Особенности развития законодательства о выборах в субъектах РФ

04-03-19 admin 0 comment

Дубровина Е.П.
Журнал российского права, 2007.


Дубровина Елена Павловна — член Центральной избирательной комиссии РФ, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.

Новейшая история России демонстрирует нам неоспоримые свидетельства ключевой роли института свободных выборов. Вопрос об отношении к выборам — это одновременно и вопрос об отношении к демократии. В условиях политических кризисов, противостояния в обществе выборы являются важнейшим инструментом восстановления гражданского мира, только они позволяют установить истинную расстановку политических сил, их фактическое, а не декларируемое влияние на общественные процессы. Отступление от этой демократической формулы, пренебрежение ею способны порождать кризисные процессы.

Изначально, обращаясь к термину «избирательное право» и его определению на современном этапе развития юридической науки о выборах, полагаем необходимым напомнить, что само по себе понятие избирательного права можно трактовать в двух смыслах: объективном и субъективном.

При анализе электоральных отношений, образующих предмет современного российского избирательного права, прежде всего следует обратить внимание на то обстоятельство, что далеко не все опосредующие реализацию избирательных прав российских граждан фактически складывающиеся общественные отношения требуют для своего возникновения и развития правового вмешательства.

В объективном смысле избирательное право представляет собой совокупность общеобязательных правовых норм, утвержденных на законодательном уровне, регулирующих общественные отношения в сфере избирательного права и процесса. В субъективном смысле избирательное право представляет собой предусмотренную законом или иным правовым актом возможность лица обладать имущественным или неимущественным благом, действовать в определенной ситуации, воздержаться от совершения соответствующего действия, иными словами, установленную соотношением прав и обязанностей меру поведения конкретного субъекта, участвующего в избирательном процессе.

Так, А.Е. Постников дает определение избирательному праву как совокупности правовых норм, регулирующих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, и порядок осуществления этого права <1>.

———————————

<1> См.: Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996. С. 13.

Избирательное право можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся или формирующиеся вокруг электоральных отношений, выборов, избирательного процесса, и обеспечивающих реализацию права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также их права отзыва избранных лиц.

Избирательное право в современных условиях нацелено не только на обеспечение действительного и полноценного участия граждан в формировании представительных основ народовластия, но и на придание механизму делегирования выборным государственным и муниципальным структурам публичных полномочий признаваемого и одобряемого гражданским сообществом характера. С этой точки зрения российское избирательное право еще не исчерпало всех своих возможностей в организации различных институтов политической власти. На федеральном уровне особенно остро ощущается необходимость распространения сферы его действия на формирование Конституционного Собрания. Любой иной способ образования Конституционного Собрания помимо прямых выборов его членов населением страны будет выглядеть, исходя из буквы и духа Конституции, нелегитимным, поскольку принимать новую Конституцию может либо сам народ на референдуме, либо свободно выбранные им люди, тем самым непосредственно уполномоченные на то народом.

Особо следует отметить актуальность вопроса о месте избирательного права в российской правовой системе, который и сегодня остается дискуссионным. Конечно, избирательное право занимает все большее место в российской политике, поскольку является прямым механизмом ее же формирования и в общей системе российского законодательства требует к себе все большего внимания. Некоторые ученые рассматривают избирательное право как институт конституционного права <2>. Другие полагают, что избирательное право не институт, а подотрасль конституционного права <3>.

———————————

<2> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. М., 1998. С. 30.

<3> См.: Постников А.Е. Указ. соч. С. 13 — 14; Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Современное избирательное право и решения Конституционного Суда РФ: юридическая структура и развитие // Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда РФ (1992 — 1999). М., 2000. С. 61; Пылин В.В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации: Учебник. СПб., 2001. С. 7; Кудилинский М.Н. Проблемы правового регулирования муниципальных выборов в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 7 — 8.

На современном этапе развития конституционного права полагаем, что избирательное право справедливо выделяют в самостоятельную отрасль права, имеющую свой предмет, метод и систему. С развитием избирательного законодательства и его реализацией при проведении отечественных выборов сформировалось мнение, что процесс формирования избирательного права как самостоятельной отрасли получил дальнейшее развитие, и на современном этапе государственно-правового развития сложились политические, формально-юридические и практические основания рассматривать избирательное право в качестве межотраслевого комплексного института <4>.

———————————

<4> См.: Дмитриев Ю.А., Журавлева И.А. Правовое регулирование выборов депутатов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. М., 1999. С. 34.

Полагаем, что последнее мнение наиболее полно отражает действительное положение избирательного права в системе отечественного права. За годы своего формирования и развития избирательное право приобрело еще большую значимость и не потеряло свою актуальность. От точности механизмов его реализации зависят точность волеизъявления и свобода выбора электората, способность всех участников избирательного процесса полностью реализовать принцип открытости выборов, а также установление результатов голосования, референдума. При этом нельзя говорить о таком значении избирательного права только на федеральном уровне. Полагаем, особого внимания заслуживает определение и значение избирательного права на уровне субъектов Российской Федерации.

Избирательное право субъектов Федерации, регулируемое до принятия Конституции РФ 1993 г. Законами РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» и «О выборах глав администрации», не было настолько важным, как сегодня, в реализации свободы выборов и формирования органов законодательной власти на местах.

И только в рамках действующей Конституции РФ значение и уровень избирательного права субъектов Федерации были подняты на новый, ранее недоступный им уровень. Субъекты получили право принимать собственные нормативные правовые акты. Право субъектов Федерации иметь собственные основной закон, конституцию, устав было закреплено в гл. 1 Конституции РФ, а нормы этой главы не могут быть изменены, т.е. отмена действия этих правовых норм возможна только с принятием новой конституции.

Важнейшими источниками избирательного права субъектов Федерации являются соответствующие законы субъектов Федерации. Они могут регулировать проведение одного или нескольких видов выборов либо всех выборов в субъекте Федерации, а также выборов, референдумов, опросов и отзывов. Особое место в избирательном законодательстве субъектов Федерации занимают законы об избирательной комиссии субъекта Федерации, об отдельных видах избирательных комиссий, о системе избирательных комиссий в субъекте Федерации, а также об установлении перечня труднодоступных и отдаленных местностей.

Совокупность предметов ведения субъектов Федерации определяется в соответствии со ст. 73 Конституции РФ по остаточному принципу. Все, что не относится к ведению Российской Федерации, а также к полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, относится к ведению субъектов РФ. Статья 73 Конституции РФ связывает федерального законодателя и позволяет ему регулировать общественные отношения только по предметам исключительного ведения Российской Федерации, а по предметам совместного ведения обязывает его оставлять поле и для законодательного регулирования субъектами Федерации.

Тем не менее Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос, в чьем ведении находится правотворчество в сфере избирательного права. Споры о том, как трактовать отдельные положения Конституции применительно к избирательному законодательству, ведутся уже много лет <5>. Некоторые ученые-юристы считают, что избирательное законодательство регулирует отношения, относящиеся как к общефедеральному ведению, так и к совместному ведению субъектов Российской Федерации <6>.

———————————

<5> Постников А.Е. Указ. соч. С. 708; Пылин В. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. N 5. С. 19 — 23.

<6> См.: Алехичева Л. // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. N 1. С. 32 — 35; Кокотов А.Н. // Выборы и референдумы. 2001. N 1(6). С. 46 — 48.

Споры усилились после принятия Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Возможность самостоятельно определять свой статус, систему и структуру, а также наличие органов законодательной власти субъектов Федерации, естественно, поставили вопрос о развитии самостоятельной системы избирательного законодательства, основанного на принципах и началах федерального законодательства, но при этом учитывающего национальные, социальные и территориальные особенности субъекта Федерации.

По мнению Д.Б. Сергеева, проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного права имеют гораздо более глубокий характер, чем несовершенство законодательства о выборах. Необходима коренная реформа федеративного устройства Российского государства, основными принципами которой должны стать сохранение и укрепление единой российской государственности, гармоничное развитие субъектов Федерации, а магистральными направлениями реформы — изменение количественного и качественного состава субъектов Федерации и перераспределение предметов ведения между ними и Российской Федерацией. Как считает Д.Б. Сергеев, одним из аспектов реформы состава субъектов РФ должно стать объединение укрупненных субъектов Федерации в образования, схожие с нынешними федеральными округами. В современных условиях, по его мнению, невозможно образование таких гигантских субъектов Федерации, а более целесообразно двухуровневое распределение предметов ведения — на уровне субъектов Федерации и на уровне округов <7>.

———————————

<7> См.: Сергеев Д.Б. Избирательное право субъектов Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владивосток, 2003.

Региональное законодательство, постоянно изменяющееся, не может не влиять на развитие всего массива избирательного законодательства и его совершенствование. В отечественной науке региональное законодательство рассматривается как составная часть единого российского права, представляющая собой совокупность федеральных и региональных правовых норм, функционально объединенных определением правового статуса субъектов Федерации, их органов, территориальных сообществ граждан субъектов Федерации и их отдельных составляющих, выделяя в рамках российского права федеральное право, региональное право (право субъектов Федерации) и муниципальное право.

Региональное законодательство регулирует формирование органов государственной власти — законодательных, исполнительных и судебных — субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Правовое регулирование порядка формирования законодательных органов государственной власти субъектов РФ в региональном избирательном законодательстве обладает особенностями, имеющими в своем большинстве историко-национальные корни. Так, например, в Республике Дагестан законодательным органом является Народное Собрание, состоящее из 72 депутатов, в Республике Ингушетия — Народное Собрание, состоящее из 34 депутатов, в Республике Бурятия представительным и законодательным органом является Народный Хурал Республики, состоящий из 65 депутатов; депутаты избираются сроком на четыре года на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В некоторых республиках парламенты являются двухпалатными, поэтому способы их формирования несколько отличаются от формирования однопалатных парламентов. Так, в Кабардино-Балкарской Республике Парламент состоит из двух палат — Совета Республики (состоит из 36 депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам в основном с равным количеством избирателей) и Совета Представителей (состоит из 36 депутатов, представляющих административно-территориальные единицы Республики, избираемых по трехмандатным округам путем тайного голосования).

Все изложенное выше говорит о том, что спецификой избирательного права в целом и избирательного права субъектов РФ в частности является то, что с его помощью формируются органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также обеспечивается реализация избирательных прав граждан, т.е. права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, закрепленного ст. 32 Конституции РФ.

Проблематичным остается вопрос установления дополнительных гарантий избирательных прав граждан в законах субъектов РФ при правовом регулировании выборов в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления из-за многочисленных коллизий в этой сфере. Дополнительные гарантии избирательных прав могут устанавливаться законами субъектов Федерации в силу диспозитивного, рамочного характера некоторых норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», реализация которых отдана на усмотрение законодателей субъектов Российской Федерации <8>.

———————————

<8> Письмо секретаря Центральной избирательной комиссии Российской Федерации О.К. Застрожной от 20 августа 2002 г. N 05-15/2334 на имя президента Фонда «ИНДЕМ» Г.А. Сатарова, опубликовано на сайте Фонда «ИНДЕМ»: http://www.indem.ru/.

На сегодняшнем этапе развития избирательного права в Российской Федерации непосредственно избирательное законодательство субъектов Федерации еще только проходит стадию практического утверждения на опыте проведения региональных выборов. Поэтому в процессе анализа правотворчества субъектов РФ в области избирательного права правильнее говорить об основных, перспективных направлениях, о возможных моделях избирательных систем, которые могут быть восприняты в будущем законодательстве субъектов Федерации, а могут быть ими и отвергнуты. Прогнозируя состояние регионального избирательного законодательства, следует иметь в виду, что изменения в федеральном избирательном законодательстве неминуемо повлияют и на содержание регионального избирательного законодательства.