижения этих целей во многом зависит, сохранит ли политическая партия свои позиции к следующим выборам. А главное — это тот срез, где актуализированный уровень функционирования партийной идеологии соприкасается с программным уровнем.

Таким образом, в сложившейся ситуации нам представляется возможным дать определение предвыборной программы политической партии как самоидентификационного документа, определяющего цели данного субъекта избирательного процесса, стремление к достижению которых гарантируется избирателям в случае избрания кандидатов из партийного списка соответствующей политической партии, и пути их достижения.

Необходимо законодательно определить механизм создания такой программы, особенно для избирательных кампаний на региональном уровне. Контроль над соблюдением требований о создании программных документов необходимо возложить не только на соответствующие избирательные комиссии, но и на органы, регистрирующие политические партии и их региональные отделения.

В целом становление многопартийности позитивно влияет на развитие правовой культуры избирателей. Партии реализуют представительную, воспитательную функции и функцию социализации граждан, увеличивают знания граждан об избирательном праве, укрепляют их доверие к избирательной системе и государственной системе в целом, активизируют правомерное участие граждан в управлении делами государства. Вместе с тем только многопартийность, ставшая результатом развития институтов гражданского общества и правовой культуры избирателей, ведет к подлинному народовластию. При этом партии эффективно содействуют выражению воли народа, а участие государства в партийном строительстве не является определяющим.