Субъекты муниципального и гражданского права

04-03-19 admin 0 comment

Берг О.
Законность, 2001.


О. Берг, кандидат юридических наук.

Муниципальные образования и созданные ими органы местного самоуправления являются участниками не только публично — правовых отношений, но и частно — правовых. Рассмотрим их статус как субъектов гражданского права.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок образования муниципальных образований устанавливается законом субъекта Федерации. Обычно таким законом предусматривается, что создание муниципальных образований, означающее изменение административно — территориального деления субъекта Федерации, также осуществляется законом субъекта Федерации. Таким образом, днем создания представительного органа местного самоуправления следует считать день вступления в силу закона субъекта Федерации об организации соответствующего муниципального образования.

При этом неправомерно считать днем образования представительного органа местного самоуправления день избрания его депутатов, поскольку нельзя отождествлять юридические факты создания органа власти и замещения должностей в нем. Соответственно, представительный орган местного самоуправления не ликвидируется по окончании полномочий депутатов очередного созыва, а продолжает оставаться юридическим лицом, в котором временно прекращает действовать высший орган.

Определяя место муниципальных образований среди различных видов юридических лиц, В. Васильев отмечает: «По характеру многих объектов муниципальной собственности муниципалитеты не могут рассматриваться как коммерческие организации. Отнесение муниципальных образований к числу некоммерческих могло быть предпочтительнее, если бы не большие ограничения для предпринимательской деятельности, которые законодатель справедливо ввел для этих организаций» <*>.

———————————

<*> Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999, с. 393 — 394.

Однако, ставя вопрос таким образом, необходимо относить к юридическим лицам также и находящиеся в одном логическом ряду с муниципальными образованиями субъекты Федерации и саму Российскую Федерацию. Но ни муниципальные образования, ни РФ или ее субъекты никогда не рассматривались в рамках юридического лица.

Муниципальные образования, как и Российская Федерация и ее субъекты, лишь приравниваются в гражданско — правовых отношениях к юридическим лицам в соответствии со ст. 124 ГК РФ. Такая аналогия обусловлена их статусом собственника имущества, в том числе денежных средств.

В отличие от муниципального образования органы местного самоуправления могут быть юридическими лицами в форме учреждений, поскольку цели деятельности органов местного самоуправления соответствуют формулировке ст. 120 ГК РФ, в которой учреждением названо юридическое лицо, созданное собственником для осуществления, в частности, управленческих функций некоммерческого характера.

В законодательстве не решен вопрос о моменте приобретения органом местного самоуправления прав юридического лица. В литературе высказывается мнение, что органы местного самоуправления не подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц и поэтому обладают правами юридического лица с момента их создания. В качестве основания такого вывода приводятся ссылки на ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой орган местного самоуправления — юридическое лицо в соответствии с уставом муниципального образования. При этом наличие у него прав юридического лица не связывается с его государственной регистрацией.

Такой вывод не обоснован.

Моментом наделения органа местного самоуправления или органа государственной власти правом юридического лица следует считать в соответствии с общей нормой ст. 51 ГК РФ его государственную регистрацию в качестве юридического лица.

Анализируя гражданско — правовой статус муниципальных образований и органов местного самоуправления, следует обратить внимание на различия между ними, позволяющие глубже понять особенности их деятельности в качестве субъектов гражданского права.

По мнению В. Васильева, «от имени муниципального образования согласно п. 2 ст. 125 ГК РФ права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Это вполне правомерно, так как собственник в соответствии с ч. 4 ст. 209 ГК РФ может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу» <*>.

———————————

<*> Васильев В.И. Указ соч., с. 392.

Такое толкование гражданско — правового статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления неточно. При осуществлении прав собственности на муниципальное имущество орган местного самоуправления выступает не как «другое юридическое лицо», которому муниципальное образование передало муниципальное имущество в доверительное управление, а как орган того же субъекта гражданско — правовых отношений — муниципального образования.

А. Коваленко считает, что «органы местного самоуправления, как и иные юридические лица, обладают также правом предъявления вещно — правовых требований: виндикационного иска — требования о возврате муниципального имущества из чужого незаконного владения» <*>.

———————————

<*> Муниципальное право: Учебник для юридических вузов. Отв. ред. А.И. Коваленко. М., 1997, с. 89.

Этот вывод также неправомерен. Органы местного самоуправления предъявляют иск не в качестве «иных юридических лиц», а как представители других субъектов гражданского права — муниципальных образований. Поэтому наличие или отсутствие у органов местного самоуправления, обращающихся в суд от имени муниципальных образований, прав юридического лица не имеет никакого правового значения. В этой связи необходимо внести изменения в ст. 22 АПК, предусматривающую наличие у органов местного самоуправления прав юридического лица как условие его процессуальной правосубъектности.

Е. Колюшин в этой связи отмечает: «Признав гражданскую правосубъектность муниципалитетов, Гражданский кодекс, однако, позволяет выступать в гражданско — правовых отношениях только органам местного самоуправления (п. 2 ст. 125). Тем самым муниципалитеты как институты власти практически лишаются гражданской правоспособности» <*>.

———————————

<*> Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности. — Журнал российского права, 1997, N 9, с. 81.

Такое толкование п. 2 ст. 125 ГК РФ не соответствует ее смыслу. В гражданско — правовых отношениях, регулируемых указанной нормой, в качестве их субъектов выступают именно муниципальные образования, а органы местного самоуправления при этом — лишь их представителями. Поэтому участие органов местного самоуправления в гражданско — правовых отношениях не может снижать гражданскую правосубъектность муниципальных образований. Аналогичный вывод можно сделать и о соотношении правосубъектности в гражданско — правовых отношениях Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и их органов государственной власти, с другой.

Важен вопрос и об основном документе, регламентирующем деятельность органов местного самоуправления в качестве юридических лиц, в частности, о том, необходимо ли для государственной регистрации органов местного самоуправления утвердить их уставы. Согласно ст. 52 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях этого вида. Логично предположить, что под юридическими лицами, предусмотренными данной правовой нормой, имеются в виду и государственные, и муниципальные учреждения, поскольку именно таких организаций может быть создано одним собственником достаточно много для того, чтобы утвердить для них общее положение.

Исходя из этого, регистрация органов местного самоуправления в качестве юридических лиц может осуществляться на основании положений о них при условии, что в этих положениях будут указаны все сведения, которые должны содержаться в уставах юридических лиц, созданных в форме учреждений.

Допустима также регистрация органов местного самоуправления (например, представительного и исполнительного) в качестве юридических лиц на основании уставов муниципальных образований, если специальные положения об этих органах не утверждаются, а устав муниципального образования содержит все необходимые для их государственной регистрации в качестве юридических лиц сведения. Остается неясным лишь, что понимать под законом, указанным в ст. 52 ГК РФ, который устанавливает случаи, когда юридическое лицо может действовать на основании общего положения об организациях данного вида.

Отождествление понятий органов местного самоуправления специальной компетенции и подразделений исполнительного органа местного самоуправления общей компетенции приводит к неточностям и в оценке их статуса как субъектов гражданско — правовых отношений: «Структурные подразделения исполнительного органа местного самоуправления (отделы, управления, комитеты) состоят на местном бюджете, могут обладать правами юридического лица. Имущество этих органов входит в состав муниципальной собственности и закрепляется за ними на правах оперативного управления, если иное не предусмотрено законодательством» <*>.

———————————

<*> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997, с. 214.

Однако подразделение органа местного самоуправления не может быть юридическим лицом, что следует из самого понятия подразделения как лишь элемента субъекта права независимо от того, в каких отношениях — публично — правовых или гражданско — правовых — он участвует. Такая точка зрения подтверждается ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая предусматривает наделение правами юридического лица только органов местного самоуправления, но не их подразделений. Неточность в приведенном выше утверждении заключается не в том, что отделы, управления, комитеты исполнительных органов местного самоуправления не могут быть юридическими лицами, а в том, что они относятся не к органам местного самоуправления специальной компетенции, а к подразделениям исполнительных органов местного самоуправления общей компетенции.

Интересна проблема представительства в судах по спорам с участием муниципальных образований, возникающим из гражданских и административных правоотношений. На практике условием участия должностных лиц органов местного самоуправления в заседаниях арбитражных судов и судов общей юрисдикции являются доверенности, выданные главой муниципального образования. Такое требование неправомерно по следующим основаниям.

От имени муниципальных образований в соответствии со ст. 125 ГК РФ в судах выступают органы местного самоуправления. Таким образом, полномочия органов местного самоуправления как представителей муниципального образования установлены законом. В свою очередь, от имени органов местного самоуправления могут выступать их руководители, которые должны в соответствии со ст. 47 АПК лишь подтвердить свое служебное положение или полномочия, установленные положениями об этих органах. Они не должны предъявлять доверенности от главы муниципального образования, поскольку действуют в качестве представителей муниципального образования в пределах полномочий его органов, определенных уставом муниципального образования.

Наиболее важны из всех прав, осуществляемых муниципальным образованием как субъектом гражданских правоотношений, права собственника муниципального имущества.

По мнению Е. Колюшина, субъектами права муниципальной собственности выступают: органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования <*>.

———————————

<*> См.: Колюшин Е.И. Указ. соч., с. 80.

Однако и ГК РФ, и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают, что права собственника муниципального имущества осуществляются от имени муниципального образования. Следовательно, субъектом права муниципальной собственности является только муниципальное образование, а не органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, действующие в соответствии с законом, и не юридические лица или граждане, действующие по специальному поручению, которые являются лишь представителями муниципального образования в отношениях по поводу муниципального имущества. Этот вывод подтверждает п. 2 ст. 212 ГК РФ, устанавливающий, что имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

А. Уваров, анализируя соотношение прав пользования и распоряжения муниципальной собственностью, принадлежащих населению муниципального образования и органам (должностным лицам) местного самоуправления, указывает: «Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, согласно п. 1 ст. 130 Конституции РФ, — это прежде всего право самого населения. Но, учитывая высокую степень декларативности данного положения в сфере его практического применения, уставы отдельных муниципальных образований закрепляют передачу права пользования и распоряжения муниципальной собственностью от населения органам и должностным лицам местного самоуправления. Думается, что подобные нормы не могут трактоваться как абсолютный переход права собственности от населения к другому владельцу, так как, с одной стороны, власть муниципальных органов и их должностных лиц производна от власти местного населения, и, следовательно, такая передача права собственности, с точки зрения гражданского права, не приводит к изменению муниципальной формы собственности. С другой стороны, появление таких норм не лишает население возможности в любое время реализовать это право от своего имени на местном референдуме» <*>.

———————————

<*> Уваров А.А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления. — Журнал российского права, 1999, N 3/4, с. 33.

Такое толкование субъектов права муниципальной собственности ошибочно. Наделение населением муниципального образования органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению права муниципальной собственности означает лишь перераспределение полномочий представителей одного и того же собственника — муниципального образования, но не передачу от него права собственности какому-либо другому лицу.

Актуален и вопрос о разграничении полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований по регулированию порядка приобретения и прекращения права муниципальной собственности. По этому поводу Е. Колюшин отмечает: в соответствии с ГК РФ, ни субъекты Федерации, ни муниципальные образования не могут устанавливать особенности приобретения и прекращения права муниципальной собственности. Однако Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает в п. 4 ст. 29 право органов местного самоуправления самостоятельно определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности. Эта норма федерального закона делегирует местному самоуправлению полномочие, которое согласно ГК РФ (ст. 217) должно быть урегулировано законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

Однако вывод о делегировании муниципальным образованиям государственных полномочий по установлению порядка приватизации, думается, неточен. Вопросы регулирования приобретения и прекращения права муниципальной собственности — смены собственника муниципального имущества относятся к гражданскому законодательству, т.е., в соответствии со ст. 71 Конституции РФ, — к предметам ведения Российской Федерации. Таким образом, ее субъекты не могут регулировать своими законами особенности приобретения и прекращения права муниципальной собственности. При этом муниципальные образования регулируют порядок и условия приватизации муниципального имущества не в результате наделения их соответствующими государственными полномочиями, а по праву собственника муниципального имущества.

В отличие от норм муниципального права, основные из которых устанавливает Российская Федерация, менее общие — ее субъекты, а наиболее конкретные — муниципальные образования, полномочия по регулированию порядка осуществления прав муниципальной собственности распределяются только между Российской Федерацией, которая устанавливает соответствующие нормы гражданского права, и муниципальным образованием, как собственником муниципального имущества, свободным в осуществлении этих прав в той мере, в которой они не ограничены федеральными законами, без какой-либо необходимости делегировать муниципальному образованию государственные полномочия по регулированию порядка и условий приватизации муниципальной собственности.